村级选举中村民政治冷漠现象的消解策略——基于利益相关者视角的分析

林士辉，李永洪

（西华师范大学政治学研究所，四川南充，637009）

根据中华人民共和国农业农村部公布的数据，截止到2016年底我国乡村人口总数为58972.60万人①中华人民共和国农业农村部.http：//zdscxx.moa.gov.cn：8080/misportal/public/dataChannelRedStyle.jsp.，农民人口所占比重依然很大，因此农民问题是当前我国基层民主与基层治理中的主要问题。在当前我国乡村政治活动中，村民参与村委会换届选举活动热情不足导致的政治冷漠现象尤为突出，具体表现为部分村民漠视村庄公共事务、不参与或消极对待村委会换届选举活动等。考虑到物质利益是每个人正常生活的基础，本文从利益相关者视角切入，分析村民在村级选举过程中产生冷漠现象的原因，并探索出相应解决对策以期有效消解这种现象，确保基层群众自治制度健康合理运行。

一、利益相关者与政治冷漠的概念分析

（一）利益相关者的含义

“利益相关者”一词英文为Stakeholders，最早出现在1963年斯坦福大学一个研究小组（SRI）的内部文稿中，是指那些没有其支持，组织就无法生存的群体，包括股东、雇员、顾客、供货商、债权人和社会。有人将它译为“相关利益者”、“利害关系人”或“利害相关者”。［1］利益相关者理论是20世纪60年代左右，在美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家中逐步发展起来的，到1984年弗里曼出版的《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书中对“利益相关者管理理论”做出明确界定。利益相关者管理理论是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。［2］

针对当前村级选举中依然存在的村民政治冷漠现象，本文试从利益相关者理论视角深入分析。村级选举中的利益相关者是指影响村委会换届选举活动的个人或群体，或者被选举活动实现过程影响的人和群体，当前我国村级选举中包括普通村民、乡镇政府、村委会和大姓宗族四方利益相关主体。

（二）村级选举中的政治冷漠现象

村级选举中村民的政治冷漠现象是指在现行村民委员会组织法有效实施的情况下，村民参与村委会换届选举活动的积极性明显落后于当前我国基层民主政治发展的要求，部分村民消极对待自身依法享有的选举权与被选举权，以敷衍的态度对待村委会换届选举活动。就我国现实状况来看，当前村级选举中村民政治冷漠现象主要表现为部分村民过多采用委托投票方式行使投票权、消极行使投票权、随意勾划选票或者直接放弃行使投票权等行为。具体表现在三个方面：一是当一届村委会成员达到任期进行换届时，部分村民未能有效参与候选人提名活动，对于选举活动未能充分发表意见，在参与村委会换届选举大会时被动应付式地投出选票或直接放弃行使投票权；二是部分村民对于相关法律法规、政策文件了解不足，以致于当自身知情权、决策权、选举权与被选举权受到侵害时，未能以法律为武器合理维权，［3］存在一种“参加选举活动与否对自身影响不大”的想法；三是部分村民因贪图蝇头小利而对于村委会换届选举活动中存在的拉票贿选、宗族干预选举等行为采取“睁一只眼闭一只眼”的态度或因害怕打击报复，对于村委会换届选举中的作弊行为视而不见，未能采取有效措施应对。［4］

二、村级选举中村民政治冷漠现象产生原因

当前，我国村级民主选举四方利益相关主体之间的利益博弈使得村民政治冷漠现象依然不同程度存在于村委会换届选举活动中，成为我国基层治理进程中的明显阻力。

（一）普通村民追求自身利益是导致村民政治冷漠的重要原因

党的十八大以来，城镇化率年平均提高1.2个百分点，8000多万农业转移人口成为城镇居民。但我们必须清醒看到，当前工作中仍然存在许多不足，也面临不少困难和挑战，伴随着城镇化不断推进，城乡区域发展和收入分配差距依然较大。［5］这就导致在城镇化进程中，大量农村青壮年劳动力为了获得更高的经济收入、享受更高的医疗保险水平、给子女创造更好的教育条件而不断涌入城市，从而产生了农村“空心化”现象。在当前我国农村“空心化”背景下，多数农村居民属于离土又离乡或离土不离乡状态，他们为了获得更高的收入而穿梭于城市之中，鲜有时间关注户口所在地的换届选举活动，更无暇行使自身选举权与被选举权。因此，多数村民对于原居住地政治利益看得较轻，他们对于原居村事务漠不关心，更少参与村庄政治活动，对村委会换届选举并不关注。正如美国政治学家亨廷顿所说，“对于大多数人来说，参与政治仅仅只是为了实现其目标的一种手段。如果个人能够通过其他方式如移居城市、获取地位较高的职业或者改善经济福利等来实现这些目标，那么这些方式在一定程度上将变成他们政治参与的替代物”。［6］2018年1月31日，山东省平邑县Y村进行了新一届村委会换届选举活动，笔者在调查中发现，该村外出务工人员多数未返乡参与换届大会，他们多采取委托投票方式让家中留守亲属代其投票。通过深入了解获悉，这部分外出务工人员未返乡参与换届选举大会主要是考虑到回村参与选举活动的经济成本较高。首先，回村参与选举活动需在工作单位请假，这会损失日常工作收入；其次，往返于工作地和居住地需花费一定交通费，而参与选举并没有交通补贴。

（二）乡镇政府国家利益至上是导致村民政治冷漠的直接原因

乡镇政府作为我国政权体系末端的基本单位，是我国政府在地方的“政权代理人”，也是国家利益的基层代理人，往往崇尚“国家利益至上”。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要通过乡镇政府加以贯彻落实，即人们通常所说的“上面千条线，下面一根针”。［7］因此，乡镇政府的利益分配方式对于村民参与基层政治活动的态度具有直接影响。自十九大以来，我国在基层实施乡村振兴战略，进一步推动脱贫攻坚工作，着力解决农业农村农民问题，乡镇政府承担了更多惠农政策的宣传指导工作。作为国家的基层政权组织，乡镇政府往往以国家利益为重，考虑问题时往往最先注重国家政治管理和社会稳定两方面，对于普通村民政治诉求的关注程度往往较低。

在我国目前的财政结构中，乡镇政府对于上级财政做出的贡献是显而易见的，这种贡献在现实生活中往往体现为固定的比例，使得乡镇政府管理乡村政治事务时往往更加注重社会稳定。《村民委员会组织法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但在实际工作当中，部分乡镇政府官员超越了这种指导与被指导的关系，转变成做指示、下命令，变成了由指挥到执行的领导与被领导关系，使得部分村委会实际上成了乡镇政府的附属物，围绕乡镇政府的各项指示开展工作，逐渐形成了对上不对下的工作方式。因此，在村委会换届选举过程中，乡镇政府领导更加希望能够合理有序完成乡镇政府各项指令的候选人竞选成功，使得部分村民认为村支书和村主任都是由乡镇政府说了算，换届选举大会仅仅是走形式而已。另一方面，村民自治的发展离不开乡镇政府的放权，而乡镇政府放权越多意味着其控制力下降，对各项政策活动在基层合理有序推进产生一定影响，这是乡镇部门相关工作人员不愿意看到的现象。这些行为明显不利于普通村民政治利益的实现，影响到普通村民参与换届选举活动的热情，使得他们参与换届选举的积极性日趋降低。

此外，乡镇政府领导也无法消除自身的“经济人”属性，这必然导致部分干部为满足自身利益诉求，实现自身利益最大化而搞形象工程、政绩工程，为升迁谋求资本。根据中央纪委国家监委网站最新公布的数据，自2018年以来（截止4月30日）全国共查处违反中央八项规定问题14012件，处理19900人，其中查处乡科级及以下问题12137件，处理17471人。由此可以看出，当前乡科一级的腐败问题、违规违纪问题仍然较为严重，群众身边的腐败问题不容小觑。①中纪委国家监委.http：//www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/imgnews_jdbg3/201805/t20180525_172538.html.群众身边腐败问题的高发生率，容易使普通村民对乡镇干部和村干部的信任度降低，导致其参与村庄政治活动的积极性下降。

（三）村委会利益目标迷失是导致村民政治冷漠的推动力量

村委会作为我国基层群众自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构，是我国基层政权与乡村之间的中间组织。村委会成员扮演着连接乡镇政府与普通村民的中间人角色，因此村委会的利益趋向对于村民参与村委会换届选举活动的积极性具有明显影响。首先，村委会作为国家基层政权和乡村之间的中间组织，承担了宣传与执行国家惠农政策的职责，同时又掌握着农村资源和农村土地与集体资产的管理权，这就容易导致部分村委会成员为实现自身利益铤而走险，将公权转化为私权，满足自身经济需求或为其亲属谋求便利。其次，我国宪法和《村民委员会组织法》明确表明，乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。但在实际情况中，乡镇政府控制了村组织、党组织人事任免活动，同时掌管村庄财政，使得乡镇政府成了农村生活的中心，村委会围绕乡镇政府开展工作，这就容易导致部分村干部不考虑或者较少考虑普通村民的利益诉求。再次，从村干部的角度来讲，他们希望能够连选连任，在村委会施展政治抱负。［8］这必然导致部分村干部为了连选连任而不断发展己方支持者，在平时的村级事务中也对那些在选举时支持自己的村民多加照顾，使得其他村民的利益无法得到最大程度实现，而对村委会换届选举活动的关注度和参与水平日益降低。

（四）大姓宗族利益趋同是导致村民政治冷漠的次要原因

宗族制度经过几千年的发展依然存在于我国乡村社会。改革开放以后，部分地区通过修建家族祠堂和重修家谱的方式来认宗亲，使得以血缘关系为纽带的宗族势力得以继续发展。在我国基层村庄，宗族组织和基层群众自治组织同时存在，二者在共同发展的过程中必然互相影响。宗族势力的不断发展对村委会在村庄开展村民自治活动产生一定影响，这种影响既有积极的，也有消极的，而其中的消极影响值得深究。

在社会发展进程中，宗族意识广泛存在于我国乡村社会，村民对于血缘关系的重视程度普遍较高，这对于当前村委会换届选举活动具有明显影响。宗族成员经过长期生产生活逐渐形成的互助协作观念使他们联系密切，大姓宗族能够将分散的村民联系起来表达利益诉求，在选举中充分发挥团体竞争力，这使得大姓宗族容易在村委会换届选举活动中形成具有竞争力的组织或派系。［9］此外，大姓宗族在村委会换届选举中占据优势地位的同时，又无法改变其“理性经济人”的属性，追求自身利益最大化的私念往往使得其他村民蒙受利益损失。例如，大姓家族成员往往在承包土地时能够获得更加肥沃的土地，在划分宅基地时能够获得理想位置的住房，在申请贷款时能够轻松获得低利息贷款或无息贷款，这都在不同程度上影响了小姓家族成员或普通村民的利益，容易导致村民在村委会换届选举活动中的政治冷漠现象。

三、村级选举中村民政治冷漠现象的矫治对策

（一）加大宣传教育力度，提升村民思想认识

要加大宣传教育力度，明确权利认识，使村民明确每个人都是作为村级选举的利益相关者而存在，以利益驱动提升权利认识，逐步提升村民参与村委会换届选举活动的积极性与主动性，有效解决当前农村因利益过度分散导致参与动力不足的问题，［10］逐步消解村级选举中的政治冷漠现象，不断完善我国基层治理体系。

1.加强村民政治参与文化建设。一是推进农村民主文化建设，通过加大政策宣传力度、普及选举知识来消解村级选举中“惯性思维”、“习惯性投票”等不规范选举行为带来的负面影响，有效提升村民参选积极性。笔者认为，各地在推进农村民主文化建设时，可借鉴四川省全面推广“农民夜校”的相关经验，通过会议、座谈、培训、讲座等方式来宣传党的政策、普及致富技能、传播文明新风，有效消解村委会换届选举中的政治冷漠现象。二是合理引导宗族力量，形成良性竞争机制。在党的十九大和2018年全国两会胜利召开的背景下，要认真学习实践习近平新时代中国特色社会主义思想，有效引导村委会换届选举中的宗族力量，培养乡村精英或“新乡贤”，使大姓家族精英多元化。［11］同时，推动乡村精英进行政策法规学习，使其不断提升自身能力，以期在村委会换届选举中形成良性竞争，形成良好的选举文化，保障各方利益相关者政治利益和经济利益的有效实现。

2.努力培养村民素质，提升村民政治参与积极性。众所周知，在村委会换届选举过程中村民政治利益与经济利益诉求能否得到有效实现是影响村民政治行为的重要因素，而相关利益的分配又受不同候选人及其支持者博弈影响。在这个过程中，弱势群体往往对其利益诉求的实现并未抱有太大希望，导致其参选积极性受到极大影响。现阶段，要使村庄获得较大发展，就必须在现有条件下合理配置村庄各种资源，确保更多村民的利益诉求得到满足。简而言之，就是让更多的村民能够分到经济和政治的“蛋糕”。因此，在顶层设计不断完善的条件下，还应不断提升村民素质。首先，要强化法律法规的学习与政策宣传普及，使村民不断提升自身认识与基本能力，有效提升其参与村庄事务的积极性；其次，充分利用现代信息技术，通过网站公布、微博推送、微信公众号推送等方式拓宽村务公开渠道，让更多村民广泛了解村庄事务；最后，不断提升村民组织化程度，建立各种团体、组织，有效提升村民政治参与效能。

（二）明确村民参与民主选举制度保障

1.发展特色产业，加强农村经济建设。经济基础与上层建筑之间交互作用的关系决定经济发展必然影响政治发展，当村民在就业、子女教育、医疗保险、住房、养老等方面的需求得到有效满足之后，他们必然会寻求自身政治权利的实现与政治利益的满足。因此在乡村振兴战略背景下，应当充分发展特色农产品，发展优质农业，提升乡村利益驱动力，以特色农业发展促进经济增长，提升农村经济水平，吸引投资商进行投资，从而不断提升乡村经济实力。通过不断发展乡村经济，吸引更多外出务工人员回村发展，从而有效提升村民对于村庄公共事务与村庄政治活动的关注度与参与水平。

2.严格落实各项制度规定。完善村民有效参与村委会换届选举活动，要严格贯彻《村民委员会组织法》相关规定，狠抓落实，保证村委会换届选举的各项制度机制能够得到有效实施，不断细化组织程序，谨防“上有政策，下有对策”现象产生。第一，在村委会换届选举过程中应严格设立秘密写票处，保证村民写票不受外界因素干扰，选出理想候选人，有效实现政治诉求，进而有效提升村民参选积极性。第二，建立健全村民参选相关制度机制，给村民参与选举提供强有力的制度保障，使村民能够不向影响选举的不法分子低头，真正做到不受外力影响地投出选票。

3.加大财政保障力度。目前村民委员会每届任期3年，每组织一次村委会换届选举都需要投入大量的人力、物力和财力，村委会换届选举得不到足够的经济支持就无法有效开展。当前我国村委会换届选举中的突出问题就是经费短缺，对于村民回村参与选举的误工补贴、选举组织人员劳动报酬、选举基本支出等各项经费的支持力度存在不足。因此，应当完善《村民委员会组织法》，对于村民参与村委会换届选举活动的误工补贴做出明确规定，确保外出务工人员回村参与选举能够得到一定经济补助。此外，各级机关需有效提升对于村委会换届选举的财政支持力度，确保经费充裕，用一定的资金支持来推动村委会换届选举活动合理有序进行。

4.理顺乡镇政府与村委会在民主选举中的关系。首先，严格贯彻落实《村民委员会组织法》相关规定，明确乡镇政府与村民委员会之间是指导与被指导的关系，而不是领导与被领导的关系。村委会在乡镇政府的指导下开展村民自治活动，对村民会议和村民代表会议负责并报告工作。其次，进一步提升干部政治素质。十九大报告中提出要建设高素质专业化干部队伍，因此应该建立并完善基层干部培训学习制度，通过定期培训学习或跟班学习有效提升乡镇机关干部与村干部的自身能力与政治素质，从而更好地开展村委会换届选举活动。

（三）进一步健全和完善民主选举监督机制

1.广泛提升村民知情权。村民知情权是影响村民政治参与水平的重要因素，因此需通过扩大村务公开范围、提升村务公开水平来有效保障村民知情权，逐渐消解村级选举中村民政治冷漠现象。首先，应不断创新村务公开形式。一是在原有村务公开栏公开信息的条件下，通过村庄广播的方式提醒村民进行关注；二是充分利用现代信息技术，建立村庄微信群、QQ群，保证每户至少1人进群，在群内同步公开相关政策信息。其次，注重公开内容及时有效并定期更新，村委会成员应当做到每月更新1次栏内信息，并做好日常维护与管理工作。最后，严格贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》《关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》这两项政策文件，真正做到该公开的必须及时公开，切实提升村民对于村庄事务的认知水平。

2.不断创新村民监督形式。在党的十九大胜利召开的背景下，如何对我国基层村委会干部进行有效监督成为当前基层工作的重中之重。一方面，应丰富村民监督的形式，更好地监督村委会工作。如在行政村实行“两员两会”制度，即驻村督导员、村纪检委员、村情发布会、村务评议会。驻村督导员由乡镇党委选派进村监督指导村委会工作；村纪检委员由乡镇纪委提名本村村民，对村委会进行监督，监督内容包括村委会换届选举、村情发布、财务开支等；村情发布会着力于解决村务不公开问题，保证村民知情权；村务评议会是对村两委阶段性工作的评议和实时性监督，让村务工作在阳光下运行，接受上级监督、同级监督和群众监督。另一方面，建立健全村务监督委员会。党的十九大胜利召开以后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，并要求各地区相关部门结合自身实际情况认真贯彻落实。建立健全村务监督委员会，从源头上遏制村民身边的不正之风和腐败问题、促进农村和谐稳定，不断提升村民政治参与积极性，消解村民政治冷漠现象，为推动全面从严治党向基层延伸，将监督责任落实到最基层助力，为进一步完善村党组织领导的村民自治机制提供强力保障，加强村级民主管理和监督，提升乡村治理水平，真正做到监督触觉到基层、纪律宣传到基层、发现问题在基层、化解矛盾在基层。