“互联网+公共治理”转型的变革策略研究——基于Kotter变革模型分析

郑飞鸿

（安徽大学经济学院，安徽合肥，230601）

“互联网+”是全球新一轮科技与产业革命的重要创新成果，它将互联网基础设施同实体要素相结合，具有广阔的发展前景和运作空间。2015年3月5日李克强总理首次提出“互联网+”行动计划，并将“互联网+”变革上升至国家层面战略。公共治理依托“互联网+”能够有效提升行政效率和公共服务能力，同时，以数字政务、掌上交通、微博问政、APP微动员等为代表的智能应用作为“互联网+公共治理”的载体，延伸和拓展了“互联网+”的范围和领域［1］。配合具有高技术含量的智能决策和控制技术系统，公共治理越来越具有针对性和效率性，并且逐步转向源头治理、综合治理、系统治理、依法治理和精准治理。“互联网+公共治理”有助于打造透明政府、整体政府、廉洁政府、开放政府、协同政府、法治政府、智慧政府和责任政府，不断推进政府治理能力和治理体系现代化。

一、Kotter变革模型：战略变革新方法

世界级变革管理大师Kotter教授在Lewin变革模型、Kast组织变革过程模型以及Bass变革型领导模型的理论基础上，结合高级微型设备公司（AMD）、通用电气（General Electric）、壳牌石油（Shell Oil）等世界500强企业在组织设计、职权配置、管理沟通等方面的变革实践，构建出基于战略目标导向的Kotter变革模型［2］。Kotter教授指出“使命、愿景和价值观”是影响变革效果的重要因素，愿景的建立是变革的逻辑起点，决定了变革的方向和追求。愿景对于变革过程还具有强烈的激励和推动作用［3］。许多组织变革失败是由于没有建立明确的变革愿景，没能对变革愿景做进一步的细化分解，也缺少对变革愿景实现过程的合理化分工和有效沟通。反之，变革成功的组织都会在变革的事前事中事后做出周密的安排。首先，提早谋划进行变革，系统分析变革环境，制定科学可行的变革方案；其次，组建高质量的变革领导团队执行变革任务，合理分配任务和权力，畅通沟通渠道，对于变革过程实行动态监测控制；最后，对于变革效果进行评估分析，寻找与理想变革状态之间的差距，通过持续改进不断缩小这种差距，并且将变革成果形成组织文化加以推广，使得组织成员在这种变革文化熏陶下不断提升创造力、凝聚力和责任感。Kotter变革模型可以分解为递进式的八个阶段［4］：（1）树立紧迫感。认识到变革是组织走向辉煌的必由之路，组织只有不断地进行变革才能在竞争中保持优势，因循守旧则会使组织陷入被动处境甚至遭到淘汰，组织成员应树立忧患意识，提早谋划进行变革，做好充足准备。（2）组建领导团队。建立一支强有力的变革领导团队，需要具备战略眼光、责任心和使命感，能够统一意志，这对于破除组织变革道路上的阻碍因素至关重要。（3）设计愿景与战略。基于战略目标导向确立组织变革愿景，根据组织发展的客观需要和主观可能，结合组织所处环境的现实情况，科学设计组织变革方案，制定详细的组织变革具体措施，构建组织变革的总体思路。（4）沟通变革愿景。采取正式沟通与非正式沟通等多种沟通类型，提高变革愿景沟通的效率和质量，使组织成员能够理解、认同并参与到组织变革当中，为组织变革的顺利开展铺路，消除变革沟通障碍。（5）授权员工为愿景而努力。相信下属的能力，善于授权和放权，能够将其控制在合理的范围内，灵活进行授权调整，避免出现职权分裂，充分调动组织成员变革的积极性，通过发挥员工的力量推动变革愿景得以实现。（6）推动愿景实现的绩效改进。综合运用多种激励方式和手段，激发组织成员的变革动机，在组织变革过程中开展多维尺度的绩效评估，突出绩效改进的价值、意义和功用，推动绩效改进的引领作用并引导组织变革指向目标。（7）促使变革更加深入。巩固已经取得的组织变革成果，对组织变革进行全程跟踪监督，发现组织变革与理想状态之间的偏差并分析原因，采取措施进行纠偏，使得按照变革愿景继续深入下去。（8）将变革成果融入组织文化。将组织变革取得的成果固定下来，升华为制度规范，根植于企业文化，使之焕发出新的活力，形成全新的价值观。

二、变革愿景：四个维度设计

公共部门与私营部门一样也有变革的需求，同样需要通过变革实现更好地发展，但是二者变革的动机存在根本的区别。私营部门组织变革是为了实现更大的企业经济利益，提升市场地位和竞争优势，而公共部门进行变革则是为了提升公共治理能力，改善公共服务质量，最大程度的为民众谋福利［5］。“变革愿景”贯穿于Kotter变革模型的各个阶段，政府变革应当首先构建“变革愿景”，将“变革愿景”作为统领变革全局的关键因素。因此，从以下四个维度对“互联网+公共治理”转型的变革愿景做出设计。

（一）智能化、精准化的决策体制机制

传统的政府决策机制过于随意、散漫，决策方法主要依赖建立在领导经验直觉基础上的主观决策，这种决策方法包含浓厚的感性色彩且容易受领导的个人意志左右，从某种程度上来讲是有悖于决策的科学化与民主化目标要求。随着“互联网+技术”的推广与应用，以大数据、云计算、物联网等高新技术和信息技术为代表的智慧决策弥补了传统决策手段的不足，有效革新了政府决策体制机制。政府在公共治理实践中通过设置各种端口源源不断地获取各类社会信息，利用数据传输和光纤技术将捕捉到的社会信息实时导入建立在政务云端的数据库和资源池，形成信息累积和积聚效应。同时安排专人辅之以信息识别工具对既有信息存量进行分类、聚合、筛选和分析，建立起覆盖管辖范围内社会空间的监测预判、风险预警长效机制［6］，将政府海量公共数据与上级机关、下辖单位和同级部门的信息平台实现互联共享，有计划、有步骤、有层次的向社会公众开放政府数据。缜密规范的决策程序是决策体制机制转变的重要体现，政府在做决策之前首先要明确决策目标、厘清决策任务，围绕决策目标和关键点展开社会调查、分析决策环境，为决策制定和执行奠定基础。综合运用计量决策技术和主观决策方法拟定若干决策备选方案，利用趋势预测、关联分析、虚拟仿真、数值模拟等技术手段对备选决策方案进行综合评估，挑选出可行性强、满意度高的最终决策方案并付诸实施。在实施决策过程中，作为政府决策执行的“追踪者”和“智囊团”，根据决策的具体效果和公众对实时反馈的决策进行动态调整和优化控制，保障决策按照既定目标要求精准实施下去。

（二）碎片化、扁平化的信息沟通渠道

利用移动客户端、智能应用和信息平台等技术手段搭建政府与民众之间信息沟通的桥梁，拉进政府与民众的关系和距离，不断提升政府的公信力和扩大公众的话语权，这是“互联网+公共治理”的内在要求和价值体现。政务微博、政务微信能够与民众的个人微博、微信进行沟通和连接，通过发微博、发微信、晒政绩就能传递政府声音，民众只要通过客户端轻松地扫一扫、摇一摇就能随时随地获取政府部门推送的资讯，还能通过评论、私信、转发、@功能进行网上问政，表达自己的观点，行使公民政治权利，实现民众与政府的交流互动。“互联网+”时代的“政府——民众”交流模式打破了时空界限，实现了碎片化、扁平化的信息沟通与交流，是对传统刚性化、机械化信息沟通的深刻变革［7］。政府在网上发声不仅能够完善政府信息公开制度，强化落实政府职责，还能将政府公告、政府信息传递到每个人的手头，使政府文件不再单单是“政府人”的文件，解决了政府和民众两端信息失灵和信息不对称的问题。民众通过阅读和了解政府文件更有利于保障政府决策的顺利执行，消除阻碍和制约决策执行的若干因素。对于政府出台的政策和文件，民众可以站在不同的立场上有针对性地提出支持和反对意见以及其他可行的意见和建议，政府通过收集和汇集网上的不同声音和反响，组织各方代表近一步论证和修订政策方案，使政府的决策更加公正合理。这种“互联网+”网络问政新模式能够有效增强公民的权利意识和“获得感”，是公民有序参与政治生活的一个典型缩影。

（三）融合化、便捷化的政府业务流程

政府流程再造实质上是对政府组织结构、价值观念和运作程序的彻底变革，究其根本而言是要彻底摒弃“部门本位”和“权力本位”理念。“跨界办公”使得政府组织结构日趋有机化、网络化、扁平化，有效整合政府部门资源，加速公共数据流动，打破部门“信息孤岛”，部门与部门之间的信息和数据共享淡化了部门之间的边界、消除了部门之间的隔阂。“互联网+行政审批”利用管理信息系统、互联网以及电子政务技术构建网上行政审批平台，实现审批申报、办理与监督的智能优化，行政相对人可以通过网上平台进行网上申报、办件查询以及在线咨询，行政审批人员则在此系统上实时进行审批事项办理，充分实现审批办理的数据共享和信息互通［8］。网上行政审批平台建设实质上是一种集约化变革，通过归并审批职能、整合部门资源、调整机构人员，将审批职能、审批事项、审批权限相对集中起来，拆除了审批过程中处室、人员之间的壁垒，取消了分散在部门内部不同处室之间的办理环节，解决了部门、处室之间因各自为政而导致的审批标准不一和时限长、环节多、协调难等问题。相关部门再也不能以缺少所谓的证明、备案为借口推诿扯皮，从而促进行政审批权力规范运行和服务效能提升。此外，电子监察系统能够对行政审批办事信息、操作过程、投诉处理全过程进行实时监察，扼杀了权力寻租，抑制了权力任性，有效实现了行政控权，规范了办理部门和办事人员的行政行为。行政审批的在线化和数据化不仅降低了审批门槛，优化了审批流程，节约了审批成本，实现了简政放权的预期效果，更重要的是体现了“顾客至上”的理念转变。

（四）微循环、衍生化的公共服务模式

“互联网+公共服务”通过创新资源配置方式，提高资源配置效率，既能避免闲置资源浪费或资源过度集中使用，又能降低资源利用的社会交易成本［9］。“24小时公共服务”生态圈不仅使得公共服务模式更加人性化、柔性化，这种“线上”、“线下”一对一的精准服务方式也提升了政府公共服务的质量和水平。以分诊和远程医疗为代表的“互联网+医疗卫生”服务模式将病人的就医信息和健康档案记载于电子化、在线化的就医一卡通中，病人可以先在其居住地的社区医院看全科门诊并做相应的医学检查，社区医院再将病人的检查报告和病情特征反馈给大型医院，由那里的专家根据病情严重程度给出诊断意见，决定其是否需要转诊去大医院还是只需要就地在社区医院做康复治疗。同时，医生可以在网上查看病人的就医信息和健康档案，精准了解病人的既往病史、治疗记录以及疾病状况，能够为病人科学制定治疗方案并对治疗效果进行动态跟踪观测，从而提高精准医疗效果，也有利于推动医学研究和发展。此外，社保部门、商业保险公司以及银行等单位建立与医院互通病人就医和治疗信息的机制，享受医保的病人只需将自己的就医和治疗信息导入网上指定的医保核算系统当中就可以进行医保报销。医保报销一旦受理就会很快到账，即使出现问题也会由专门人员上门帮助解决。这种医疗公共服务模式真正实现了分流就诊，切实缓解了大型医院就医拥堵、排队高峰、挂号困难等难题，解决了一系列民众呼吁强烈的急难愁问题，借助于“互联网+”实现了智能科技与现实生活的无缝对接，真正实现了公共服务的微循环与衍生化。

三、“互联网+公共治理”转型的变革策略

（一）培育和强化“互联网+”思维和精神

“互联网+公共治理”转型变革要在“资源整合、组织变革、流程再造、协同创新”的基础上实现理论制度创新、体制机制创新以及治理提质增效［10］。培育和强化“互联网+”思维和精神对于提高政府公职人员的职业素养、重塑公共治理路径具有重要意义。“互联网+”思维与“互联网+”精神有所不同，前者主要表现为变革、创新、交叉、融合、学习等，后者则体现在共享、开放、平等、协作、透明等方面。在“互联网+公共治理”变革实践中，政府应积极与高等院校、科研机构开展合作，邀请专家学者为政府公职人员讲课，委托专业研发人员和第三方服务团队开发设计便捷高效的电子政务系统，组织公职人员参观其他兄弟单位成熟的智能政务平台，组织开展“互联网+”思维和精神业务培训，要让政府公职人员深刻了解到“互联网+”绝不是一道简单的算术题，而是对传统公共行政理念、方式和技术的深刻变革。此外，还应将“互联网+”思维和精神纳入政府公职人员的年终考核当中，并且赋予其在绩效指标体系中较高的权重，特别要将“互联网+”思维和精神的领会和应用作为绩效考核的重点，由此倒逼政府公职人员努力学习“互联网+”思维和精神，不断改进工作作风，政府公职人员服务质量的提升能够有效推进政府整体服务效能的提升。此外，随着政府部门硬件设施和配套资源的不断更新和改进，政府公职人员的施政平台和基础将会更加完善，这将使得“互联网+”思维和精神落在实处。

（二）营造良好的制度环境和创新业态

制度是创新变革的保障，良好的制度环境助力于改革的稳步前行［11］，推进“互联网+公共治理”转型需要有相关制度的支撑，主管部门应出台倾斜政策和扶持措施，鼓励和引导尝试推行“互联网+公共治理”转型。在试点的过程中秉持包容的态度，既要循序渐进、量力而行，又要果断抓住变革的有利政策和机会，趋利避害、勇于挑战。在变革的过程中，要实行导向型绩效管理手段，以表扬鼓励为主、批评惩戒为辅，惩戒时还要注意手段的选择，以象征性惩戒手段为主、实质性惩戒手段为辅，以“容忍失败、包容试错”的态度全力支持“互联网+公共治理”变革。受工作职责所限，政府的主要精力集中于公共管理与公共服务的实践中，因而普遍缺乏软件开发和程序设计的专业技术和能力，而第三方服务团队拥有高素质的研发队伍、稳定的供应链和可靠的合作伙伴，在技术经验、资源配给和应用实务上具有政府部门不可比拟的优势和竞争力，政府通过购买（服务外包）政务系统开发和智能应用管理，有效弥补了政府在专业知识、技术手段上的不足，同时也给第三方服务类产业带来了蓬勃的生机，为其提供了广阔的消费市场，实现了双边共赢［12］。此外还应进一步营造良好宽松的发展环境和投资氛围，扩大“互联网+公共治理”服务的市场化份额，将教育、医疗、养老、交通等服务产业委托外包给专业化的服务团队，激发“互联网+”的磁性辐射效应，推动公共服务供给侧结构性改革，降低政府监管和公共服务成本，吸引社会和越来越多的企业加入公共治理生态圈，营造“大众创业，万众创新”的健康创新业态。

（三）厘清政府角色和治理主体责任

政府角色的定位影响政府职能的发挥。“互联网+”与实体经济相结合更加强调资本市场的资源配置作用，政府机关应“精兵简政”，仅保留行政管理的核心职能，其余的交给市场和社会，做到行政职能结构规模收缩、行政职能工作重心下沉、行政职能履行方式柔性。“互联网+公共治理”模式既不同于以Nagendra和Ostrom为代表的“多中心治理”模式［13］，也不同于Fenwick和Miller为代表的“合作治理”模式［14］，而是一种综合利用互联网技术与多元共治的“升级版”。公共治理平台由政府、企业、社会组织以及公民等组成，这些构成要素各有所长、相互依存，通过对话、协商、谈判以及集体行动等手段共同参与到公共治理的实践中。政府作为主导单位，应实行分权治理，授权给其他治理主体，调动各治理主体参与治理的积极性。分散治理权力必然导致分权治理责任，治理责任分散能够厘清责任主体、认领“责任田”，对于行政问责和责任追究是“重大利好”的。但是责任分解并不是越细越好，过度的责任分解容易造成责任边界模糊，因此，公共治理必须形成一种“权力——责任”制衡机制，实现权力和责任的最优配置。厘清政府角色和治理主体责任对于创新公共治理具有重要意义，政府应作为“互联网+公共治理”的“平台营造者、运行催化剂、生态维护者”，在公共治理的实践中通过政府搭台、群众参与、企业助力，让多种社会力量“相互补台，好戏连台”。

（四）破除利益集团和旧有体制机制束缚

组织变革往往受到个体和群体的抵制，个人的抵制来自潜在的因素，如利益、心理、安全、信息等因素。群体的抵制主要为集团陷阱、权力分派以及人事变更等影响［15］。“互联网+公共治理”变革同样受到来自利益集团等的强大阻力冲击，有的利益集团为防止“互联网+公共治理”变革打破原有的利益分配格局，迅速以各种形式结成攻守同盟，共同抗拒“互联网+公共治理”变革。他们不仅占据、吞噬组织资源，还处处以各种理由刁难变革者和新生力量，所以变革领导者应综合利用教育、沟通、谈判、强制等多种手段想方设法确保变革顺利进行。受传统体制机制束缚，一些部门由于害怕承担责任始终不愿意选择“触网”，他们宁愿“不去出彩”，也要保证“不准出错”。这些政府部门面对“互联网+”的变革往往持有两种复杂心态，一方面渴望尝试变革，试图获取变革的红利，另一方面又惮于制造麻烦，不想因为变革的失误而造成自己仕途的污点。在现行体制机制下权衡二者利弊，短期内变革的成本要远远高于变革的收益，这似乎成了政府变革迟滞的解释理由。此外，还有一些部门对于“互联网+”治理变革具有极强的投机型和选择性，他们表面上积极配合变革，私下里却计算着如何将变革支持资金“中饱私囊”，对他们有利的变革方针就执行，不利的就“曲解政策、装聋作哑”，严重影响了“互联网+公共治理”变革的实际效果。破除利益集团和旧有体制机制的束缚，对于排除变革阻碍、铺平变革道路起到至关重要的作用。

（五）提高政府风险防范和应急管控能力

“互联网+”时代的公共治理对象已不再局限于现实社会，网络虚拟社会正逐渐成为治理的重点领域。网络的虚拟性和复杂性导致网络空间安全“险象迭生”，给网络社会秩序和公民合法权益带来了极大的威胁。网络服务器和客户终端的漏洞容易遭受黑客攻击和病毒传播，网络防御系统一旦被攻陷，政府和民众的数据信息就可能被别有用心的黑客窃取，利用其从事违法犯罪和非法牟利活动。此外，互联网服务商凭借其网络强势地位侵犯网民的名誉权、肖像权和隐私权，变造和扭曲网络服务协议，阻挠和设难网民的权利救济，扰乱和控制网络社会秩序。针对网络乱象和风险，一方面要加紧网络空间和重点行业的立法进程，及时修订网络法规和条例，构筑法律和制度防线，从源头上解决网络突发事件的发生基础。同时还要配套制定形式多样、灵活广泛的“软法”，“软法”更能体现“互联网+”的思维和精神，更“接地气”，更能快速适应网络世界的多元复杂特征。另一方面要建立网络应急预案，加大对违法违禁行为的监管和处置力度，不断提高网络问题诊断和风险管控的能力和水平，建立长效网络风险预警和社会秩序稳定机制，充分发挥其作为网络权力中心统筹管控大局、推动共同治理的职能，积极防范各类网络风险［16］。同时，应该时刻警惕公共危机的可能性，特别是少数不法分子和所谓的“意见领袖”借助网络平台发挥网络信息放大和迅猛传播机制，编造虚假谣言、炒作社会热点，煽动和鼓舞网络激进分子在不明事实真相的前提下聚众闹事、对抗政府，酿发“互联网失灵”和“群体性事件”。