我国以房养老的法律障碍及对策分析

范卫红，倪水锋

(重庆大学 法学院，重庆 400044)

一、以房养老概述

(一)以房养老的概念

养老事关社会稳定大局。十九大报告提出，要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展[1]。

以房养老作为传统养老方式的一种有益补充，始于荷兰，20世纪80年代后盛行于美国，之后被世界各国所借鉴，成为迈入老龄化国家缓解养老压力的一种有效措施，并在21世纪初被我国引入。

习近平总书记多次在中央经济工作会议上强调要提高金融体系服务实体经济能力。以房养老作为养老属性的金融产品，无疑顺应了养老事业进步和金融业发展的趋势。“以房养老”，顾名思义就是用房子来养老，事实上，其有广义和狭义之分。广义上，以房养老包括金融类以房养老和非金融类以房养老，前者主要包括住房反向抵押贷款、住房反向抵押养老保险，得通过金融机构运作方能实现，后者如房屋出租、以大房换小房、售房养老等，只需老年人有一定的经济意识便能自行操作。狭义上，“以房养老”仅指金融类以房养老。

本文从狭义角度出发，主要研究金融类以房养老。在本质上，银行主导的住房反向抵押贷款和保险公司主导的住房反向抵押养老保险并无明显区别，都是拥有房屋完全产权的老年人将其房产抵押给金融机构，金融机构根据老人预期寿命、房屋价值等综合状况按期支付老人养老费用，老人在世时继续拥有房屋占有、使用、收益和经抵押权人同意的处置权，老人去世后，金融机构获得抵押房产产权，处置所得将优先用于偿付该产品相关费用。

但是，住房反向抵押养老保险是将反向抵押业务与终身养老年金保险相结合。一方面，保险公司承担长寿风险，依照合同约定定期向老年人支付养老年金直至身故，确保老人的晚年生活无后顾之忧。另一方面，老年人过世后，其房产处置所得在偿还保险公司已支付的养老保险相关费用后，剩余部分依然归法定继承人所有；如果房产处置所得不足以偿付保险公司已支付的养老保险相关费用，保险公司将承担房价不足的风险，不再向老年人的家属追偿[2]。

《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》(保监发〔2014〕53号)(以下简称《指导意见》)和《中国银保监会关于扩大老年人住房反向抵押养老保险开展范围的通知》(银保监发〔2018〕43号)(以下简称《通知》)的先后印发体现了我国鼓励保险业积极参与养老服务业发展，探索完善我国养老保障体系、丰富养老保障方式新途径的追求。

(二)以房养老的必要性

1.老龄化来袭

我国正逐步陷入一个“未富先老”的困境[3]。截至2017年底，我国60岁及以上的老年人口数量已达到2.41亿人，占总人口的17.3%；65岁及以上的老年人口数量将达到1.58亿人，占总人口的11.4%。“四二一”结构的家庭变得普遍，空巢老人和失独老人现象也逐渐突出。人口老龄化是社会经济发展到一定阶段无法避免的趋势，正确认识、处理人口老龄化问题有利于社会经济的协调发展，主要措施包括实施健康老龄化战略、家庭养老和社会养老相结合、积极发展老龄化产业、完善老年法律法规体系、加强老龄工作的引导、加强全面二孩政策的宣传[4]。

2.现有养老体系独木难支

我国社会保障体系存在养老资金缺口持续扩大、基本养老保险覆盖面不足等问题，引入新的养老模式，改变当前单一的养老体系是当务之急。

3.以房养老优势显著

以房养老可以将社会存量资产转化为养老资源，有利于丰富养老保障方式，增加老年人的养老选择，健全我国社会养老保障体系，有效减轻国家、社会和家庭的养老负担，维护社会和谐稳定。此外，以房养老还有着促进我国金融机构多元发展、提高社会责任和加强房产流通、缓和房产市场供需矛盾等诸多功能。

(三)以房养老可行性

1.住房制度改革实现房屋产权私有化

20世纪90年代之前，我国城镇实行福利分房，1994年国务院决定进行住房制度改革，住房逐渐商品化，到1998年最终取消福利分房。住房制度改革使得居民个人取得了房屋所有权，发展到现在产生了不少“住房富人，现金穷人”的现象，这为以房养老制度提供了市场基础。

2.金融机构充裕的资金保证

以房养老是一项长期性产品，前期需要投入大量资金方能维持运行。随着我国经济稳步发展，我国银行、保险等金融行业现金流充足，这为我国以房养老的开展提供了充裕的资金支持。2017年末我国全部金融机构各项存款余额为169.2万亿元，同比增长8.8%；各项贷款余额为125.6万亿元，同比增长12.1%，两者相差43.6万亿元，同比增长0.23%[5]，说明大量存款处于闲置状态，以房养老制度的运行有充足的资金保证。

3.二手房市场的蓬勃发展

在老人去世后将抵押房产处置是金融机构回笼资金的重要阶段，此时便需要一个成熟完善的二手房地产市场。我国二手房市场出现较晚，但发展较快，近年来，大中城市的二手房交易量已经超过了一手房交易量。虽然当前二手房市场存在一定的瑕疵，但作为住房刚需催生的二手房市场的统一规范和严格监管正在形成，对盘活房屋存量、缓解住房供需压力起到了重要作用。

二、美国、新加坡的以房养老模式

在国际上，住房反向抵押也是一个小众产品，即使在住房反向抵押市场最成熟、规模最大的美国，参与人口也只有约60余万人，而符合条件的老年人口大约有3 600万人，渗透率是1.7%[6]。本文选取了以房养老有代表性的美国和新加坡作为典型国家进行分析。

(一)美国的以房养老模式

截至目前，美国市场上主要有3种代表性的住房反向抵押产品：Home Equity Conversion Mortgage(以下简称HECM)、The Home-Keeper Program、Financial Freedom，分别适用于拥有房产价值低、中、高的3类老人，其中HECM占全部住房反向抵押贷款市场份额的90%，具有较高的参考价值，而剩余两种本文不予讨论。

1981年美国专门成立了独立的非营利性组织——国家住房资产价值转换中心(NCHEC)，专门向老年消费者进行反向抵押贷款产品知识的宣传和国民理财教育。1987年，美国政府颁布了《1987年国家住房法案》，明确了住房反向抵押贷款制度。1989年，美国国会授权美国住房和城市发展部(HUD)推出了HECM，该计划由联邦住房管理局(FHA)为参与双方提供保险，从而大大降低了市场风险。1989年，联邦国民抵押贷款协会将资产证券化引入HECM的资本运作，大大增加了该产品的流动性，提高了相关行业的信誉。1994年，美国总统克林顿签署了Riegle社区发展法案，规定必须向借款人披露与反向抵押贷款有关的所有费用，使得市场更加透明[7]。

美国也非常重视咨询机构的公正性以维护老年人利益，美国国会于2008年修改了《国家住宅法案》，第255章要求HECM的咨询机构必须是与相关利益机构无关联的第三方，以确保咨询机构的独立性。按照规定，HUD要准备9家咨询机构的名单供客户选择，而名单的先后次序由电脑随机确定。此外，HUD在2010年颁布了新的HECM咨询协议，要求咨询顾问必须按该协议规定的详细步骤向潜在的老年客户提供咨询服务[8]。在联邦政府和国会不断完善相关法律法规和监管制度下，美国住房反向抵押业务才真正成为传统养老方式的有益补充。

(二)新加坡的以房养老模式

新加坡政府的口号是“公积金与居者有其屋，两政策支撑国人退休生活”[9]。首先，新加坡实行强制中央公积金制度。公积金会员缴纳的公积金会按照相关年龄的分配比率被分别存入3个户头：普通户头、可投资与退休相关的金融产品的特别户头、保健储蓄户头。一般而言，三大户头的定期储蓄足以保障公积金会员的退休生活。其次，新加坡实行居者有其屋制度，即组屋制度。建屋局建造公共房屋即组屋，并且会为年轻夫妇提供组屋的购屋津贴，给予住房的“第一把钥匙”，因此新加坡国民拥房率颇高，绝大多数人居住于组屋中。

如前所述，一般而言在公积金制度下公积金会员的退休生活足以保障，但是并非所有会员在退休前都能攒下足额储蓄，因而新加坡版的以房养老便出现了，建屋局提供各种组屋套现的选择，给予住房的“第二把钥匙”。新加坡的“以房养老”主要有3种选择：一是通过出租部分或者全部组屋以换取养老收入，二是通过“以大换小”获得养老收入，三是非常有名的屋契回购计划。第一种选择不作详述。第二种选择，2013年2月，“乐龄安居花红计划” 正式实施，这一计划鼓励老年人卖掉现有大型组屋，搬到小型组屋或公寓，以领取乐龄安居花红[10]。

第三种选择，2009年新加坡建屋局推出屋契回购计划(lease buyback scheme)，而在此前的2006年新加坡解除了住房反向抵押只限于私有房产的规定，为该计划的实施提供了便利。按该计划，符合条件的老人可以将他们的部分剩余屋契卖给建屋局，建屋局给予老人补贴，出售屋契所得主要拨入公积金终身入息计划以每月获得固定收入。政府会保留30年屋契给老人，在回购的租期内，老人可以继续居住在原屋内。此后，屋契回购计划进一步完善，适用对象范围逐步扩大，现金补贴也有所增长，使得屋契回购计划在新加坡真正打开了局面，有效缓解了新加坡的养老压力[11]。在屋契回购计划中，中央公积金局和建屋局两个机构合力构建了富有新加坡特色的住房回购抵押，更好地保障了老年人的养老生活质量。

(三)美新两国以房养老经验总结

1.政府主导

美国、新加坡政府都主导了国内以房养老最普适、最兜底的产品。如美国联邦住房管理局对HECM提供了担保，政府的参与大大提高了产品的公信力，保障了作为弱势群体的老年人的经济安全。必须意识到，以房养老并不单纯是金融产品，也具有社会保障属性，政府参与有其理论支撑。此外，政府的协调和监管可以有效监管以房养老产品。

2.法律保障，政策优惠

美新两国都从立法层面完善配套制度，破除以房养老实施的各项制度障碍，形成了一个以房养老的法律体系，并给予相关机构利率和税收优惠以鼓励其参与。

3.合理的产品设计

美国的以房养老项目选择空间很大，面向不同的老年群体设计了符合其房屋价值和年龄的产品，呈现出层次性，基本上覆盖了大多数老年人，以此吸引有不同需求的消费群体。新加坡在产品的设计上很好地处理了公有制和市场化的关系，值得我国参考。

4.注重社会宣传

新加坡和我国同处于东亚儒家文化圈，受传统观念影响颇深，因此其非常注重舆论的宣传引导，潜移默化地改变民众养老观念，为新的养老模式造势。而美国民众思想相对开放，但政府仍在宣传上不遗余力，力图消除老人的思想顾虑。

5.成熟完善的金融市场

上述两国作为发达国家，国内金融市场成熟完善，金融创新力和自由化程度都很高。目前我国已经基本建立起与社会主义市场经济发展相适应的金融体系，金融成为推动我国经济健康发展的重要力量。但是，如何不断增强金融服务实体经济能力、深化我国金融改革创新、防范金融系统性风险，为以房养老提供稳定的金融环境支撑，还需要不断借鉴域外改革经验。

三、我国以房养老的实践

(一)南京“汤山温泉留园老年公寓”——民营机构推行模式

在2005年，南京汤山温泉留园老年公寓推出以房养老产品，这是全国最早开始推行的“以房养老”模式，性质属于“以房换养”。该模式要求申请人年满60周岁且名下有南京市的60平米以上的完全产权住房，无子女。具体实施办法如下：老人与养老机构签订协议，自愿将房产抵押给养老中心，终生入住老年公寓，原房屋由老年公寓出租。租金抵消老年人每月所需食宿、疗养等各项费用，若有多余则退还老年人。但老人去世后，之前抵押的房屋的所有权移转给公寓。该业务只有寥寥几人办理，并且不久就产生了纠纷，该模式很快就宣告失败。

(二)上海“以房自助养老”——事业单位推行模式

上海可谓我国“最老”城市，早在2007年上海公积金管理中心就推出了“以房自助养老”，该产品性质属于“售房返租”，要求申请人年满65周岁且名下有上海市的50平米以上的完全产权住房。基本实施办法如下：老人住房按市场估值卖给住房公积金管理中心，公积金管理中心一次性付清房款后再将房屋按约定的租期反租给老人。如果老年人的生存时间超过协商的租期可以继续免费居住直到去世；如果老年人在租期内去世，老年人的继承人可以继承已经缴纳而尚未使用的租金。该产品政府背景的优势最初激起了很多老年人兴趣，但真正参与者却相当少，最终不了了之。

(三)北京模式——多方联合推行模式

2007年，北京寿山福海国际养老服务中心与中大恒基房地产经纪有限公司等单位联合推出“养老房屋银行”，性质属于“以租换养”。该项目面向年满60周岁、子女在国外而无人照顾并在市区有完全产权住房的老人。具体实施办法如下：老年人与中大恒基签订协议将住房在不改变原有产权的基础上进行出租，然后入住寿山福海国际养老服务中心，租金用于抵扣其在养老中心的支出。实际上该项目只在公主坟地区推行，实施不久就停止了。

(四)幸福人寿“房来宝”项目——保险机构推行模式

幸福人寿于2015年推出了中国首个住房反向抵押养老保险产品——“房来宝”。事实上，自《指导意见》颁发以来，有多家保险公司得到了试点资格，但迄今实际开展业务的仅幸福人寿一家。该产品在符合反向抵押养老保险基本范式的同时，遵循了《指导意见》的基本要求，比如明确规定犹豫期，应当聘请具有一级资质的房地产估价机构对房产价值进行评估，客户拥有赎回权等等。

截至2018年11月底，幸福人寿共启动意向客户168户247人，已承保117户172人，领取养老金105户150人，其余正在办理中。虽然该产品遇冷，但3年多来的坚持已经树立了市场的标杆。

(五)我国以房养老探索失败的总结

我国不同类型的机构推出了形式各异的以房养老产品，在初期掀起不小波澜后都归于平静，和国外欣欣向荣之态形成鲜明对比。分析之下，可以把我国以房养老探索失败的原因归结为三大障碍。

1.法律障碍

这是本文认为最首要、最关键的障碍，将在下文详述。

2.参与主体障碍

第一，我国政府在以房养老业务中暂时还处于观念倡导的地位，参与性低，导致群众的信任度也不高。

第二，目前我国的房产价值评估和信用评级等中介机构市场发展不成熟，缺乏权威规范的中介机构，使得金融机构与老年人客户之间无法构筑起坚实的信任桥梁。

第三，金融机构作为盈利组织，不倾向于参与这项“吃力不讨好”的业务，积极性低，且现阶段各机构推行的“以房养老”产品选择性小。

第四，老年人对于以房养老了解有限，加之“养儿防老”和“家财”的思想深入人心，传统观念对老年人制约力相当大。

3.市场障碍

以房养老作为一种特殊的金融产品，既有一般金融产品普遍的风险，也有其独有的风险，主要包含如下4种市场风险：

第一，利率风险。以房养老周期长，涉及金额大，我国利率市场化进程的加快使得利率波动变得频繁和不可预测，这直接影响产品的最终获益。

第二，房产价格波动风险。近几年来我国房地产价格处于持续的非理性增长中，存在明显泡沫，在以房养老业务颇长的周期里，难以判断泡沫会破裂还是继续膨胀。

第三，长寿风险。随着科技发展，人均寿命逐渐延长，寿命预估难度的提升使贷款机构支付的养老金的总额高于房产的价值的几率随之放大。

第四，道德风险。老年人对于最终会失去产权的房屋未必会像贷款办理之前那样尽心尽力，房产贬值的可能性加大，贷款机构承受的风险同时增加。

四、我国开展以房养老的法律障碍

(一)住房反向抵押担保法理缺失

住房反向抵押业务要得以顺利运行，抵押人以自己拥有独立产权的房屋向金融机构进行抵押担保是其中的核心环节，该行为作为一种物权担保方式，理论上应适用抵押权的一般规定。但是以房养老中的抵押有其自身独特属性。如一般抵押贷款的贷款数额是确定的，而住房反向抵押贷款的贷款数额因受老年人剩余寿命因素影响而在其去世前无法确定。

但是最大的区别在于，在一般抵押业务办理中抵押人用于抵押的房屋不发生所有权的约定转移，而在住房反向抵押业务中抵押房屋所有权约定转归抵押权人。换言之，住房反向抵押业务适用了流押，而我国《担保法》和《物权法》都禁止流押，即禁止抵押合同的当事人在合同中提前约定若债务履行期届满债务人未能清偿债务，作为担保的抵押物所有权即归债权人所有。适用于住房反向抵押业务的担保制度的缺失使得金融机构失去了约定获得抵押房屋所有权的法理基础。

(二)住宅建设用地使用权70年期限

由于我国住房资产的价值不具有基于土地价值的长期递增效应，致使长期性的住房金融运作失去了基础[12]。虽然我国《物权法》规定，住宅建设用地使用权届满的，自动续期。且民法典物权编草案作了原则性规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律行政法规的规定。但采取何种方式自动续期，自动续期是否需要缴纳费用，如需缴纳应缴纳多少，由谁来缴纳，以及对于参与住房反向抵押的房屋如何适用等都没有具体规定，这种不确定性使得金融机构面临相当大的制度风险，从而对以房养老“退避三舍”。

(三)房屋产权的非完全性

以房养老实施的前提必须是老人拥有独立的产权房，即同时拥有完整的房屋所有权和房屋所在土地使用权。但在实际情况中，我国很多急需养老保障的老年人却无法提供有独立产权的房屋，这无疑是供给与需求的错位，主要体现在农村宅基地房屋、小产权房和有限产权房上。这3种情形下的房屋目前难以参与到反向抵押业务中来。

1.土地二元所有制壁垒

小产权房违背了我国对集体土地的管理制度，因此其并不构成真正法律意义上的独立产权，小产权房房主只享有房屋本身的所有权，缺乏配套的土地使用权。这使得小产权房处于一种进退两难的地步。长期以来我国农村宅基地禁止抵押，对宅基地的利用一直处于僵化状态，农村老年人群体丧失了参与以房养老的机会。随着2016年《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的推出，对宅基地使用权的抵押放开了一道口子，但该文件作为暂行办法缺乏普适性，还不能满足以房养老需要。如今随着试点的到期，农地抵押贷款业务形成了完整闭环，农地抵押贷款全面推开条件已经成熟。农房抵押贷款因宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法处置的法律依据，农房流转和处置仍面临较大障碍，农房抵押贷款未形成有效闭环[13]。

2.房屋产权共有问题

有限产权房以经济适用房为典型代表。经济适用住房面向城市中低收入家庭、住房困难家庭供应，是具有保障性质的政策性住房。经济适用房享受的优惠可视为政府对房屋的投资，因此经济适用房的产权应是政府和购房人共同所有，房主只有占有、使用的权利和部分的处分权。此外，即便经济适用房能参与到以房养老中也还存在一个问题：我国法律规定经济适用房可由政府优先购买，这意味着其价格要以政府定价为准，不由市场决定。政府对经济适用房的回购在保证了有限产权房市场稳定的同时，限制了机构对未来的预判，压缩了贷款机构盈利空间，影响了以房养老市场的规模。

(四)金融分业经营限制

以房养老的顺利运行离不开银行、保险、证券、信托等部门的有机配合。银行部门在放贷上具有丰富的经验，保险部门在风险管理上存在明显优势，证券和信托部门能对盘活信贷资产发挥巨大作用。但是当前我国金融法中存在金融业分业经营的规定，这就抑制了金融机构的产品创新能力。虽然在我国当前的金融法中已经有了混业经营的政策缝隙，且在实践中出现了以金融控股公司为代表的规避分业经营的组织形式，但是真正解除现行法律中金融分业经营条款的限制依旧有一段路要走。

(五)税收作用不明显

1.缺乏遗产税的倒逼

发达国家和新兴工业化国家基本都征收较高的遗产税来缓解财富世袭造成的社会不公，实现国家财政收入的增长和社会财富的再分配，老年人逝世后如果将房产留给子女的话代价相当大，远不如用于生前养老合算。因此权衡利弊，通过以房养老的方法规避高额遗产税成为西方发达国家老年人的一种选择，拓展了以房养老市场。而中国目前没有关于遗产税的明确立法，子女在继承父母房产时只需以少量过户费为代价，家庭内部没诉诸以房养老的需求，所以中国遗产税的缺位未能为以房养老的盛行提前铺好路。

2.税收激励不足

以房养老业务有着缓解我国养老压力的重要社会意义，而金融机构在开展以房养老业务过程中一定程度上承担了社会责任，若对其无相应的税收优惠，则不能体现国家对以房养老业务的支持和对金融机构为社会养老所做努力的肯定，不免降低金融机构开展该业务的积极性或者促使其将税负转移给老人，最终影响整个行业的发展。

(六)专门法律缺失

推行以房养老成功的国家普遍出台了专门规范以房养老业务的法律，用以统帅整个以房养老体系。而我国当前的鼓励性文件无法起到实质性作用，缺乏一部专门法律或法规来规范以房养老业务的实施。

五、我国开展以房养老业务的对策分析

(一)引入让与担保制度

引入国外盛行的让与担保制度可以有效解决反向抵押担保法理缺失以及与“流押禁止”规定冲突的问题。所谓让与担保，是指债务人或第三人为担保债务人的债务，将担保物的所有权暂时附条件地转移给债权人，但不转移担保物的占有，在债务人清偿债务后，将担保物的整体权利返还给担保人，债务届期未受清偿时，债权人得就该担保标的物优先受偿并多退少补的一种担保方式。其遵循了担保法“流押禁止”条款保障弱势一方债务人利益的立法初衷，进而解决了我国现行物权法“流押禁止”条款和住房反向抵押的矛盾。

尽管《民法总则》第10条规定，处理民事纠纷应当依照法律，法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。该条款肯定了习惯法的适用，某种程度上也肯定了让与担保这种民间习惯，但从理论和实践角度出发，可以考虑在未来民法分则“物权编”中写入让与担保制度，为住房反向抵押提供有效的法律保障，弥合金融机构无法合法取得抵押物所有权的法律风险。

(二)细化土地使用权续期规定，推行土地年租制

鉴于民法典“物权编”草案已对续期及费用作了原则性规定，当前应当在推动“物权编”落地的基础上细化相关规定，对于用于以房养老的房产，可以给予较低代价续期的优惠，降低老年人和机构风险，还可以规定自动续期的期限以建筑物剩余寿命为标准以明确市场预期[14]。

此外，当前我国内地实行“土地批租制”，即政府一次性出让数十年的土地使用权，该制度造成土地使用权到期后的续期非常棘手。而我国香港地区实行的“土地年租制”方案值得参考。“土地年租制”是指每年收缴一次土地使用租金，并且以年为单位调租，通过评估地产价值重新确定年租金价格，及时反映土地市场的供求变动。在实践中，对于新批的土地可以实行土地年租制，逐年收取土地出让金；而对于已批的土地，在使用权到期前仍用土地批租制，到期之后则转行土地年租制。该制度可以有效弥合房屋所有权年限与土地使用权年限不同步的矛盾，解决土地使用权到期后产生的权属模糊和续期困难问题，便于反向抵押业务推行。

(三)实现非完全产权房流通

针对小产权房问题，需要对房地产法律进行完善，建立农村集体土地使用权有序进入市场流转的制度。在保证农村和农民利益的前提下，为小产权转为大产权找出路。2018年12月23日，提请十三届全国人大常委会第七次会议审议的《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。这表明政府将不再是居住用地唯一提供者，对于打破土地二元所有制壁垒意义重大，使得小产权房的未来出现一线曙光。

针对农村房屋，2018年中央一号文件明确中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。随着2019年《物权法》第184条和《担保法》第37条相关规定恢复施行，农房抵押贷款业务也将在宅基地“三权分置”改革取得实质性进展基础上推进，届时再视具体情况考虑物权法、担保法修改问题。因此，随着农村土地制度改革的推进，农村房屋进入以房养老市场也是有可能的。

针对有限产权房，政府应明确有限产权房的产权权属比例以及政府和房主之间的利益分配规则，便于其进入市场交易。此外要完善经济适用房回购制度，补全政府对回购的经济适用房的价值评估参照标准及价格计算规则等事项，这样有助于金融机构对经济适用房的未来价值有充分的预期。

(四)推进金融业混业经营与功能性监管

我国要加快推进金融混业经营，修改《保险法》《证券法》《商业银行法》等法律中的限制条款，整合原有金融机构资源，实现规模化经营，增强以房养老产品的创新能力，满足我国住房反向抵押业务发展的需要。随着2018年政府机构改革，银监会和保监会合并为银保监会，减少了权力交叉的监管盲区，降低了沟通成本，进一步推动了我国金融业的监管从原来的机构性监管向功能性监管过渡，机构合并有助于倒推混业经营实现。在由分业经营向混业经营过渡的现阶段，依靠单一的银行或者保险机构作为主体拓展业务颇受掣肘，建立政府牵头，保险公司、银行、房地产中介机构等广泛参与的住房反向抵押业务体系至关重要。

(五)发挥税收导向作用

1.填补遗产税空白

我国应该加快遗产税立法，可以在遗产信息相对容易搜集整理、税收征管难度相对较小的部分城市，在适当时期试点开征遗产税。“以房养老”在欧美等国非常普遍，这与高额的遗产税有很大关系，如美国的子女若要继承房产等遗产，需要缴纳60%～80%的遗产税，人们会权衡收益成本，最终更多的老人会选择倒按揭式的以房养老模式，这是理性的决策思路[15]。

2.给予税收优惠

税收优惠政策具有结构性、激励性等优势，有助于促进新兴产业发展。国家为了鼓励住房反向抵押业务的推行，应当给予发行住房反向抵押产品的金融机构一定税收优惠，调动机构的积极性。

(六)出台以房养老专门性法律

我国要加紧以房养老专门法律制定，就各参与方的准入资质、申请人条件、参与方的权利义务、产品设计与运行机制、退出制度、风险承担与责任分配、监督管理和处罚机制等事项作出明确规定，着重于消除借贷双方的信息不对称，维护老年人和机构的合法权益，真正规制以房养老业务的秩序。

六、结语

以房养老在当前还是一项创新的小众业务，从供给侧角度填补了市场空白。从政府的角度来说，要积极支持、加强监管，要加强制度供给以化解以房养老存在的法律障碍，通过引入让与担保制度、改革我国土地使用权制度、出台专门法律等方式为我国开展以房养老扫清制度障碍，为我国老年人安享晚年提供更多的选择。