地区差异与城镇职工基础养老金全国统筹：矛盾及其化解

刘伟兵 杨 扬

(武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072)

现阶段，中国社会养老保险制度分为基本养老保险、商业性补充养老保险和个人储蓄性养老保险三个层次。基本养老保险制度包括城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度。其中，城镇职工基本养老保险制度是以城镇职工为保障对象，以社会统筹和个人账户相结合为财务运行模式的基本养老保险制度。个人账户部分养老金归参保者个人所有，随参保者的工作单位调动而转移，受制度统筹层次影响较小。本文主要研究城镇职工基本养老保险制度。

城镇职工基本养老保险全国统筹是指在全国范围内实现基本养老保险制度的六个统一，即统一基本养老保险制度和政策、统一缴费基数和比例、统一养老金计发办法和项目、统一管理和调度使用基金、统一编制和实施基金预算，以及统一经办业务规程和计算机信息系统。实现基本养老保险制度在全国范围内的统筹协调发展，包括制度、基金、管理和技术等层面的全国统筹，制度统筹是基础，基金统筹是核心，管理和技术统筹是保障。[1]在中国人口老龄化进程不断加快的背景下，建立城镇职工基本养老保险全国统筹制度是养老保险制度发展的必然趋势，有利于养老保险事业的长期可持续发展。

一、中国城镇职工基本养老保险制度地区差异的表现

(一)不同省份制度历史债务差异分析

制度历史债务始于20世纪90年代中后期，中国进行城镇职工基本养老保险制度改革，由完全的现收现付制转变为社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。转变后的新制度承诺转制时已退休的“老人”和转制前已参加工作且转制时尚未退休的“中人”在未来有领取养老金的权利，但是实际上这两类群体在工作时是没有养老金积累的。由于当时政府财力有限，没有能力承担这份承诺的养老金支出，造成了制度的后遗症：在职一代负担重，政策性缴费率高；个人账户资金用于当期发放，没能如期积累；政府成为无限的责任人。[2]现阶段历史遗留的债务问题逐渐凸显。巨额的历史债务不仅会影响政府的信誉和形象，甚至会导致城镇贫困人口的产生和社会风险的形成，与中国养老保险制度改革进程息息相关。[3]当前，中国基本养老保险统筹层次较低，受参保率、人口结构、工资水平等多重因素的影响，不同省份历史债务水平差异较大。王晓军以2000年为测算时点，利用历史债务测算模型，对中国31个省份2000年的历史债务、历史债务占当年当地GDP比重以及在职参保人员人均债务水平进行测算分析。[4]本文直接引用其测算结果，具体如表1所示。

表1 2000年中国各地区城镇职工基本养老保险制度隐性债务

资料来源：王晓军.中国基本养老保险的地区差距分析[J].社会保障研究(北京)，2005(2):124-137.

从表1可以看出，2000年全国养老保险制度债务总额超过5.3万亿元，各省份历史债务水平存在巨大差异。首先，从历史债务绝对额来看，在全国31个省份中，上海市的历史债务额最大，高达6179.9亿元，紧随其后的广东省也超过了4000亿元，而西藏、宁夏和青海三省份的历史债务额相对较小，历史债务最高值与最低值之间相差约109倍；其次，从历史债务占GDP比重来看，上海、北京、天津三个直辖市养老保险历史债务占GDP比重较高，特别是上海市，高达135.8%，而福建、河北、安徽、河南等省份的历史债务占GDP比重较低，不足40%；第三，从人均债务额来看，西藏自治区及上海、北京、天津三个直辖市最高，均超过8万元，而湖南、福建、湖北、安徽、江西、内蒙古这些省份的人均债务较低，均不足3.5万元。其中，西藏自治区的人均债务高达12.9万元，仅次于上海市，究其原因，主要是该地区的养老保险制度覆盖率较低，导致参保人数与退休人数比重较低。

可见，中国各省份之间的养老金历史债务差异非常大，如果将当前的市县级统筹提高到全国统筹层次，那么养老保险基金将会通过全国调剂的方式，从历史债务水平较低的地区转移到较高的地区，从而降低了历史债务较高地区养老保险制度的财务风险。

(二)不同省份制度待遇水平差异分析

基本养老保险制度的待遇水平主要从年人均养老金和养老金替代率两个指标进行分析。年人均养老金以当年基金总支出与当年离退休人数的比值为衡量标准，养老金替代率是当年人均养老金与当地在岗职工平均工资的比值。

表2的数据显示，2016年全国人均养老金水平达到了31527.80元，全国养老金替代率超过45%。然而各省份养老金待遇水平差异非常显著：西藏、新疆、青海、山西四个省份的替代率水平较高，都超过了60%；重庆、上海、江苏三个省份的替代率处于相对较低水平，不足40%，特别是重庆市，替代率仅为31.73%。这些省份替代率低的主要原因在于：其一，经济发展水平较高，青年劳动力流入量较大，养老负担较轻，因此地方政府通常会设定较低的社会保险缴费率以增强当地企业竞争力；其二，这些省份的工资水平也相对较高，在一定程度上降低了养老金替代率。此外，中国中西部地区养老金替代率水平比较高，但是年人均养老金水平相对比较低。

表2 2016年各地区城镇职工基本养老保险制度待遇水平

数据来源：中国统计年鉴2017.

(三)不同省份制度抚养比差异分析

基本养老保险制度抚养比是制度范围内离退休人数与在职职工人数的比值，反映了每个在职职工供养离退休人员的数量，是衡量制度养老负担程度的重要指标。一般情况下，制度抚养比越高，说明人口老龄化程度越深，基本养老保险基金支付压力越大。

如表3所示，2016年全国平均制度抚养比为36.31%，相当于3名缴费的在职职工抚养1名离退休人员。从表3中数据可以看出，中国各省份的制度抚养比存在较大差距，广东、福建、北京等省份的制度抚养比较低，不超过22%。广东省的抚养比最低，仅有10.78%，相当于10个在职职工抚养1名离退休人员，是目前我国养老负担最轻的地区。但是，黑龙江、吉林、辽宁、重庆、甘肃、内蒙古、四川等省份的制度抚养比都已经超过了55%，这意味着不足2名的在职职工抚养1名离退休人员，老龄化程度非常严重。特别是黑龙江省，制度抚养比高达74.51%，养老负担最为沉重。

表3 2016年各地区城镇职工基本养老保险制度抚养比

数据来源：中国统计年鉴2017.

(四)不同省份制度覆盖率差异分析

基本养老保险覆盖率反映的是基本养老保险制度普及程度，是已参保的人数占应参保人数的比重。如表4所示，2015年全国范围内城镇职工基本养老保险制度平均覆盖率仅为64.88%，各省份之间存在较大差距。

表4 2015各省区基本养老保险制度覆盖率

数据来源：中国统计年鉴2016和中国劳动统计年鉴2016.

广东、辽宁、黑龙江三个省份的制度覆盖率较高，都超过了90%，特别是广东省高达100%；而西藏自治区制度覆盖率最低，只有12.59%，比广东省低87.41个百分点。制度覆盖率低于50%的省份还有甘肃、云南、重庆、广西、安徽。各地区具体政策实施的时间、经济发展水平、人口结构等是制度覆盖率差异显著的重要影响因素。

(五)不同省份养老基金结余差异分析

基本养老保险基金结余情况与养老保险基金结余可支付月数是衡量养老基金应对养老风险能力的重要指标，受各地区经济发展水平、政府政策、企业经营状况等多方面因素影响。

如表5所示，截至2016年末，中国城镇职工基本养老保险基金累计结余38580亿元，各省份养老保险基金累计结余状况良好，但是省份间基金累计结余情况存在较大差距。随着近年来青年劳动力的大量涌入，广东、北京、江苏、浙江、山东等沿海经济发达地区的基金累计结余额也相对较高，均超过2000亿元。特别是累计结余最多的广东省，高达7652.6亿元。而黑龙江、青海、西藏、海南、宁夏等省份基金累计结余额相对较低，不足200亿元。最高的广东省比最低的黑龙江省高出7800多亿元的基金累计结余。

在基本养老保险制度实际运行中，很多地区正面临基金收不抵支的财务风险，根本原因在于中国养老基金统筹层次太低，难以在各省间进行基金调剂。如表5所示，从2016年当期基金结余额来看，黑龙江、辽宁、河北、吉林、湖北、内蒙古、青海七个省份均处于基金亏损的状态，特别是黑龙江省，当年基金亏损超过300亿元。而广东、北京、上海、江苏、浙江等省份的当期基金结余额都非常高，均超过200亿元。其中，广东省高达1140亿元，接近北京与上海两地的当期基金结余之和。

表5 2016年各地区城镇职工基本养老保险基金结余情况单位：亿元

(续表5)

地区当年基金收入当年基金支出累计结余当期结余云南664.3501.1813.7163.2西藏79.551.877.527.7陕西691.1678.3474.512.8甘肃341.8331.7376.010.1青海174.5187.863.0-13.3宁夏205.8181.9196.123.9新疆1052.4934.3979.5118.1

数据来源：中国统计年鉴2017.

另外，如表6所示，全国各个省份养老基金的支付能力存在较大差距。截至2016年，广东省养老保险基金可支付月数高达55.7，北京、西藏、新疆三省份也超过了30个月；而黑龙江省，由于基金累计结余为负(-232亿元)，可支付问题较为突出。此外，海南、内蒙古、湖北、陕西、天津、河北、辽宁、吉林、青海等地区可支付月数也相对较低，不足10个月。

表6 2016年各地区城镇职工养老保险基金可支付月数情况

数据来源：中国社会保险发展年度报告2016.

二、我国城镇职工基本养老保险地区差异的原因分析

(一)财税体制

1994年中国财税体制改革以后，我国将中央政府与地方政府之间的财权和财力重新进行了确定和划分，正式实行分税的财政体制，中央政府给予地方政府一定程度的财政自主权，地方的财政管理体制相对独立。虽然分税的财政体制有力促进了地方经济的发展，但是由于地方资源禀赋和经济基础差异较大，所以各地区在经济发展过程中的不平衡与差距逐渐扩大。

(二)城镇职工基本养老保险政策差异

1.各省基本养老保险实际缴费率存在差异

不同省份基本养老保险人均实际缴费率是指实际缴费额占工资的比重。本文以基本养老保险人均年缴费额与在岗职工平均工资的比值作为人均实际缴费率展开分析。表7数据显示，在全国范围内，2016年基本养老保险制度人均年缴费额为12598.69元，人均实际缴费率为18.26%。不同省份之间实际缴费率存在较大差异，实际缴费率最高的省份是西藏自治区，高达47.72%，比广东省高出近40个百分点。此外，新疆、四川、甘肃、青海、黑龙江、广西、山西、吉林、辽宁、云南地区实际缴费率也比较高，均超过25%。福建、北京、贵州、江苏地区实际缴费率比较低，不足13%。

表7 2016年各地区基本养老保险制度的人均年缴费额与实际缴费率

说明：人均年缴费额=当年基金征缴收入/年末参保职工人数；实际缴费率=人均年缴费额/在职职工平均工资

数据来源：根据《中国统计年鉴2017》的数据测算得到。

对比各省份缴费率影响因素的分解结果可以发现，大多数地区的制度抚养比因素对养老保险缴费率的影响高于替代率因素。以缴费率最低的广东省为例，2016年广东省平均缴费率为7.95%，低于全国平均缴费率10.31个百分点。根据差异影响因素分解可知，其较低的制度抚养比引起缴费率下降11.67%，替代率引起缴费率下降0.19%，而其他因素的影响导致广东省缴费率提高1.55个百分点，制度抚养比对养老保险缴费率的影响程度明显超过替代率因素的影响。

同时，西藏、新疆、青海、河北、山西、广西、陕西地区还出现了替代率因素影响程度显著大于制度抚养比因素影响的现象。以缴费率最高的西藏自治区为例，2016年西藏自治区平均缴费率为47.72%，超过全国平均缴费率29.46个百分点。根据差异影响因素分解可知，超出全国平均水平的制度抚养比导致缴费率上升1.57%，较高的替代率引起缴费率提高12.94个百分点，其他影响因素导致缴费率上升了14.96%。从各因素影响程度分解结果可以看出，西藏地区替代率对养老保险缴费率的影响程度远超过制度抚养比因素的影响。

图1 各省份养老保险缴费率与全国平均缴费率差异分解图

表8 2016年各省份缴费率与全国平均缴费率差异原因分解表单位：%

(续表8)

地区缴费率抚养比对缴费率的影响替代率对缴费率的影响其他因素的影响陕西19.430.322.16-1.30甘肃28.579.361.77-0.82青海28.464.229.81-3.83宁夏23.073.490.311.01新疆38.004.3612.792.59

2.基本养老保险征缴体制不统一

根据财政部等发布的《关于印发〈企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定〉的通知》(财社字〔1998〕6号)，现阶段中国基本养老保险基金有两种征收方式，可以选择税务部门代为征收或者社会保险经办机构征收，由各省政府自行确定征缴方式。因此，各省对征收机构和征缴方式的不同选择，不仅影响了养老保险基金的征收与管理效率，也在一定程度上强化了中国基本养老保险制度的碎片化程度。

3.基本养老保险基金管理不统一

现阶段，中国基本养老保险基金管理体系较为分散、复杂。一方面，从管理层级来讲，基本养老保险制度采取的是扁平化治理结构。国务院是中国基本养老保险制度的最高领导机构；人力资源和社会保障部是负责总体实施养老保险政策的最高管理机构，其职责包括政策制定，组织实施，监督检查，以及指导、监督、检查各省、市社会保障部门的工作开展情况。各级人力资源和社会保障部门在当地政府领导下，具体开展工作，制定当地基本养老保险政策，并指导监督下级人社部门相关业务的开展实施。各级养老保险经办机构在各级人力资源和社会保障部门领导下，负责制定养老保险的相关业务程序和操作规范等具体政策，并组织实施，同时指导下一级社会保险经办机构进行相关业务的开展。另一方面，从管理幅度来讲，中国养老保险基金总体上是多部门协同共管的现状，实行“税务和社会保险经办机构收、财政管、劳动支、审计查”的横向管理模式。[6]

扁平化治理结构将基本养老保险管理运作权力更多地分散到了地方政府，各地政府各自为政，根据当地实际情况制定相应的养老保险政策。分散、复杂的管理体制，不仅使得全国各地基本养老保险政策难以统一，而且也造成了各省份养老保险制度差距逐步扩大，更加阻碍了基本养老保险制度全国统筹的进程。

(三)各省区经济发展与人口流动

1.经济发展水平差异

自20世纪80年代以来，国家改革开放政策引导优先发展沿海地区，采取先富带动后富的经济发展战略，中国沿海地区经济迅速发展，而后全国各省份之间经济发展水平的差异逐渐凸显。经济发展的严重不平衡问题引起中央与地方的利益博弈，是统筹层次无法提高的重大阻力。[7]

首先，不同省份生产总值存在较大差距(如表9所示)。在生产总值方面：2016年地区生产总值最高的是广东省，高达80854.91亿元，江苏省、山东省、浙江省、河南省紧随其后，地区生产总值均超过40000亿元；而最低的西藏自治区仅有1151.41亿元，广东省地区生产总值是其70倍。在人均生产总值方面：北京、上海、天津三个直辖市相对较高，都已超过100000元；而甘肃、云南、贵州、西藏、山西、广西和安徽七个省份的人均生产总值较低，均不足40000元。2016年全国不同省份间人均生产总值最大差距超过4倍。其次，我国不同省份在岗职工平均工资存在较大差距。如表9所示，在2016年，北京市在岗职工平均工资是全国最高值，高达122749元，是全国在岗职工平均工资(68993元)的近2倍。上海和西藏两个地区的平均工资也相对较高，均超过100000元。最低的河南省人均工资仅有50028元，仅为北京市的40%。第三，工业企业利润总额是反映地区经济发展水平的重要指标，也是影响养老保险待遇水平的重要因素。如表9所示，2016年规模以上工业企业利润总额最高的省份是江苏，高达10574.4亿元，山东、广东和河南三省份的利润总额也相对较高，都超过了5000亿元；而西藏、甘肃和青海地区的规模以上工业企业利润总额相对较低，均不足100亿元；各省份规模以上工业企业利润总额的最大差距为10557.46亿元。

表9 2016年我国各省份经济发展水平与人均公共预算收支情况

数据来源：中国统计年鉴2017.

另外，全国各省份财政收支相关数据是分析各地区财政补贴能力的重要指标，财政补贴能力直接关系到养老保险全国统筹的可行性与可持续性(如表9所示)。一方面，从人均公共预算收入来看：2016年上海、北京、天津和江苏地区相对较高，都超过了10000元；而甘肃、黑龙江、广西和河南地区相对较低，不足3500元。另一方面，从人均公共预算支出来看：西藏、北京、上海、青海、天津等地区比较高，均在20000元以上；而河南、河北、山东和安徽地区相对较低，不超过9000元。可见，中国各地区政府财政收入与支出存在较大差异，这也导致了不同地区政府对基本养老保险基金的财政补贴力度有所不同。

2.流动人口分布不均

改革开放之后，中国各省份经济发展水平差距逐渐扩大，随之还出现了大规模的劳动力跨区域流动。根据全国第六次人口普查结果，截至2010年11月1日，中国流动人口2.6亿，跨省流动人口0.85亿。全国31个省份中，广东省跨省流入人口最多，高达2148.79万人，几乎是人口流入第二大省浙江省的2倍，上海、江苏、北京、福建等地区人口流入规模也十分庞大。而西藏、青海和宁夏等省份的人口流入相对较少，特别是西藏自治区仅有16.54万人流入，[8]人口流入最多的省份是最少的省份的130倍。第三产业、工资水平、就业率和城市化水平是引起省际人口流动的主要因素，中、西部人口向东部沿海地区呈现集中化流动趋势，特别是珠三角、长三角和京津冀三个全国性集聚中心。[9]可见，劳动力自由流动是市场经济的必然结果，是经济增长的重要有利条件，但也导致人口空间分布不均。

人口流动对各地区基本养老保险制度的影响差异非常显著。各个省份人口年龄结构的巨大差异是导致制度抚养比不同的重要原因。[10]对于经济较发达地区，大规模的人口流入不仅增加了迁入地的劳动力供给，而且在一定程度上“稀释”了基本养老保险制度抚养比，提高了基本养老保险制度的缴费收入，促进形成庞大的资金池，增强了制度的可持续性；对于经济欠发达地区，青壮年劳动力流出规模较大，导致基本养老保险制度抚养比被动提高，养老基金抗风险能力弱化。如图2所示，通过将2016年职工基本养老保险制度抚养比与各省份职工基本养老保险基金当期结余额进行对比，可以发现：黑龙江、辽宁、河北、吉林、湖北、内蒙古和青海等当期基金收不抵支的省份，制度抚养比普遍较高；而广东、北京、上海、江苏、浙江等有着大量当期结余基金的省份，制度抚养比都处于较低水平。

图2 2016年各省份城镇职工基本养老保险制度抚养比与基金当期余额对比

三、讨论与建议

中国各省份在基本养老保险的历史债务负担、替代率、制度抚养比、制度覆盖率、基金结余等方面存在较大差距，严重阻碍了统筹层次的提高。而财政分税制、养老保险政策不统一、经济发展水平不一致、人口空间分布不均等是造成各省份基本养老保险制度在运行中存在巨大差距的主要原因。一切社会活动的中心是利益，一切社会关系的核心是利益关系。[11]正是由于各省份在多方面存在巨大差距，养老保险制度一旦实现全国统筹意味着部分地区的利益将会“被动平衡”到其他地区。养老基金财务风险大、入不敷出的地区对实现全国统筹的积极性较高，希望借此缓解负担与压力；而养老基金资金池较大、财务可持续能力较强的地区积极性显然较低。如果在现阶段各省份差距如此明显的情况下实现基本养老保险的全国统筹，将会引起地区间的利益冲突与矛盾，这是目前基本养老保险制度难以实现全国统筹的根源。

中国各地区在经济、政治、文化、人口等各个方面存在非常显著的差异，完全消除地区间差异、实现各地区均衡一致的发展是不切实际的。只有改善地区间的不均衡发展状况、缩小地区间的利益差距，以及增强养老基金调剂功能，才能逐步促进基本养老保险制度全国统筹的顺利实现。对此，本文主要从经济发展水平、人口流动、养老保险管理体制等角度，提出相关思考与建议。

(一)大力推行中央调剂金制度，逐步缩小各地区养老基金差距

着力推行基本养老保险基金中央调剂金制度，合理均衡各地区间的基金负担，提高养老保险基金整体抗风险能力，落实好促进全国统筹顺利实现的过渡性政策。

某省份上解额=(某省份职工平均工资×90%)×某省份在职应参保人数×上解比例。职工平均工资由城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资确定，体现了各地区经济发展因素，有利于实现各省份间的调剂。在政策起步初期，在职应参保人数以企业就业人数和参保人数的平均值确定。上解比例从3%起步，逐步提高。

某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额。其中，全国人均拨付额=筹集的中央调剂基金/核定的全国离退休人数。

(二)完善流动人员养老保险制度，扩大制度覆盖面

随着中国城镇化进程的发展和产业结构的调整，非农就业群体规模越来越大，这类群体具有基本养老保险的参与需求和支付能力。但是，由于养老保险制度的缺失，流动人员作为非农就业人员中的大多数，无法真正享受到养老政策的福利。便携性损失使得重复参保、退保等问题突出，也导致不同省份间养老基金收支差异非常显著。因此，应该完善流动人员的养老保险制度，扩大养老保险制度的覆盖面，充分体现养老保险制度互助共济、风险共担的本质特征，为更多的群体提供更加完善的养老保障，在更大的范围内实现收入再分配的功能。[12]

(三)完善基本养老保险管理体制，减少各省份间的政策差异

一方面，建立垂直经办的独立管理系统。可以考虑建立“中央—地方”两级管理体系：由中央政府设立独立法人性质的最高管理机构，负责全国养老保险制度的运营实施；在各省设立省级养老保险管理分支机构，受最高管理机构与地方人力资源和社会保障部门的双重领导，负责省级养老保险制度的具体运行。

另一方面，建立统一的基本养老保险征缴体制。税务部门缴费服务体系优质便捷，税费征收专业化程度较高，由税务部门统一征收基本养老保险费，不仅能够降低中国养老保险制度“碎片化”程度，而且能够有效提高社会保险资金征管效率，有利于促进基本养老保险制度的可持续发展。