新时代教育扶贫政策的实践困境与治理路径

张航 邢敏慧

摘 要 教育扶贫是脱贫攻坚的重要路径，该政策在取得一定成就的同时也面临着实践困境。对全国187个村庄的教育扶贫调查显示，教育扶贫政策的力度明显、供给尚可，且收到了一定的成效和好评，但帮扶农户的需求不足、参与有限问题不容忽视。深入分析可知政策与贫困户、执行者之间存在张力：一是教育扶贫政策属性与贫困户需求的矛盾，二是教育扶贫政策实施与农户认知的矛盾，三是教育扶贫政策执行与考评体系的矛盾。要助力教育扶贫行之有效，应树立分类治理思维使得政策投递更为精准，加大“扶知”的力度激发帮扶群众主动了解、接受政策的意识，同时制定兼顾针对性、整体性、多样性和可操作性的考评机制。

关键词 教育扶贫政策;实践困境;治理路径;脱贫攻坚

中图分类号 G520 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）31-0055-06

一、问题提出

自十八大以来，习近平总书记做出了“阻止贫困现象代际传递”[1]“坚持以促进人的全面发展的理念指导扶贫开发”[2]“扶贫必扶智，治贫先治愚”[3]“要推进教育精准脱贫，重点帮助贫困人口子女接受教育”[4]等重要论述。基于习近平同志的深刻阐述及扶贫工作的深入开展，教育扶贫成为脱贫攻坚的重要路径。2015年11月，中央扶贫开发工作会议把“发展教育脱贫一批”列入“五个一批”的扶贫开发举措之中，并作出了“国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜”的重要部署[5]。当月，中共中央国务院颁布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，“加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。”[6]

目前，国内相关研究主要集中在四个层面：一是教育扶贫政策的文本评价。姚松运用内容分析法，分析了各省份对中央教育精准扶贫的响应与创新情况后出现的问题[7]，对政策的未来走向给出了建议[8]。二是教育扶贫政策的经验判断。马巍在阐释教育精准扶贫政策内涵的基础上，分析了实践中仍然面临着教育扶贫理念落后、法制不力、方式粗放、主体单一等诸多问题[9]。三是教育扶贫政策各项计划的实施情况。李钊等人以新疆维吾尔自治区乡村教师支持计划为切入点对政策执行效果进行评价[10]，黄巨臣分析了三大专项招生计划局限[11]。四是通过建立指标体系对教育扶贫政策效果展开评估。阿海曲洛综合政策实施的投入、产出和满意度等因素构建了教育扶贫政策绩效评估指标体系[12]。总结回顾以往教育扶贫的相关研究，存在以下不足：一方面，研究方法上，以学理研究、政策文本研究和个案研究等经验研究为主，缺少全国性的实证性研究;另一方面，研究视角上，教育扶贫政策供给主体的视角是当下研究的重中之重，但对帮扶客体即建档立卡贫困户关注不足，难以精准施策、靶向治疗。

鉴于此，笔者以全国187个村庄的调查问卷为据，通过贫困户的视角分析我国农村教育扶贫政策的实践困境、内在逻辑与提升路径，以期为中央教育扶贫政策的顶层设计提供调查证据和理论支撑。

二、教育扶贫政策的具体进展

依托华中师范大学中国农村研究院中国农村调查中心“百村（居）观察”项目组，于2018年暑假就教育扶贫问题开展问卷调查和深度访谈，共回收全国31个省240个村庄的3437份有效问卷。为满足研究目的，抽取原始数据中有关建档立卡贫困户和村庄的“教育扶贫政策专题”，共计472份农户和187份村庄有效样本，作为研究的核心数据来源。

（一）教育扶贫政策力度明显，且初见收效

1.教育扶贫政策在学前教育层面上覆盖面逐步扩大

学前教育是基础教育的重要组成部分，也是我国贫困地区教育发展的“短板”[13]。《关于实施教育扶贫工程的意见》提出，在乡镇和人口较集中的行政村建设普惠性幼儿园，形成县、乡、村学前教育网络[14]。调查显示，在187份有效村庄问卷中，有112个村庄设有幼儿园，有75个村庄没有设立幼儿园，可见贫困地区基本办学条件尤其是学前教育得到了一定改善，见表1。

2.乡村教师队伍建设逐渐落实落地

进一步考察村庄幼儿园、小学老师享受扶贫补助政策的情况发现，在110份有效村庄问卷中，有34个村莊表示已经享受到了扶贫补助政策，见表2。乡村教师的生活补助、待遇倾斜作为一种“激励型政策工具”短期内可为教育扶贫注入动力[15]，并能有效解决人力资本存量不足问题。

3.控辍保学工作效果明显

控辍保学是我国教育扶贫的重要措施[16]。调查贫困户子女因经济困难而辍学的现状发现，在438个有效样本中，子女因经济困难而辍学的贫困户有23户，未发生此种情况的贫困户有415户，可见作为教育扶贫政策一大要点的控辍保学工作效果明显，见表3。

（二）教育扶贫政策供给尚可，但需求不旺

1.大部分的村庄组织过劳动技能培训

结合当地公共服务、特色优势产业，开展贫困成年人教育培训，以继续教育服务提高劳动者文化素质和就业创业能力。考察村庄组织劳动技能培训的整体情况，有74.33%的村庄表示组织过劳动技能培训，没有组织过劳动技能培训的村庄占25.67%，见表4。

2.开展农业生产实用技能的培训最高

进一步考察村庄组织劳动技能培训的具体内容，46.44%的村庄组织了“农业生产实用技能培训”，28.17%组织了“劳动力转移就业技能培训”，11.90%组织了“文化知识综合培训”，11.51%组织了“文化知识综合培训”，见表5。因此可得，开展过劳动技能培训的村庄中农业生产实用技能培训内容占比最高。

3.教育扶贫并非是贫困户的第一选择

考察贫困户对各类精准扶贫措施的需求情况，在450个有效样本中，有53个贫困户在精准脱贫中需要“教育扶贫”措施，有182个贫困户需要“发展生产扶持”，有97户需要“医疗救助”，有72户需要“政策兜底保障”，见表6。由此可见，在精准脱贫中需要教育扶贫措施的贫困户仅有11.78%。

4.贫困户更倾向于资金、生活和技术扶持而非教育扶贫

如表7所示，在452个有效农户样本中，希望政府“提供资金扶持”的贫困户有233个，希望政府“解决生活困难”有79，希望政府“提供技术帮扶”的贫困户有55个，希望政府“提供学生教育扶持”的贫困户有47个。由此可见，仅有一成左右的贫困户希望政府提供教育扶贫方面支持，而希望政府提供资金扶持占了半数。

（三）教育扶贫政策参与遇冷，但评价颇高

1.仅有一成多贫困户参加过教育扶贫类项目

考察贫困户参加精准扶贫项目情况，参加过“教育脱贫项目”的贫困户占项目总数的13.08%，而贫困户参加精准扶贫项目占比最高的分别是社会保障兜底扶贫项目（19.35%）、产业脱贫项目（17.56%）和异地搬迁或房屋改造（15.23%），见表8。由此可见，贫困户选择参加教育扶贫类在所有“五个一批”举措中仅排在第四位。

2.近八成贫困户表示未参与过技能培训

进一步考察贫困户参与技能培训情况，在441个贫困户样本中，95个受访者表示参与过技能培训，占比21.54%;346个表示没有参与过技能培训，占比为78.46%，比前者高出56.92个百分点，见表9。可以看出，近八成贫困户没有参与过技能培训，多数贫困户对开展的技能培训并不感兴趣。

3.近3年接受过职业教育的贫困户不足一成

考察贫困户近3年职业教育接受情况，如表10所示，在440个有效农户样本中，有5.5%表示近3年接受过职业教育，94.50%的农户表示近3年未接受过职业教育。由此可知，近3年不足一成贫困户接受过职业教育，职业教育参与率相对较低。

4.近四成贫困户认为基础教育扶贫政策在实际帮助中产生较大作用

分析贫困户对基础教育扶贫政策在脱贫中实际作用的看法，在429个有效样本中，认为基础教育扶贫政策“作用很大”“作用较大”的样本占比分别为10.49%、27.97%，所占比重合计为38.46%，见表11。

5.贫困户普遍认为职业教育在精准脱贫中的实际作用较大

分析职业教育扶贫政策对贫困户的实际作用，认为职业教育扶贫政策“作用很大”或者“作用较大”的贫困户人数占比分别为31.25%和56.25%，认为职业教育扶贫政策“一般”“作用较小”“没有作用”的合计占比仅为12.50%，见表12。由此可知，贫困户虽然对职业教育参与有限，但普遍认为职业教育的实际作用较大。

6.逾60%贫困户对当地组织的技能培训表示满意

考察贫困户对当地组织的技能培训的满意度，如表13所示，在95个贫困户样本中，对当地组织的技能培训表示“非常满意”“比较满意”的农户占比分别为15.79%、47.36%，表示“不太满意”的样本占比为4.21%。数据表明，逾六成贫困户对当地组织的技能培训表示满意。

三、教育扶贫实践困境的逻辑与反思

（一）教育扶贫政策属性与贫困户需求的矛盾

教育扶贫在精准扶贫、精准脱贫中具有基础性、先导性和持续性作用[17]，拥有产业扶贫、金融扶贫等扶贫举措无法比拟的优势。但因教育自身特质，政策在实施进程中不可避免地打了“折扣”。教育领域的扶贫开发过程具有长期性、效果的迟效性和价值的潜隐性等特征[18]，基础教育扶贫的效果呈现具有一定滞后性，需要经过稳定持续的时间才会发挥显现作用”[19]。

通过个案深度访谈发现，教育扶贫政策在受访贫困户群体中遇冷，主要是因为该政策存在收益周期长、帮扶对象限定、间接效应显著这三大属性，与贫困户实际需求存在张力。首先，教育扶贫收益周期较长。贫困人口无论是接受基础教育还是职业教育、劳动培训，均要在既定的、较长的周期内才能完成，进而获得能力和智力的支撑，实现自身价值和经济效益的统一，故很多农户更青睐于资金、技术帮扶等短期扶贫模式。其次，教育扶贫对帮扶对象也有限定。教育是提升人力资本和改善人口素质的重要手段[20]，因此教育扶贫主要针对的是适龄学生和劳动力群体，而长期以来农村青壮年大量外流使得不少村庄变成“老人村”“空心村”，当下村庄的人口结构对知识、技术、技能的需求不足，并不高度契合教育扶贫政策尤其是职业教育扶贫和技能培训项目。再次，教育扶贫政策间接效应显著。教育作为一种扶贫的手段、工具与途径，通过发展教育可以带动贫困地区及贫困人口的脱贫致富[21]。教育扶贫能够产生的收益并非直接的、快速的，而是要历经一个知识转化为财富的周期，这是由教育扶贫特质所决定的客观规律;脱贫攻坚的时限性决定了直接的、立竿见影的帮扶措施更适合贫困户现阶段需求。教育扶贫的以上几点特质决定了相较于其他扶贫举措吸引力不足。

（二）教育扶贫政策实施与农户认知的矛盾

贫困户深陷贫困文化藩篱，使得这一群体对教育的重要性缺乏认知，这也是教育扶贫政策实施面临的困境之一。贫困文化理论作为反贫困研究的一种解释机制，最早由刘易斯提出，“贫困文化一旦形成，就必然倾向于永恒……他们在心理上，不准备接受那些可能改变他们生活的种种变迁的条件或改善的机会。”[22]习近平总书记对此作过经典论述：“摆脱贫困首要并不是摆脱物质的贫困，而是摆脱意识和思路的贫困。”[23]吴理财将因独有结构和机理、遗传因子和惯性而形成的贫困文化视为贫困长期存在的主要根源[24]。

在调研中发现，贫困户对教育扶贫政策的需求并不迫切，参与也十分有限，究其缘由便是因为贫困户深陷贫困文化藩篱之中，进一步蔓延、熏染成为群体性贫困文化，对教育的重要性和教育扶贫政策认知不足，忽略获取知识所產生的巨大效应。主要表现为两点：一方面，贫困户对教育的不重视，“读书无用论”的想法仍然存在，觉得“儿子上到初中毕业就能出门打工挣钱”“女儿认字就行读再多书也是给别人家养儿媳妇”，从“传统小农”到“社会化小农”[25]过渡中的贫困户更多地受到理性选择的影响;安于现状、因循守旧的想法仍充斥着贫困户生活之中且难以扭转，并且觉得既有的生产生活方式足以够用，对新的科学技术、现代观念重视不足，乃至把教育培训当作农闲时节可有可无的事情来做[26]。另一方面，整个村庄尚未形成尊重知识、重视教育的氛围，并不利于教育扶贫政策的开展。在调研中听到村民们讨论最多的是各家各户打工收入的对比，“谁谁家在哪哪打工，一年挣了多少钱”，“某某行业赚钱，某某行业不赚钱了”。而对于教育，听得到最多的是抱怨，“谁谁家孩子上了大学，一个月生活费都要上千，毕业了一个月工资才一两千块钱。”①

随着教育扶贫工作的开展，如若忽视激发贫困户的主体能动性，只会使自身在贫困泥潭中越陷越深，形成“贫困文化”到“文化致贫”，加深“贫困文化”的恶性循环。

（三）教育扶贫政策执行与考评体系的矛盾

既有的政策考评机制产生的执行偏好，进而造成教育扶贫资源的“精英俘获”现象不容忽视。政策执行是政策活动的重要一环，尤其在村庄场域内，地方主官和村干部等教育扶贫政策执行者必然会对帮扶效果和帮扶客体产生影响。姚松对教育扶贫政策执行过程中出现机械式执行、选择式执行、敷衍式执行及寻租式执行等一系列阻滞问题做了概括[27]。但对教育扶贫效果的评价机制探讨相对滞后[28]，考评机制对政策执行者执行偏好的影响更是理论研究空白。

政策执行者的行为主要受考评机制这一客观约束的影响。一方面，教育扶贫政策所占的考核权重稍低，在本次调查中分析地方政府对村庄脱贫项目的考核，在160个有效样本中，考察“脱贫人口数”“贫困家庭收入”“脱贫项目完成数”的比例分别为25.16%、22.17%、20.26%，考核“贫困家庭教育”的比例仅为13.01%，明显低于前述各项。同时，借助第三方评估的考核来进一步进行说明，在《湖北省2018年度市县党委和政府扶贫成效考核第三方评估工作实施方案》②中，教育扶贫的权重为2，第三方评估总权重为25，教育的评估比重相对并不高。由此可知，教育扶贫并非考察脱贫工作的主要指标。另一方面，考核细则有待进一步斟酌，仍以湖北省第三方评估方案为例，该方案侧重于笼统的村民满意度和总体的扶贫观感，而并不涉及太多的教育具体内容③。

政策执行者出于理性选择会对所有的扶贫项目进行衡量，在扶贫实践中更倾向于选择区域经济发展、扶贫工作示范点等能彰显“政绩”“短平快”的领域，教育精准扶贫则被置于非优先甚至边缘化考虑的位序[29]，从而既应对上级的考评压力，又能获得帮扶对象的肯定。是故，只有科学合理制定考评机制，才能更好地激发执行者的行动力。

四、教育扶贫政策的提升路径

（一）以分类治理为突破

在教育扶贫政策执行过程中，应当分层次分群体分时段开展分类治理。首先，整合各级政府资源，建立起县级统筹工作机制，着眼于教育扶贫整体效益，统一输入并合理配置各乡镇资源，乡镇辐射带动区域内村庄的教育扶贫工作。其次，具体考虑贫困户基本信息、现实需求、面临困难等情况，将贫困户分为不同群体进行帮扶，比如对于教育经济负担较重、改善面貌需求较为迫切的贫困家庭，更多地提供职业教育入学机会，让更多适龄青少年学习和掌握技术技能，保障贫困地区更多适龄青少年接受教育[30]。对于超过入学年龄的群体，可以根据不同年龄、不同需求，制定一套完整的分类培训计划，再由县或乡统一组织农民接受培训。再次，树立分时段治理思维，根据不同时间段各有侧重，完成不同学段、不同类型教育，如利用寒暑假集中推动适龄群体的基础教育、职业教育工作，在农民工返乡高峰期集中推进职业技能培训，其他时间段多开展农业技术推广等项目。

（二）扶智与扶知相结合

教育扶贫必须注重受教育者的自我提升，增强贫困人口主动了解、接受政策的意识。已有研究表明，贫困人口“知不知道教育扶贫政策”，直接影响到其对教育扶贫政策的满意评价及实际参与[31]。现有的宣传思路存在两个误区：一方面，忽视帮扶群体接受能力，导致一些政策文本“上墙难上心”;另一方面，对教育扶贫具体项目的前景介绍不足，对贫困学子吸引力不足。是故，建议各地在教育扶贫工作实践中，充分考虑乡土社会背景，将因教育受益的群体吸纳为宣传专员，以熟人示范带动实现“精准宣传”。可在劳动技术培训方面，将村内有一技之长的土专家、田秀才、种田大户组织起来，建立认定评价制度让他们“有为”更“有位”，激发他们示范带动农民的主动意识和社会责任，为村民讲解农业生产技能。在职业教育方面，可以考虑组织县域内用工单位和接受职业教育学生，为村内建档立卡贫困户学子分享用工需求和职业技能学习经验、就业前景，增强职业教育的吸引力。

（三）转变考核评估思路

政府的有效考评是做好教育扶贫工作的重要保障。各地应建立起教育扶贫考核机制，对教育扶贫工作实施进展、质量和成效进行考评，实行行政问责制，对政策落实不力的地区和相关单位应当问责，并把考评效果作为相关人员年度绩效、选拔任用的依据之一。同时，考评体制兼顾针对性、整体性、多样性和可操作性。针对性即以贫困人口为中心，考察他们接受教育、技能培训和就业改进等全面情况，将考评指标予以量化，保证考评机制公开透明。整体性指的是将教育考评放在整体扶贫考评之中，并确定好合适的权重比例，充分调动贫困地区干部群众积极性。多样性即考核的范围可以适当多样性，基础教育、职业教育、劳动技术培训等项目都可以纳入考核指标中，并不局限于某一特定项目。可操作性是建立在科学有效的基础上，广泛听取村民尤其是贫困户意见，让教育扶贫工作考核指标细则与群众需求紧密结合，力争接地气、易落实，切实发挥好考评“指挥棒”的作用。

参 考 文 献

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