都江堰灌区续建配套与节水改造建设管理工作存在问题的思考及对策建议

(四川省都江堰管理局，四川都江堰，611830)

都江堰建于公元前256年，是世界闻名的水利明珠。以都江堰作为渠首引水枢纽的都江堰灌区目前已发展到实际灌溉面积71.73万hm2，灌溉规模雄踞全国首位。此外，都江堰还向包括省会成都市在内的2.32万km2供水区提供生活用水、生产用水和生态用水，是四川省经济社会发展和生态文明建设不可替代的重要基础设施。这其中，都江堰续建配套与节水改造建设为灌区效益发挥和可持续发展起到了极为重要的作用，体现出“费省效宏”的特点。同时，灌区续建配套与节水改造建设工作也存在一些问题，需要我们有针对性地改进和提高，以便为灌区下阶段的续建配套与现代化改造建设打下良好基础。

1 都江堰灌区续建配套与节水改造建设的必要性

都江堰灌区在实施续建配套与节水改造前，工程配套差，建设标准低，经过多年的运行，部分工程老化失修，破损严重，渠道防渗衬砌率低，田间灌溉方式采用落后的大水漫灌，水量利用率低，加之渠首无调蓄水库和配水的控制性枢纽，致使枯水年和每年的枯水期出现严重缺水的局面，从而严重影响着工程效益的进一步发挥和水资源的有效利用。为了改善都江堰灌区严重病险卡脖子工程，提高都江堰灌区水资源利用率，急需对骨干工程进行改造建设。

2 续建配套与节水改造建设投资情况及取得的成效

水利部于1996年将都江堰灌区纳入第一批续建配套建设试点，并于2000年正式安排。1996年至2017年，灌区续建配套与节水改造已完成投资41.96亿元，占总投资的72.25%；完成整治渠道141条，长3060.49km，占总长度的54.94%。在水利部及省财政厅等省级部门的大力支持下，近年来灌区续建配套建设呈加速态势，“十二五”期间灌区续建配套总投资达到16.51亿元，其中中央投资13.21亿元，分别比“十二五”以前投资总额还要高28.5%和55.4%。2018年灌区续建配套仍然维持了较高投入，下达投资计划6.5亿元，其中中央投资5.2亿元，实施建设项目22个。

经过多年的灌区续建配套与节水改造建设，都江堰灌区取得了长足进步，都江堰灌区工程配套率得到极大改善，目前灌区人民渠、东风渠两大“高速水道”已基本打通，高标准的骨干水利工程体系初具规模，灌区实现新增灌面4.33万hm2，改善灌面24万hm2，北、中、南三大扩灌区已成片形成效益。

3 续建配套与节水改造建设过程中存在的问题

尽管都江堰灌区续建配套与节水改造建设进展顺利，效益显著，但是由于水利建设环境影响、配套政策不健全、监督管理工作难落实等原因，目前灌区续建配套与节水改造的建设管理工作还存在一些需要重视的问题，主要表现在以下几个方面：

3.1 低价中标导致工程质量下降

目前，水利工程无论是施工招标还是监理招标，基本都是采用低价中标法确定中标单位，施工单位为了承揽工程必须降低投标价，有的甚至低到成本价以下。因此，施工方为了获取利润，只能最大限度降低成本，从而直接影响人工、机械的投入和材料的质量。

水利工程建设是劳动密集型行业，工程质量是工人干出来的，然而低价中标的施工单位为了节省投资，会尽可能压缩劳务成本。一般情况下，熟练的工人其劳务费用自然就高，因此，施工单位为了节约成本，其施工组织一般采取由个别熟练工带着一组新手干活。这种施工班组边干边学的方式，不仅影响工程质量而且耽误工期。但目前水利基本建设对工期的要求和监督都十分严格，由非熟练工组成的施工班组需2到3个工日才能干完的活要求在1个工日内完成，工程的实际质量可想而知。

工程施工过程中会使用大量的租赁材料，比如脚手架、模板等，为了节约成本承包商一般会采用陈旧的、甚至不合格的材料，钱省了却影响了工程质量，有的甚至因此出现严重的安全隐患。对于工程本身使用的更重要的建筑材料，如钢筋、水泥、商品混凝土等，虽然有建设单位、监理单位的控制和监管，但低价中标的承包商会私底下大做文章，他们会找出各种理由更换品牌，比如用一些小厂生产的，价格低廉的材料，或者通过一些不正当的途径疏通监理和建筑单位，从而采用一些质量低劣的材料以达到赚钱的目的。

3.2 监理单位履职不到位

虽然目前建设法规要求建设单位必须委托监理单位对质量进行监督，建设单位需通过公开招标方式来选取监理单位。然而事实上大多数建设单位选取的原则就是价低中标，从而也给后面的监理工作带来了不少弊端。

监理公司是一种咨询公司，主要依靠赚取监理费与现场监理工程师薪津差价，其劳务报酬占工程总造价的比例低，因而公司的利润不高，加之建设单位低价中标会造成监理公司利润更加低。为了赚钱，监理公司只能降低本身硬件和软件水平：检测设备越少越好，越便宜越好，只要还能满足测量要求就不会更换，更别说购买先进的仪器；人员配置方面一个项目尽量只配备一个注册监理工程师，其余人员越少越好，几公里甚至十几公里的渠道项目只有几个监理人员，根本不能保证有效进行质量监督；为了降低成本，监理人员待遇普遍较低，容易出现心理上不平衡，这就给施工单位私下“做工作”创造了机会，最终形成监理与施工方“双赢”局面，那就只能是建设单位利益受到损害，工程质量得不到保障。另外监理待遇偏低，监理人员即便与施工单位搅得不深，也会工作态度消极，从而对工程质量造成不良影响。

3.3 地方财政投资评审压缩投资

续建配套与节水改造项目资金来源主要是中央资金和地方配套资金，其中中央资金为80%，地方配套资金为20%。其中省属水管单位负责建设和管理的项目，不需进行财政投资评审。但按照有关规定，地方政府出资的项目，须在工程招标前进行财政投资评审，对防范投资风险，提高财政资金使用效益，促进财政资金科学化、精细化管理，推动社会经济持续健康发展发挥了积极作用。续建配套与节水改造项目在可研批复的基础上编制初步设计，初步设计审查对投资的控制很严，概算编制政策性很强，批准的投资计划已经很精准，再进行评审一是耗时过长，甚至挤压了工期。有的地方财政投资评审长达几个月甚至半年，最快也要2个月以上；二是不合理地审减资金。为了提高评审速度，有的财政评审非常粗糙，直接在初设概算基础上按一定比例审减，一般审减率在5%～20%之间，这样一来投资减少幅度较大，甚至造成国家投资计划不能完成。

3.4 施工计划难以落实

由于低价中标，标准化管理、专业性强的施工单位因报价较高往往难以中标，中标的施工单位工程技术能力普遍较差，施工组织设计、专项施工措施等各种技术文件编制与承揽的工程结合不起来，缺乏基本要素，与投标文件更是相差甚远，监理单位也没有能力进行审查即批准实施，根本无法指导施工，施工进度、质量等无法按计划实现目标。

3.5 竣工决算审计时间太长

在续建配套与节水改造建设中，有些工程竣工决算审计资料提交有关审计部门以后，几年没有审计结果，导致工程无法竣工验收。截止到2017年底，都江堰灌区续建配套与节水改造共有288项，目前已全部完工，竣工验收率仅占60%左右，没通过验收的绝大多数属于审计结果迟迟未能出具。

3.6 工程档案资料不规范

工程档案资料是在工程建设活动中形成的具有归档保存价值的文字、图表、声像等各种形式的历史记录，具有可追溯的特点，因此，要求工程档案资料要全面和规范。都江堰灌区续建配套与节水改造项目绝大多数施工单位的资料员仅经过简单培训，实践经验少，对资料收集的范围及内容不是很全面，有的施工单位工序及单元工程质量评定表的填写居然在室内完成，没有到施工现场进行检查和检测，比如：有的工序明显在干地条件下施工，评定表上填写“渗水已抽干”等表述，质量评定表的内容与施工实际不符，等等。

4 对策及建议

针对都江堰灌区续建配套与节水改造建设存在的问题，为规范下一步工程建设，需做好以下几个方面工作。

4.1 采用合理低价中标法

合理低价中标法，就是在保证不低于成本价的基础上的低价中标，这样能使低价中标的单位顺利完成项目，保证工程的质量、进度、安全、成本控制等方面有效地实施。

4.2 取消地方财政投资评审

经初设审批的项目，取消地方财政投资评审，节约了时间，可提前施工，投资控制通过竣工审计落实。

4.3 强化项目法人责任制

认真落实项目法人责任制，监管单位要加强督查，严格考核项目法人责任制的落实，项目法人要督促监理单位认真进行技术审查，通过对施工组织设计等技术文件的审查，严格按批复的计划施工，才能确保工程进度、质量、安全、投资目标的实现。

4.4 压缩竣工决算审计时间

制定有关制度措施，强化竣工决算审计的同时，根据工程规模，明确规定审计时间，避免审计周期过长。

4.5 加强过程监管和巡视检查

工程建设过程中，建设主管部门应加强巡视检查，发现问题及时整改，避免问题再次出现。都江堰灌区的续建配套与节水改造建设仍在进行中，为进一步提升工程建设标准，提高都江堰灌区的管理水平，使其更好地服务于2000多万灌区人民，必须正视目前工程建设中存在的问题，必须制定出相应的措施。