构建新时代“枫桥经验”与共享共治社会治理格局的路径研究

刘 琦，杨 茜

（1.舟山市定海区司法局，浙江舟山，316000；2.长春理工大学法学院，吉林长春，130022）

“枫桥经验”是社会治理工作的传家宝、金名片，也是社会治理体系的一面旗帜。2018年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年，也是习近平同志指示坚持发展“枫桥经验”15周年。新时代“枫桥经验”是创新基层社会治理的新路径，是促进基层社会治理现代化的法宝，做好总结提升推广工作，意义重大而深远。

一、“枫桥经验”与社会治理格局的历史演进

总体来看，“枫桥经验”与社会治理格局的历史演进大体分为三个阶段：

（一）特定历史时期改造“四类分子”阶段

从20世纪60年代初到70年代末，为了减少武斗，用社会主义教育的方式改造“四类分子（即地主分子、富农分子、反革命分子和坏分子）”。其核心是“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决；实现捕人少，治安好”［1］，试点公社以生产队为单位，将“四类分子”区别对待，给予相应惩治措施，最终实现了没捕人就把“四类分子”摘帽了。

（二）基层社会综合治理阶段

改革开放以后，枫桥坚持“专群结合、群防群治，预防化解矛盾，维护社会治安”，成为全国社会治安综合治理的典范。1985年，把预防、打击犯罪同教育、挽救违法行为人员结合起来①浙江省公安厅在诸暨县召开违法人员排查管理现场会。。1991年，充分依靠基层和广大群众维护社会治安，就是走中国式的公安工作道路②国务委员王芳到诸暨考察“枫桥经验”。。1998年，组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前，实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾化解在基层”［2］。2003年，纪念“枫桥经验”40周年暨创新“枫桥经验”现场会在诸暨召开，习近平同志指出要坚持发展“枫桥经验”。浙江省对新形势下的“枫桥经验”进行了认真总结，再次提炼了“枫桥经验”的主要精神，使之成为保障人权和社会综合治理工作的典范。2012年，发源于舟山的“网格化管理、组团式服务”模式，浙江推行的“大调解”工作体系、构建和谐劳动关系等做法，集中体现了服务群众的理念，受到党中央的肯定。

（三）新时期社会治理现代化阶段

近年来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，“枫桥经验”与社会治理格局也进一步深化和发展，逐渐发展为一个集坚持以人为本、发动群众、汇聚资源，防范化解矛盾、保障社会稳定、促进协调发展的推进基层社会治理现代化的好典型。新时期“枫桥经验”的基本精神仍然是坚持“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，但又赋予其新的内涵。

1.新时期社会治理网格化。以网格员为核心，融入大数据、云计算等新技术，既形成了依靠群众、发动群众的基层社会治理模式，又运用互联网技术真正实现了源头化解矛盾，小事不出村、矛盾不上交的基层社会治理目标。

2.新时期社会治理法治化。这是依法治国背景下赋予“枫桥经验”的新内涵。从桐乡的“三治融合”到余村的绿水青山就是金山银山，再到衢州的大调解模式、宁波化解医患纠纷模式，各地的“枫桥经验”亮点频出，无不闪烁着法治的光辉，体现着法治的理念。办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的社会氛围逐渐浓郁，法治为矛盾化解提供了基础保障。

3.新时期社会治理数据化。把大数据、云计算、人工智能融入基层社会治理体系，无疑为“枫桥经验”插上了智慧的翅膀，助力“枫桥经验”展翅高飞。从互联网之都杭州，到社会治理物联网的温州，再到科技控岛的舟山，新时代的“枫桥经验”无不体现着得数据者得天下的朴素道理，以“传统+科技”的方式实现着新时期社会治理的数据化、智能化。

二、新时代社会治理面临的新形势

当前，社会治理面临的形势错综复杂，社会结构、价值取向、利益格局、社会矛盾等方面都呈现出多元化的趋势，新时代社会治理体系面临着巨大的挑战。

（一）社会结构多元化

稳定的社会结构是中等收入阶层占比偏高，而我国自改革开放以来，一部分人迅速富起来之后，其他部分人群并没有迅速跟上，导致作为社会稳定中坚力量的中等收入阶层规模偏小，社会不稳定因素偏高，甚至还面临着阶层固化的危险。如：美国经济学家曾测算出美国的中产阶级占比美国总人口的60%，而中国中产阶级占比中国总人口则不足20%，即便中国总收入跃居中等收入水平，但社会结构的不合理为社会稳定带来一定隐患。计划经济时代我国干部、工人、农民三大阶层较为固定，经过40年的改革开放，原来各个阶层的人员不断流动、打散，逐渐跃升发展成新的阶层，使得原来固定有序的阶层逐步变成了多元化格局。同时，人口结构的深度老龄化①2018年6月29日《辽沈晚报》，辽宁老年人口占22.65%，已步入深度老龄化社会。，加上人口的高流动性，决定了传统的社会治理格局已经难以适应新的发展需要。

（二）价值取向多元化

价值取向的多元化已成客观事实，互联网的迅猛发展更是助推了这种多元化价值取向泥沙俱下，多元化的价值取向成为互联网时代各个阵地争夺的重点，但同时，彰显时代特征、积极正面的主流价值观并未牢牢占据主阵地，来自各个领域的思潮不断挑战着主流价值观。当今的社会心态异常复杂，各种思潮异常活跃，部分人信仰缺失，甚至某些时候个人主义和利己主义在一定程度上取代了传统的集体主义和共享主义。价值取向多元化固然值得肯定，它是社会发展变化的客观标志和结果，但也要小心，有一些极其负面的取向在悄悄影响着整个社会的心态。如信访不信法、讲利益不讲原则、干的好不如说的好等，一旦主流的价值观被异化，社会就将衍生出一系列的社会问题。

（三）利益格局多元化

市场经济深入发展，资源配置方式和产品分配方式的改变导致了社会转型期利益格局的巨大变化，从而出现了不同的利益群体和利益需求。利益源自于需求，利益主体的多元化，必然导致利益需求的多元化，利益需求的多元化也必然带来利益格局的多元化。利益格局的多元化直接带来利益诉求的多样化，如在城乡规划开发中，地方政府、房产开发企业、社会公众等都分属于不同的利益群体，有着不同的利益需求。利益诉求的多样化必然会带来多种形式的利益冲突，如改革开放后教育事业在不断发展，但在教育资源的分配上，尤其是优质教育资源的分配还是令很多人不满意；社会保障领域，养老金年年上涨，但人们对养老金的满意度却没有随之同步上涨。多元化利益格局下，人们对公平正义、安全稳定、共治共享的企盼日益增强，要求解除后顾之忧，增加稳定预期。然而，我们的相关制度和统筹政策还不够充分，特别是缺乏稳定的安全预期，容易导致社会焦虑情绪的蔓延，对社会治理明显不利。

（四）社会矛盾多元化

近年来，我国经济社会发展已进入新常态，处于社会转型时期的我国，社会矛盾呈现出多元化态势 。如本世纪以来频发的三改一拆、五水共治、劳资纠纷、企业改制、历史遗留等重大矛盾以及交通事故、医患纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷等人际矛盾仍在高位运行，同时因环境污染、土地流转和民间借贷所导致的矛盾纠纷亦快速增长。诚信的缺失和规则意识的式微更加放大了社会矛盾，官民之间、劳资之间、贫富之间的矛盾冲突在一定程度上存在着加剧的趋势。虽然，我国的各级政府有效地化解了大量社会矛盾，也创造了行之有效的地方经验，促进了社会和谐稳定发展。但是，一些新型的社会矛盾逐步开始涌现，矛盾纠纷的强度和广度也在上升，矛盾博弈的策略和手段日益复杂，这对我国社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施等各方面都提出了挑战。

三、构建新时代“枫桥经验”与共治共享的社会治理格局的路径思考

“枫桥经验”历经五十五载而历久弥新、颜色不改，已经从当年的“斗争经验”，华丽转身为今天的融入了时代理念和现代元素的基层社会治理模式，成为共治共享社会治理格局中的一支奇兵。

（一）建设以预防为基础的风险预测预警预防新体系

化解矛盾的最高境界是“治未病”，将矛盾纠纷化解于无形，北方有“朝阳群众”，南方有“全科网格”，其根本都是想尽一切办法调动社会各界的力量有序参与社会矛盾纠纷的预测预警预防，实现共建共治共享的社会治理格局。

1.多元驱动机制激励公民参与社会治理。建立物质激励和精神激励双重驱动有效激励公民的参与热情，通过一定的物质激励调动公民参与热情，通过政府购买服务的方式雇佣“临时工”，对公民参与活动进行正面激励，有效提升公民参与意识；通过一定的精神激励调动公民参与热情，注重营造精神性的推动力，注重社会治理品牌推介，有效运用传统媒体和现代传媒技术，使参与活动变成一种社会风尚，从而有效激发公民参与意识。

2.社会组织多元参与社会治理。发挥行业协会、商会等社会组织的自律自管作用，建立食品安全、生产安全、环境安全等行业共治制度。行业的共治制度包括：组织开展行业相关安全的调研，为行业安全的法律法规、发展规划、标准规范的制定提供参考信息，制定行业公约、开展行业安全检查，通报行业安全风险，承担行业内的安全评价和安全培训等。借助行业协会对行业的指导约束作用对行业进行管理，对行业风险进行预警，建立行业协会有序参与社会治理的若干重要机制，融通政府购买服务机制和协商共治机制。

3.运用大数据“智慧魔盒”建立社会矛盾纠纷预测预警预防指标体系。运用“互联网+”技术为“枫桥经验”插上翅膀，依托“互联网+”机制改革，以大联动为核心，联通“天眼”、“天网”系统，以大数据为支撑，建立“超强大脑”，通过大治理发现问题，整合数据资源、公共信息资源联通共享信息，运用大数据、云计算和人工智能进行科学分析，主动发现矛盾纠纷隐患并加以解决。同时，注重从海量的信息中总结规律，利用大数据技术、信息化手段，科学研判社会热点、难点问题和矛盾纠纷隐患，做到早发现、早预防、早处置。建立矛盾纠纷集中排查和定期分析报告机制，及早发现和化解矛盾纠纷，第一时间上报倾向性、苗头性、不安定因素和预防处置意见，为社会治理工作提供可靠依据。

（二）建设以共治为引领的矛盾纠纷多元化解新机制

“枫桥经验”的精髓是坚持为了群众、依靠群众，坚持自治、法治、德治“三治融合”，坚持“预防为主，调防结合”的原则，倡导“和为贵”的传统思想。进入新时代，新型矛盾纠纷层出不穷，化解难度逐级增大，必须进一步发展“枫桥经验”，加强人民调解的“和文化”建设，全面提升人民调解工作水平，不断引入律师、公证等社会专业力量参与矛盾纠纷化解，全面推进多元化矛盾纠纷解决机制建设。

1.规范传统“老娘舅式”的调解机制。人民调解制度被誉为“东方之花”，目前已经成为诉讼之外化解矛盾纠纷的重要方式，是促进社会和谐稳定的“第一道防线”。中国社会在一定区域内仍是熟人社会，传统的“老娘舅式”的调解在一定范围内仍然具有重要的现实意义。因此，要发挥人民调解筑牢社会稳定“第一道防线”的作用，通过品牌调解室建设和等级调解员队伍建设不断规范人民调解工作。建立分级调处平台，由市、区建立矛盾纠纷调处中心，镇（街道）、社区（村）分别建立调解组织，统一整合“老娘舅”资源，根据矛盾纠纷的一般、重大、疑难三种不同类型，分级调处，分类化解。建立人民调解员等级评定机制，推进特色品牌调解室建设，将人民调解员评定出首席、一级、二级、三级四个等级，统一标识、颁发“人民调解员等级证书”、制作“等级调解员胸牌”，建立以首席调解员命名的调解工作室，充分发挥和利用调解员的个人魅力和优势，扩大优秀人民调解员在维护社会和谐稳定一线的示范引领效应，实现“矛盾不上交，化解在基层”。

2.完善在线矛盾纠纷多元化解平台工作体系。“在线矛盾纠纷多元化解平台”简称ODR平台。2018年1月，浙江省在全国首推ODR平台，该平台不仅将线下的纠纷解决模式搬到线上，还拓展了法律咨询、法律评估领域，向在线调解、在线仲裁、在线诉讼层层递进，通过ODR平台不断被过滤和分流矛盾纠纷，最大程度地先行化解纠纷，减少案件进入诉讼程序。ODR平台的应用有效解决了当事人双方空间不一致的问题。现代社会人员的流动性很强，人民调解的基础需要双方当事人同时在场，现实情况往往是一方当事人在场，而另一方当事人在外地，很难达到时间和空间的统一。ODR平台有效解决了这一问题，在及时调解、在线司法确认、避免矛盾激化等方面发挥了积极作用。为此，有必要通过深化机制创新、规范操作平台、加强技能培训等方式优化在线矛盾纠纷多元化解平台，为“枫桥经验”插上互联网翅膀，促进线上线下调解深度融合，打造共享共治的纠纷调解新形式。

3.构建司法调解、行政调解、人民调解三位一体“大调解”工作体系。一是形成以区域性、专业性人民调解为主体，诉调、警调和检调对接的多层次、宽领域的“大调解”工作格局。有效促进共建共治共享“三共”合一，夯实基层社会治理根基，加强多部门合作，深化行业专业性调解。同时，在环境保护、物业管理等专业领域，积极发展专业性人民调解组织，化解传统调解组织难以解决的矛盾纠纷。推进五调对接，强化人民调解、行政调解、司法调解的衔接，通过在法院等部门派驻调解工作室等举措，畅通诉调、检调、警调、访调、仲调的对接渠道，引导矛盾纠纷快速流向调解组织得以化解。二是建立联席会议统筹机制、信息共享和快速反应机制，进一步完善首问责任制、矛盾纠纷排查预防机制、多元化解机制等。健全人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决长效机制，不断应对解决大调解工作中出现的新情况、新问题。明确而合理分工各种矛盾纠纷解决方式，建立起合理的分流机制和有效衔接，形成一个完整的多元化纠纷解决机制体系。三是倡导社会化参与，增强民间组织的调解力度。发展民间专业调解组织，探索人民调解工作职业化和专业化路径，采取政府购买服务形式，积极发展民间性专业人民调解组织，建立国家级调解员工作室，发挥集聚优势。组织律师参与矛盾化解，加强律师调解与司法调解、行政调解、人民调解、行业调解、商事调解、诉讼调解等有机衔接，建立协作配合、便捷高效的工作机制。

（三）建设以善治为目标的“三治融合”社会治理体系

坚持自治、法治、德治“三治融合”，是新时代“枫桥经验”的精髓，也是新时代基层社会治理体系和治理能力现代化的发展方向。

1.完善社会治理的自治基础。“三治融合”的基础是自治，一是帮助社区（村）修订社区公约、村规民约，夯实基层自治基础。社区公约、村规民约是国家法律法规在基层的延伸和体现，整合社区（村）法律顾问、律师、基层法律服务工作者等法律资源，在制订修订社区公约、村规民约过程中严把法律关，助力自治章程、社区公约（村规民约）全面修订，进一步激发自治活力，催化“三治融合”。二是健全落实“五民主三公开”制度。完善落实选举制度，规范选举程序，公开选举过程，严格选举纪律。完善落实民主协商制度，建立健全民主恳谈会、民主听证会、百姓议事会、乡贤参事会等机制，凡是涉及群众切身利益的决策部署都充分听取群众意见。完善落实民主决策参与制度，对涉及社区（村）集体和居（村）民利益的重大事务，积极征询社区（村）法律顾问的意见建议，按照“五议两公开”程序和民主集中制原则进行决策，实现居（村）事民议、居（村）务民晓、居（村）事民评。完善落实民主管理制度，严格执行自治章程、议事规则等管理制度，完善财务支出审批、建设工程实施、经济合同管理等工作流程。完善落实民主监督制度，制定社区（村）“小微权力清单”“监督责任清单”，将党务、居（村）务、财务分项目分类别列入监督内容，及时在公开栏或有限电视等进行公开，不断提高民主监督的针对性和实效性。三是建立健全融合推进机制。强化社区（村）党组织对基层民主法治建设的领导，推动民主法治社区（村）建设与文明村、全面小康示范村等建设相融合。将民主法治社区（村）建设与“两学一做”常态化学习教育相融合，开展党章党规学习，提高广大党员干部遵守党章党规意识。与基层平安建设、乡村振兴战略、美丽乡村建设等中心工作相融合，以建设工作服务中心工作，以服务中心工作检验建设工作成效。

2.完善社会治理的法治基础。一是全面加强民主法治社区（村）建设。进一步总结“民主法治社区（村）”建设经验，加强组织机构建设，依法完善规章制度，充分发挥基层民主。深入实施“民主法治社区（村）”建设“四大工程”。其一，“亮牌提升工程”，对已获批的民主法治社区（村）实行“挂牌子、亮身份”，扩大社会影响力；其二，“阵地建设工程”，建立“公共法律服务窗口、自助法律服务终端机、法治文化场所、人民调解室、社区矫正工作站、法律服务微信群”等基层民主法治阵地，为基层干部群众尊法学法守法用法提供场所；其三，“法治人才工程”，培育一批以社区（村）干部为重点的“法治带头人”，挖掘一批具有法律知识背景的党员、居（村）民代表以及居住在社区（村）的法官、检察官、警官、律师等“法律明白人”，命名表彰一批“尊法学法守法用法示范户”，为建设工作打造一支精良的人才队伍；其四，“法治惠民工程”，落实社区（村）法律顾问制度，开展常态化法治文艺表演、法治讲座、法律咨询等法律服务活动。二是完善公共法律服务体系建设。建设高水平公共法律服务体系，为人民群众提供普惠精准高效的法律服务。首先，注重实体平台、网络平台和热线平台“三位一体”协同推进。公共法律服务平台要兼顾集成法律服务项目和提供公共法律服务产品的有机融合，实现各级公共法律服务实体平台全覆盖。同时加快公共法律服务网络平台建设，改造提升“12348各级法网”，建成人工智能公共法律服务咨询系统，加强社区（村）的“e服务微信群”建设，努力让人民群众获得法律资讯不出社区（村），解决法律问题不出乡，实现“网购式”的法律服务。实现呼叫接入全覆盖、服务无死角、群众零等待。其次，注重城乡均衡、地区均衡和人群均衡“三位一体”协同发展。目前，法律服务业普遍得到一定发展，但地区不均衡、城乡不均衡和人群不均衡问题依然存在。坚持发展“枫桥经验”，就是要认真统一公共法律服务均衡化标准，加强法律援助供给配置标准化建设，向基层下沉力量、向基层投放资金、向基层倾斜政策，不断提升公共法律服务均等化发展水平。再次，注重服务产品、服务标准和服务队伍“三位一体”协同建设。制定发布公共法律服务产品指导目录，通过制定巩固操作规范和操作流程，将无形的法律服务目录化、表格化，能够直观地呈现在服务对象面前，使法律服务实现看得见、摸得着、可评价。三是完善社区（村）法律顾问体系建设。以“一社区（村）一法律顾问”制度为依托，突出抓好“市（县区）中心、镇（街道）服务站、社区（村）服务点”的三级公共法律服务体系建设。为社区（村）配备1至2名律师法律顾问，实现一对一、多对一的法律顾问全覆盖新格局。推动法律服务领域向专业化延伸。调动法律顾问团、巾帼律师志愿团等社会团体力量，推动法律服务领域向专业化精细化延伸，引导律师、法律服务工作者既能参与专项法律服务，又能为弱势群体提供“一站式”法律服务。在社区（村）组织换届选举工作中发挥作用，通过组建法律服务观察团等集中开展居（村）民委员会组织法等法律法规、政策纪律的宣传工作。参与法治培训、法律轮训、主题宣传、基层宣讲等活动，提升基层干部法律素养。

3.完善社会治理的德治基础。一是大力弘扬社会主义核心价值观。广泛开展社会主义核心价值观的宣传教育，推进乡风文明，弘扬公序良俗，倡导契约精神，强化规则意识，推进社会主义核心价值观和当代人共同价值观在广大家庭落地生根。培育社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德，以道德滋养法治精神，支撑法治文化，筑牢社会和谐稳定的道德地基。强化道德对法治的支撑、滋养作用，发挥法治对社会主义核心价值观的保障和规范作用，提高村基层干部群众法治意识和道德自觉。二是加强农村文化礼堂建设。充分发挥农村文化礼堂“传承传统文化、弘扬主流价值、普及科学知识、丰富文体活动”的功能作用，丰富文化礼堂法治元素，挖掘当地法治典故、道德故事、法治案例等植入文化礼堂，积极利用文化礼堂组织开展法治讲座、法治咨询、法治文艺巡演、展播法治电影等活动。三是广泛开展村级道德评议、乡风评议活动。发动村民挖掘当地好人好事，突出对不文明现象进行评议，充分挖掘孝文化、廉文化等，通过设立“道德点评台”等形式，以道德评议和社会舆论的力量革除陋习、改进民风。深入开展“好家风”建设，推动千家万户把家风家训“立”起来、“亮”出来、“传”下去，在言传身教中潜移默化地传承家风。深入开展相应主题活动，开展“最美媳妇”“最美邻居”“最美家庭”等评选活动，不断激发群众的道德自觉。

党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。其中提出打造共建共治共享的社会治理格局，就是要通过治理主体的多元和治理手段、方式的多元，努力构建新时代“枫桥经验”与共享共治的社会治理格局。