政务公开第三方评估机制研究

邱 美，张 闯

（长春理工大学，吉林长春，130022）

自2016年起，国务院每年发布的“政府信息公开工作要点”改称为“政务公开工作要点”。自2016年国务院办公厅发布了政务公开工作要点后，各地方各部门也相继出台了推进政务公开工作的文件。各地区迎来政务公开工作的高潮，并且多地开展了政务公开评估工作，例如吉林省、山东省、海南省、辽宁省；宝鸡市、威海市、德州市、滨州市等均委托第三方评估机构对本地区政务公开工作进行评估。以第三方评估的形式检验政务公开工作的成效成为趋势，构建政务公开第三方评估机制，确立政务公开第三方评估制度是十分必要的。

一、政务公开引入第三方评估的必要性

政务公开工作的评估检验以往一般以政府部门内部考核评估即自我评估为主。第三方评估区别于政府部门的自我检验，是指将政务公开工作落实开展情况委托给独立的第三方机构进行评估检测。政务公开引入第三方评估是一种外部评价，优势在于其独立的地位。地方政府和部门往往以政府购买公共服务的方式将政务公开工作委托给具有相关评估资质的市场主体、科研院所、学术组织等进行评估。此类评估单位由于不受政府部门内部因素的制约，与评估对象没有利益关系，客观独立，避免了政府部门自我诊断的缺陷；并且第三方评估遵循一定的评估原则及科学的评估方法，评估结果认可度较高。

（一）政务公开引入第三方评估是建设服务型政府的必然要求

行政法从秩序行政向给付行政的转变，以提供公民福祉为目的的“服务行政理论”随之产生。我国建立服务型政府的根源也在于此。服务型政府将政府作为服务者，满足社会大众需求，服务是政府所应秉持的一种理念。服务型政府强调以人为本、尊重民意，建设服务型政府是我国政府职能转变的方向和目标，体现了行政机关的行政理念由管理到服务的转变。政务公开作为建设服务型政府的前提与基础，其公开是否全面直接关系到公共服务效果的好坏。政务公开第三方评估是检验透明政府、阳光政务的重要手段，有利于更好地建设法治政府、服务型政府。

（二）政务公开引入第三方评估是规范和约束行政机关行政行为的良好手段

政务公开以《中华人民共和国政府信息公开条例》为依据，工作开展主要以政府发布的规范性文件为指引。2016年中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布的《关于全面推进政务公开工作的意见》是对新形势下打造阳光政府具有指导性意义的文件。政务公开内容，从动态角度来看，涵盖了权力运行全流程、政务服务全过程。此文件对重大决策预公开制度、行政执法公示制度等相关制度作出规定，并对政务五公开即“决策—执行—管理—服务—结果”五方面提出具体要求。尤其是管理公开方面要求全面推行“三个清单”即权力清单、责任清单、负面清单公开工作，推行行政执法公示制度，具有行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法权的部门应将执法依据、执法流程、执法结果、救济途径等进行公开，公开“双随机一公开”抽查清单，制定并公开本部门执法裁量基准，规范行政执法，促进执法公平公正。第三方评估依据规定对行政机关，尤其是执法部门的权限、程序等相关信息及服务进行检测评估，倒逼行政机关依法依权限履行相关职能，有利于行政机关规范自身执法行为，促进政府职能转变。

（三）政务公开引入第三方评估是保障群众知情权、监督权的重要方式

现代政府权力的运行要求公开透明。政务公开要求以公开为原则即能够向社会公开的全部公开。不公开为例外则是指在权力运行过程中或在政府信息制作、产生过程中具有保密性质的信息经审核不予公开。政务公开的评估基本上是根据《中华人民共和国信息公开条例》，公开内容分为主动公开与依申请公开两大部分。

知情权方面，群众对于政务公开相关信息数据是否公开往往不够了解，第三方评估机构因其专业性，可对政务公开的范畴进行客观评估并督促政府及部门公开应当公开的信息。监督权方面，第三方评估也是对政府履行职能的一种监督，在第三方评估中民众参与机制的引入也有利于保障群众监督权。

二、政务公开第三方评估工作中存在的问题

（一）第三方评估主体缺乏规范与监督

引入第三方评估成为当前各省、各地区、各部门检验自身工作成效的共识。第三方评估中对于“第三方”的选择尤为重要。当前，我国对于第三方评估的评估主体未进行明确规定，政务公开第三方评估的评估主体亦未明确范围、条件。各地区虽出台了第三方评估主体的有关规定，但大多以规范性文件的方式对评估主体进行限定，且规定不一。

2013年被作为优秀提案的上海市政协提案《关于进一步完善政府委托服务第三方评估机制的建议》就对第三方评估机构规范性等方面提出建议，提案中将第三方评估主体限定为第三方专业公司。2015年民政部发布的《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》在基本原则中就提出专业化评价由独立的社会机构进行，并指出作为第三方评估主体的社会组织应具有相对稳定的专业评估队伍等条件。指导意见中将第三方评估主体扩展为多种性质不同的专业评估机构。2017年《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》中将第三方评估主体规定为社会组织、专业机构等。

国家层面对于第三方评估主体范围设定较为广泛。各地区对于第三方评估主体的确定往往依照相关规范性文件。如江苏省人民政府出台的关于重大行政决策方面的规范性文件，将评估主体限定为“一般是符合相关基本条件的实体性咨询调查研究机构”。《南京市重大政策措施第三方评估实施办法（试行）》在此基础上进行扩大，规定“评估机构可以是相关专业领域的实体性咨询调查机构，也可以是其他性质的组织机构”。青岛市仅试行一年的《青岛市关于印发市政府决策落实第三方评估办法（试行）的通知》（此文件现已失效）第七条指出，第三方评估主体是指委托方择优选择的高校、科研院所、中介机构、专业公司、有关社会组织和专家学者等。也有地方将个人作为第三方评估的主体，如《宿州市全面深化改革第三方评估办法（试行）》将非涉及具体改革的机构、组织和个人作为第三方。

政务公开第三方评估尚未有明确的法律、法规、文件等对评估主体进行明确。以政府采购即项目招投标等方式进行的第三方评估，仅是在招标文件中对评估主体有简单的资格限制，但无明确的评选标准，对第三方主体的专业性也无法直接判断。如山东省威海市政务公开以政府采购的形式进行，在威海市政务公开第三方评估公开招标公告中提出对供应商资格要求。以政府直接委托的方式进行的第三方评估，容易使不具条件的组织参与评估，限制了专业评估单位的加入。如上所述，各地区及各部门在引入第三方参与政务公开评估时，对评估主体未有明确的资格限制，评选标准的不明确导致了评估主体的不公平竞争，影响政务公开第三方评估结果。此外，也未有科学监督方式对此类评估机构进行有效监督，对于评估人员的组织管理、考核缺乏监督。

（二）评估方法的科学性有待提高

从国务院及各地区展开的政务公开第三方评估来看，评估方法主要为网络检索、实际检测。网络检索是指通过观察各评估对象门户网站公开各类信息的情况进行评测。实际检验主要是以信函、邮件等形式向政府发送信息公开申请以验证依申请公开的情况。有些地区还采用文字材料方式辅助证明政务公开情况，如吉林省政务公开评估采用文字材料报送的方式对政务公开工作的效果进行评估。其中占比重最大的为网络检索。现在各地区的政务公开评估侧重从外部评测评估对象是否落实公开要求以及公开内容是否方便获取，这样的评估方法对于政务公开工作整体而言，有些以偏概全。

政务公开的内容，从动态的角度，涵盖决策—执行—管理—服务—结果的全过程。向前延伸到数据开放，向后延伸到法律政策的发布、解读、回应，存在于政府工作的各个方面和各个环节。网站信息公开仅是政务公开工作的一小部分。随着信息传播途径的增多，政务公开已不仅仅是通过网站进行信息发布，政府“两微一端”①“两微一端”是指微博、微信、新闻客户端。利用率逐渐提高，各地网上办事大厅、政务实体大厅建设趋于完善。就评估方式而言，仅通过网络检索门户网站的方式对政务公开的开展情况及工作成效进行评估不够全面，评估结果不够客观。在政务公开实际评估中应采用多种方法，线上线下相结合，网络检索与实地检测相结合，注重公众参与，全方位评估政务公开工作。

（三）评估结果运用与反馈效果不佳

1.评估结果公示与运用制度不完善

评估结果公示方面，在政务公开评估结束后，评估单位将评估结果多以评估报告的形式提交给政府部门，但评估结果对公众公开与否，评估单位及公众并无决定权。评估结果运用方面，根据国务院办公厅发布的《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》，各地区各部门应将政务公开工作纳入绩效考核体系，且分数占比不少于4%。政务公开评估结果要作为政务公开绩效考核的重要参考。实际工作中，对于政务公开考核制度建设不够细化。评估结果在政务公开绩效考核中的运用并没有严格的规定，因此各地区各部门对政务公开结果在政务公开绩效考核中的占比并未进行硬性规定。有些地区及部门虽然出台了本地区本部门的政务公开工作制度，政务公开考核结果与人员奖惩直接关联，但评估结果的发布尚未对外公开，评估结果对工作人员的任职、升迁、问责等并未产生实际影响。

2.评估结束后的反馈效果不佳

有的被评估单位对评估结果不重视，在评估结果发布后，未针对评估报告中提出的问题进行反馈、整改，导致政务公开评估流于形式，未达到以评促改的作用。以长春市为例，长春市政府连续两年对长春市所辖县市区及政府部门政务公开工作进行评估，2016年政务公开评估中，部分单位未依规定公开“三公经费”相关信息，评估方在评估报告中予以指出并提出建议，但在2017年政务公开评估中仍有5家单位未公开“三公经费”相关信息。

三、构建政务公开第三方评估机制

政务公开第三方评估是检验政务公开工作的有效手段，对于建设透明政府、法治政府发挥着不可替代的作用。构建政务公开第三方评估机制，有利于政务公开评估工作的常态化、固定化，也有利于充分发挥第三方评估的作用，促进政务公开工作的有效开展。

（一）完善相关法律法规，依法规范第三方评估主体

第三方评估中评估主体的人员素质、评估能力直接影响评估结果。为保证评估结果的公正性与认可度，应完善第三方评估主体的相关法律法规，确定评估主体的地位，以法律法规的形式确定评估主体的竞争机制，并对评估的参与模式、评估人才培养制度予以规定。加强第三方评估行业监管，出台详细的行业规范，以建立公平合理的竞争机制。

政务公开第三方评估主体方面，第一，由国务院出台统一的政务公开第三方评估实施细则，对政务公开第三方评估主体的性质、范围、资质等进行明确规定。第二，建立第三方评估主体名录库，将有资质、有条件的主体纳入名录库或由评估主体主动申请加入名录库，再由政务公开相关部门进行审核，使评估主体来源合法化。这样既有利于调动第三方评估主体的参与积极性，又有利于政府部门按条件择优选取合作对象，使评估结果更具有参考性，可信度更高。实行政务公开第三方评估主体退出机制，充分利用国家信用信息公示平台，将评估主体社会诚信度作为进入或退出名录库的重要参考。第三，在细则中对评估主体的评估人员组成、日常管理及评估主体监督考核加以规定，提高第三方评估主体的社会认可度。政务公开评估主体在人员组成上应选取有行政法学、行政管理学、统计学等有专业学科背景的人才。政府及政务公开评估主体应对评估人员的专业性进行培训。

（二）确立科学的政务公开第三方评估方法

完善政务公开相关制度建设，确立科学的政务公开评估制度，针对不同评估对象采用不同的评估方法。第一，主动公开的政务信息采用网上检测与实地调研相结合的方法，网上检索不单单局限于被评估单位门户网站，还应对其他信息发布平台进行检测，如当下正在建设的“两微一端”。对于没有门户网站的县、区、部门及乡镇，采用实地调研的方法查看其政务公开公告栏。政务大厅作为政务公开工作的实体展示平台，应纳入政务公开评估范围，对其进行实际检验。第二，依申请公开方面进行实际检测，应采用多种渠道验证其畅通性，通过网上申请、信函邮寄、邮件申请、当场申请多种方式相结合进行申请，全面评估其答复情况存在的问题。第三，政务公开工作的完善离不开公众参与，公开的效果如何离不开公众的评判。评估主体作为独立的第三方，可对群众满意度展开调查，设计科学合理的调查问卷，针对不同群体进行走访问询，使第三方评估成为民众的发声平台。

（三）建立合理的效果反馈机制

第一，在结果公示与运用方面，首先政务公开评估结果应及时向公众公开，听取公众对评估结果的反馈，这也有利于公众对评估结果的监督，倒逼被评估单位及时对工作中存在的问题进行整改。其次对于评估结果的运用，明确评估结果在政务公开考核中的占比，将政务公开评估结果与工作人员的奖惩、升迁相关联。重视政务公开工作中以及评估中的舆情回应情况，舆情回应不及时应按照惩戒机制进行问责，贯彻落实“舆情问责制”。

第二，在结果反馈方面，应重视评估结果公示发布后的整改反馈工作。被评估单位应对评估结果及评估报告中存疑的部分与评估方或组织评估的政府及部门进行反馈，这样也可起到对评估方的监督作用。对评估结果及评估报告中指出的政务公开工作中存在的问题，应及时整改或形成整改报告。组织开展第三方评估的政府及部门可组织第三方评估主体与被评估单位进行调研座谈，被评估单位可对评估结果及评估报告中的问题进行咨询，评估主体可对评估结果进行解释阐述，政府及部门也可对政务公开工作进行进一步的监督与指导，使第三方评估真正起到“以评促建”、“以评促改”的作用。

政务公开工作引入第三方评估将成为政府工作的常态，构建政务公开第三方评估机制使评估工作有制度可循、有规定可依，促进评估工作有条不紊地进行。