探索新修订《药品管理法》下药品生产科学监管新模式

文/周鹏程 邢星 殷晓建

党中央、国务院对做好药品监管工作，保障人民群众用药安全高度重视。生产环节是药品的源头，做好药品生产监管工作，保障药品源头安全是监管工作的重中之重。

党中央、国务院对做好药品监管工作，保障人民群众用药安全高度重视。生产环节是药品的源头，做好药品生产监管工作，保障药品源头安全是监管工作的重中之重。

1 药品生产监管存在的问题

随着社会发展，药品生产监管工作中出现了一些新情况。

1.1 队伍建设有待进一步加强

1.1.1 监管机构的现状

药品监管体制改革是我国转变政府职能、全面深化改革的重要组成部分。根据党中央、国务院的统一部署，在构建统一市场监管机构的背景下，考虑到药品监管的重要性、特殊性和专业性，单独组建了国家药监局和省级药监局。根据《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，省级药品监督管理部门负责药品、医疗器械、化妆品生产环节的许可、检查和处罚，地市级不承担药品生产监管职能。而有些省级监管力量与监管职责不相匹配，面临监管断层的情况。以江西省为例，全省共有药品、医疗器械、化妆品生产企业1142 家，分布于各个市县，在此番机构改革前一直由市县负责属地管理。改革到位后，上述企业将由省药监局直接负责监管。而江西省药监局机构编制由改革前的90 人调整为64 人，监管力量明显不足[1]。

1.1.2 检查员队伍的现状

检查员是加强药品监管、保障药品生产安全的重要支撑。但目前各级药监部门开展药品生产检查时基本都面临人少事多的情况。一方面，药品生产检查流程长、内容多，需要多人持续数日进行检查。另一方面，目前未形成统一的检查员管理机制，兼职检查员多不能全身心投入检查工作，不利于监管效能的提升。

针对这种情况，国家在《疫苗管理法》《药品管理法》《关于建立职业化专业化药品检查员队伍的意见》等重要法律法规文件中都提到要建立职业化专业化药品检查员队伍，以保障检查工作的顺利开展。

1.2 理念有待进一步更新

根据《核查中心2018年度药品GMP 跟踪检查报告》：2018年共开展药品GMP 跟踪检查187 家次，共发现缺陷2012 项。质量控制与质量保证、文件管理、无菌药品附录、设备、确认与验证、物料与产品、厂房与设施、生产管理方面的缺陷项占比81%，整体缺陷分布情况与2017年药品GMP 检查的缺陷分布趋势基本一致。数据表明，我国部分药品生产企业管理水平还存在发展空间。目前国内药品生产企业在硬件方面投入较大，但对软件的重要性认识不够，部分企业的内部管理模式不能与时俱进，习惯了以往“保姆式”的监管模式，未有效落实药品安全主体责任。而原有的GMP 认证模式重事前监管，轻事中事后监管，对药品生产风险总体把控的意识不强，注册与生产的衔接度和关联度把握不够，缺乏药品全生命周期监管的理念。新修订《药品管理法》指出，“药品管理应当以人民健康为中心，坚持风险管理、全程管控、社会共治的原则”。据此，药监部门需要转变思路，加强事中事后监管，将风险管理和全程管控理念落实到监管实践中，使企业逐渐摆脱“等、靠、要”的依赖心态，依法督促企业落实主体责任，切实保障药品全生命周期质量安全。

1.3 处罚措施有待进一步完善

新药法实施前，对药品安全违法犯罪情况的处罚方式主要是财产罚，处罚对象主要是企业，针对生产过程中企业的未经批准、资质不全、主观故意制假售假等违法行为进行处罚，而对数据可靠性、风险管理、药品追溯、药物警戒等方面关注较少，对假药劣药的界定也相对粗线条。相比社会经济的发展以及人民群众对药品安全的期待值，这些罚则具有一定的滞后性。

新修订《药品管理法》对药品违法违规处罚的力度、深度、广度、细化程度都进行了全面的规定。不仅对假药劣药的定义更加客观，而且对假药劣药处罚以专门条款进行细化。此外，对药品召回、不良反应、上市后评价等内容也规定了罚则。处罚对象从原先的只处罚企业到现在的“双罚制”，处罚方式除了提升财产罚幅度之外，还增设了自由罚、资格罚、禁业令、民事赔偿等一系列手段，从行政、民事到刑事处罚层次分明，表明我国对药品安全违法行为“零容忍”的态度。因此，在监管中应落实各方责任，强化全程管控，提升违法成本，切实有效落实“最严厉的处罚”，让守法者安居乐业，让不法者付出代价。

2 药品生产监管思路的探索

在新的监管形势下，作为监管部门，应创新思路，更新理念，转压力为动力，坚决守住药品生产安全底线，全力保障群众切身利益和社会安全稳定大局。经认真研读新修订《药品管理法》《药品生产监督管理办法（修订草案征求意见稿）》，笔者提出以下监管思路，与监管工作者共同交流探讨。

2.1 更新理念，严防风险

2.1.1 更新理念，实现“智慧监管”

根据新修订《药品管理法》，药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责。以法律形式明确了药品安全主体责任，监管部门应当学会适时放手，从宏观上把控药品安全，做好规范、引导、信息公开工作。督促企业落实年度报告制度、药物警戒制度、品种档案制度；尽快出台细则，统一制定年度报告、药物警戒、品种档案等制度的标准和规范，让企业制定制度时有法可依；加强监管信息化建设，充分运用物联网、大数据、区块链等技术手段，推进“药品监管应用平台”建设，在安全可控的基础上，共享药品研发、生产、经营、上市后评价等各环节药品监管信息，将企业的生产处方工艺、主要生产设备等信息以电子形式进行固化，构建检查工作数据库。检查员带着信息去现场检查，可利用移动终端和过程记录设备随时查阅、对照相关信息。实现全周期监管和“智慧监管”。

在新的监管形势下，作为监管部门，应创新思路，更新理念，转压力为动力，坚决守住药品生产安全底线，全力保障群众切身利益和社会安全稳定大局。

2.1.2 严防风险，建立药企“吹哨人制度”

药品行业关系重大，技术含量也相对较高，药监部门不可能实时监控企业生产的每一个环节，相比之下，内部员工更能及时掌握真实情况。欧美国家大多立法建立“吹哨人制度”，即靠内部员工在第一时间、第一地点察觉问题，吹响哨声，制止问题。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》明确提出建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护[2]。这是国务院层面首次对建立“吹哨人”制度作出部署。新修订《药品管理法》也有明确规定，对查证属实的举报，按照有关规定给予举报人奖励。应当对举报人的信息保密，保护举报人的合法权益。

对内部举报者进行一定的经济激励，既能及早发现问题，排除风险，降低监管成本，又能体现出政府严抓药品安全的决心，不失为一种有效的监管手段。建议在药品领域探索建立我国“吹哨人制度”，发动行业内部力量进行自我监管，倒逼企业履行主体责任。

制度的建立必须基于三点：一是强化对“吹哨人”的保护。内部员工举报企业不法行为，风险极大，无论真相如何，对举报者信息必须严格保密，以保护其人身、财产权益不受损失。允许匿名举报，领取奖励时可以不表明身份，以举报时设置的密码来领取奖励[3]。二是言出必行。若查明举报属实，必须严惩不贷，对内部举报者要兑现承诺，予以奖励。三是实事求是。不因信息来源于内部而带入主观因素，务求不枉不纵，查明真相，适时做好信息公示工作，接受社会监督。

2.2 稳定队伍，与时俱进

新修订《药品管理法》明确指出：“设区的市级、县级人民政府承担药品监督管理职责的部门（以下称药品监督管理部门）负责本行政区域内的药品监督管理工作。”“县级以上地方人民政府对本行政区域内的药品监督管理工作负责。”根据属地管理的要求，在省级以下设立药品监管派出机构，是应对新形势下药品监管的特殊性的重要举措，充分体现了地方政府对药品监管工作的重视。为此，应因地制宜，完善省级药品区域监管派出机构的设置，留住优秀人才，培养新生力量，保障药品生产监管人数、能力与监管实际相匹配。加强基层人才培养力度，整合全省监管力量，灵活运用学习培训、岗位交流等制度，探索跨地域、跨区划、跨级别互查制度，增加人才交流，提升监管能力。

目前，全国各地检查员队伍的组建方式不尽相同。山东、江西等省份正在探索建立职业化检查员队伍，并且有计划吸纳国内其他省份检查员以及社会专业人士进入。这些举措，有利于保障队伍稳定，值得参考和借鉴。队伍建设中要注意人才的衔接，对于新进的检查员，要加强实战，长期培养，建立合理机制留住人才。

药品检查工作需要与时俱进，不仅要求检查员政治素养和专业知识过硬，具备大局意识和服务意识，更需要检查员能及时跟踪前沿学术知识动态，精准把握政策法规动向，对缺陷项具备一定的风险研判能力。因此，要强化检查员继续教育力度。搭建网络学习平台，建立检查员地区交流制度，留足上升渠道，调动检查员学习研讨的积极性。强化实地操作培训力度，采取进工厂、跟班干，把理论与实际进行有机融合，实现检查员队伍“人人有机会，环环有专家”。

为规范检查员统一管理，建议国家级药监部门牵头构建全国检查员管理体系，统一准入、管理、考核评价、约束监督机制，保障检查员合法权益，吸引激励优秀人才进入检查员队伍。建立全国统一检查员库、检查员信息平台和检查员统一调配机制，根据实际情况统筹安排检查工作[4]，为监管效能提供人才支撑。

2.3 用好制度，严惩重罚

2.3.1 用好安全信用制度，让违规者知“羞”

按照新药法要求，各地建立药品安全信用档案，实行属地管辖。监管部门对辖区内药品上市许可持有人、药品生产企业建立药品安全信用信息档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并及时更新。对于在数据、记录、文件等方面弄虚作假者，有不良信用记录者，可按规定实施联合惩戒，在注册申报、招标采购等方面予以限制。按照新药法“处罚到人”的精神，对于药品上市许可持有人和药品生产企业重要岗位人员建立个人从业档案，发现任职期间未落实风险管理责任，导致企业严重违法违规，构成药品安全重大风险的情形，记入个人从业档案和诚信档案，实现行业自我净化，让违规者知“羞”。

药品检查工作需要与时俱进，不仅要求检查员政治素养和专业知识过硬，具备大局意识和服务意识，更需要检查员能及时捕捉前沿学术知识动态，精准把握政策法规动向，对缺陷项具备一定的风险研判能力。

2.3.2 依法惩罚，让违规者守法

根据新修订《药品管理法》，督促药品上市许可持有人和药品生产企业树立风险管理理念，根据药品品种档案、药品追溯体系、企业年度报告、上市后风险管理计划等进行监督检查，排查药品安全风险。对生产过程中违法违规导致药品安全系统性风险和药品安全隐患的单位和个人，视其情节轻重，灵活运用财产罚、资格罚、自由罚、惩罚性赔偿等方式，构成犯罪的，要依法追究其刑事责任，提升违法成本，增强法律威慑力，让违规者守法。

2.3.3 加强自我约束，让监管者尽责

监管者是加强药品监管、保障人民群众用药安全的重要力量，责任重于泰山。按照新药法精神，监管者应明确责任，恪尽职守，加强自我约束，履行药品安全监管职责。

2.3.3.1 实施重点检查和精准检查

在监管对象多，监管力量有限的新形势下，检查要切中要害，突出重点，提升效率。将重点放在企业的关键人员稳定性、生产设施设备的重大变更、重大偏差的调查及纠正与预防措施、处方工艺一致性、关键物料变更、产品质量回顾分析等方面。此外，借鉴“四不两直”制度，多开展飞行检查，直奔基层、直插现场[5]。

2.3.3.2 对监管不力者严肃问责

新药法规定，药监部门乃至地方政府若未履职尽责，瞒报、谎报、缓报、漏报药品安全事件，未及时发现风险消除隐患，未及时查处违法行为造成药品安全事件等情况，应当对其主要负责人进行约谈、记过、记大过乃至降级、撤职、开除等处分。律法如山，问责到人，体现了依法问责的针对性和指向性，监管部门须筑牢思想防线，严守工作纪律，坚持不懈抓好药品安全监管工作，让监管者知“责”。