大型水电站征地移民工作探索和创新——以苗尾、功果桥电站为例

(华能澜沧江水电股份有限公司，昆明，650214)

1 工程及征地移民概况

1.1 工程概况

苗尾水电站位于云南省大理州境内，是澜沧江上游一库七级(古水—苗尾河段)开发方案中最下游一级电站，上接大华桥水电站，下邻功果桥水电站。水电站开发任务以发电为主，兼顾灌溉用水，促进地方经济发展与移民脱贫致富。苗尾电站水库正常蓄水位1408m，总库容6.60亿m3，电站装机容量1400MW，多年平均发电量65.56亿kW·h[1]。

功果桥水电站位于云南省大理州境内，是澜沧江中下游河段二库八级(功果桥～勐松河段)梯级开发的最上游电站，上接苗尾水电站，下邻小湾水电站。水电站开发任务以发电为主，兼顾灌溉用水，促进地方经济发展与移民脱贫致富。功果桥电站水库正常蓄水位1307m，总库容3.16亿m3，电站装机容量900MW，多年平均发电量40.41亿kW·h[2]。

1.2 征地移民工作概况

苗尾水电站建设征地影响涉及大理州云龙县和怒江州兰坪县2个州2个县的6个乡镇(场)21个行政村86个村民小组，涉及各类土地总面积2005.84hm2，规划搬迁安置人口3523人，生产安置人口5519人，需拆迁各类房屋316057.8m2。淹没集镇1处，街场2处，工矿企业22家，四级公路60.9km，桥梁4座，另外还影响部分10kV输电线路、通讯光缆以及乡村公路等专业项目。

功果桥水电站建设征地影响涉及大理州云龙县和永平县的4个乡(镇)14个行政村，涉及各类土地总面积1021.29hm2，规划搬迁安置人口3580人，生产安置人口5008人，涉及拆迁各类房屋210100m2。涉及企事业单位27家，四级公路30.6km，汽车便道30.2km，桥梁6座，旧州水文站和沘江电站2个专项水利水电设施，此外还有输电线路45.7km，广播电视线路干线8.3km，以及地面文物古迹4处等。

2 征地移民工作中存在的问题

回顾中国水电建设历程，制约水电开发与建设的关键因素可归纳为项目资金、工程建设管理和技术措施、征地移民工作三个方面。前两项因素可控性较强，而征地移民在建设过程中仍是建设的重点难点[3]。由于苗尾、功果桥电站所涉及的区域地处横断山南端滇西纵谷区，当地山高坡陡、交通不便、经济、文化发展落后，加之地方以前从未有过大型电站投资建设的经历，因此，征地移民在实施过程中遇到了一些问题，苗尾、功果桥电站征地移民工作中存在的问题可归纳为以下四类。

2.1 前期工作深度不足

根据国务院第471号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定：移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。因此，地方政府，特别是县级政府在开展前期调查分析工作的程度起关键性作用。但因地方政府一是缺乏经验，在组织安排人员上不合理，缺乏相应的政策知识；二是把移民安置当做一般的拆迁来看待，没有充分考虑和重视。另一方面，由于项目业主为了能尽快满足工程动工，一是会尽可能压缩移民设计、调查分析等工作时间；二是移民安置工作量大且繁琐，设计单位在有限的时间里为了完成工作，就很有可能忽视工作流程的规范性和准确性。这两方面的问题容易造成前期工作不够深入细致，致使在后期开展征地移民工作推进难度较大。

2.2 工程建设和征地移民工作不协调

普遍来看，受水电工程建设中“重工程，轻移民”惯用思维影响，使得地方政府和项目业主的一些职能部门和领导，紧盯工程目标而忽视了移民搬迁安置的质量，这不仅关系到水电工程建设的效率，有时为了工程进度的需要，没有充分组织和计划搬迁安置工作任务，甚至突击开展工作，没有充分考虑移民合理诉求，使得移民不得不采取一些极端的做法来保障合法权益的现象时有发生，这不仅增加社会风险，使移民工作者在工作中被动，还影响工程进度。

2.3 征地移民补偿政策不完善

从宏观角度来看，国家移民安置政策法规确定了补偿的范围和原则，但因各省市规定的标准存在差别，因此，在实施移民搬迁安置过程中，使得补偿标准在移民、地方之间攀比和不理解，导致地方政府、设计单位、尤其是业主单位为了满足工程建设进度和社会稳定的需要，要花费更多人力、物力和财力去平衡移民、利益相关方的诉求。另外，工矿企业和交通、电力、电信广播电视、中小学迁建或复建等专项设施项目，按照“三原”原则补偿，而在当前新时代的背景下，可能难以达到当地发展的需求。

从苗尾、功果桥电站征地移民实施过程来看，也遇到了上述情况带来的问题。一是苗尾、功果桥电站经历了两次政策重大调整，第一次为国务院471号令的颁布，第二次为全面执行“16118”政策，移民安置方式从大农业安置到逐年补偿的调整，因此，在实施过程中给移民搬迁安置工作和工作参与者提出了更高的要求[4]，同时，云南省实行“16118”逐年补偿政策是在执行国务院471号令的基础上，云南省结合本省实际情况提出的更有利于移民的创新政策，但却被部分移民误解和不认可；二是随着国家经济的发展，物价水平上涨，导致了苗尾、功果桥电站征地移民在实施过程中，原补偿标准确实难以满足移民的迁建和复建。

2.4 资源利用不充分

水电站建设是一个漫长而庞大的过程，除了主体工程和库区淹没会永久占用土地外，还有相当一部分配套附属设施和工程需要临时占用土地，但随着电站投产发电后将不再需要，对于电站建设来说就土地和配套附属设施等资源就不再具有利用价值，临时用地中占用耕地的部分还面临着土地复垦归还地方的要求。但在电站建设的过程中，地方也在发展，对于土地等资源利用也有相应的规划和需求，有些土地资源地方原本有着自己的规划用途，但因电站建设的需要不得不重新规划选址，甚至需要在电站配套附属设施拆除、恢复原貌后，再次投入各自资源重新开发，这使得资源未能充分利用甚至出现浪费。

苗尾、功果桥水电站在建设过程中，也经历了上述问题的困扰，2.1，2.2，2.3中所提到的问题是水电站建设过程中普遍存在的共性问题；2.4是苗尾、功果桥电站在征地移民工作过程中发现提出的问题。

3 主要工作做法和创新

针对苗尾、功果桥电站在征地移民实施过程中出现的上述问题，公司上下联动，不断探索、总结，在流域水电开发经验的基础上，在不同工作阶段提出了各有特点的工作做法和创新措施。

3.1 充分发挥移民安置规划引领作用

充分发挥规划引领作用，突出抓好主体设计单位可研阶段的移民安置规划设计工作和实施阶段的移民综合设计工作。主体设计单位要坚持“一张蓝图画到底”的理念，在前期规划设计阶段，就要充分考虑到移民安置实施工作的实际需要，加大设计深度，系统考虑同流域其他电站的实践经验和教训。比如在实物指标调查前，根据不同设计阶段的特点，项目业主召集设计单位、地方政府参与动员会，由设计单位进行技术交底，目的是让参与各方对前期工作中的每一个步骤和内容，以及重点内容在思想上有统一认识，提高工作效率；在实物指标调查过程中，一是在封库令下达以后，要求设计单位确定好征地移民实物指标调查范围，对于农村部分、城镇部分、专业项目部分有清晰的认识，锁定实物指标的范围；二是在设计阶段，设计单位在补充调查和复核调查过程中要严格把关，尤其对于移民意愿调查要严肃、真实、充分，保证前后的延续性，调查的尺度和执行标准要一致；三是要设计单位在前期工作中坚持专人负责到底制，尤其是不能轻易更换现场工作人员，保持前期工作的延续性、一致性。通过以上方式，苗尾、功果桥电站充分发挥设计冲在前的规划引领作用，使得征地移民工作能够有效、有质量地开展，为之后电站的大江截流、下闸蓄水等阶段性移民专项验收和工程竣工移民专项验收打下了良好的基础。

3.2 “六位一体”管理理念提升工作格局

为了有效破解“重工程、轻移民”的难题，在实际工作中把“地方政府”和“移民”两位纳入工程建设管理和研究，提出全新的“六位一体”管理理念，不再仅仅只注重工程建设本身。“六位一体”的基本内涵是：业主、设计、监理、施工单位、地方政府、移民是一个“六位一体”的利益共同体[5]。此理念中，业主是核心，负责策划、组织、协调、监督、服务；设计是龙头，通过加强设计管理来提高设计深度和质量，要求设计单位配备充足人员带领地方政府进行前期调查分析；监理是管家，始终坚持“小业主、大监理”的管理模式，充分发挥“征地移民管家作用”；地方政府的支持是工程建设的外部保障，电站主动开展工作与政府谈发展、讲政策、摆成绩，强调工程建设是企地共赢的基础，努力调动政府工作积极性；移民配合是保证工程顺利推进的前提条件，电站高度重视移民利益对于工程建设的顺利推进和社会稳定的重要性，针对移民不同情况，给予移民充分的选择权，让移民获得满意的补偿；施工单位是产品创造者，在营造好上述良好的氛围后，施工单位才能专注地开展建设，打造出优质工程。总的来说，“一体”是“六位”的凝聚点、落脚点，是“六位一体”理念的精髓和价值所在。“六位一体”具有全荣才荣、一损俱损的特点，只有业主、设计、监理、施工单位、地方政府、移民共同受益了，电站建设才能建设得好、建设得快，但如果任何一方在建设中没有得益，将会给电站建设带来难题，甚至影响电站工程顺利建设。可以说“六位一体”是苗尾、功果桥电站在建设过程中提出的一种帕累托最优的管理理念。

3.3 创新实施“百千万工程”助力电站顺利建设

在推进电站建设的过程中，积极探索与当地经济社会协调发展的模式，坚持多方合作、互利共赢，发挥资源优势、和谐发展的原则，公司以电站开发建设为平台，创新实施了支持社会主义新农村建设——澜沧江“百千万工程”云南行动计划(简称“百千万工程”)，以电站周边及水电移民聚居区为重点，着力解决群众最直接、最迫切、最关心的现实问题。随着澜沧江“百千万工程”的实施，加强了与地方政府及移民群众的沟通合作，以电站建设为“点”，向澜沧江流域周边地区辐射，改善电站周边群众教育、文化、卫生、医疗条件等，造福于当地百姓，让他们越来越多地感受到了电站建设带来的新变化、享受到了电站建设带来的新生活，“水电富民”成为澜沧江流域百姓的祈望和期盼，当地百姓与水电站建设其乐融融，营造了和谐的企地关系。自苗尾、功果桥电站筹建，已在苗尾和功果桥电站周边累计投入支持新农村建设资金1503.09万元，用于补充征地移民补偿中无法满足当地在素质提高、民生保障、民族文化和生态保护四大方面的需求，真心实意地帮助地方解决困难，取得了地方政府和当地群众对工程建设的理解和支持。当地群众为了表达感激之情，感谢电站建设为当地移民群众带来的好处，还自发修建了“感恩台”，感谢电站建设造福一方之恩。

3.4 功果桥临时用地复垦新模式促成多赢局面

功果桥电站承包商营地原规划为临时用地，应由公司拆除场地基础设施和房屋建筑，复垦后移交地方政府。在工作推动过程中，公司了解到地方政府有将此区域建设成为工业园区的构想后，主动加强联系，提出委托政府实施临时用地复垦的思路。一是可以帮助公司解决水电行业临时用地复垦工作难开展难移交的问题；二是复垦费用可以帮助地方政府解决一部分土地流转资金；三是保留原有基础设施和房屋建筑可以降低政府成本，有效提升园区的吸引力；四是当地土地资源极为紧张，园区建成可以为库区淹没复建工矿企业提供场地；五是此模式宏观上极大地节约了资源，保护了环境。截至目前，此模式还获得了有关方的认可，有效解决了制约验收工作的临时用地复垦难题，有多家企业已入驻园区，解决了库区复建企业安置难的问题，真正形成了多赢局面。

3.5 开创性提出苗尾营地与中学永临结合模式

苗尾电站建设规划过程中，公司秉持“建设一座电站、带动一方经济、保护一片环境、造福一方百姓、共建一方和谐”的社会责任观理念，坚持以工程建设为载体，以合作共赢谋发展为思路，践行华能“三色”公司企业使命，共同推动电站建设和地方经济社会发展。本着加快苗尾乡迁建集镇建设，提高当地的教育水平，企地共享电站建设成果的美好愿景，节约资源、综合利用的原则，在全国范围内创新性提出“永临结合”的模式，即将苗尾中学(库区淹没表村中学的复建学校)与承包商营地建设相结合的规划思路。在承包商营地规划过程时，按照学校的建设标准要求，结合工程实际需要进行设计和建设。电站建设期间临时作为承包商营地使用，后期交由地方政府作为苗尾中学校舍和学校运动场使用，与临时营地相比，需多投入资金2000多万元。目前，苗尾电站进入完建期，已将营地移交地方政府修缮改造，苗尾中学将成为云龙县基础实施最好，功能最完善的全日制中学，为当地教育事业发展提供了最为坚实的基础。“永临结合”模式在工程建设初期就已向地方政府和移民群众宣传，得到了政府和移民的大力支持，有效推动了征地移民工作的开展。

4 结语

水电站的顺利建设，离不开征地移民工作良好有效地实施。在电站建设过程中，以业主为核心带动设计、监理、施工单位、地方政府、移民积极践行“五大发展理念”，把苗尾、功果桥电站征地移民工作做实做优，不仅助推了电站的顺利建设，同时也满足了地方经济社会发展的需要，带来了互利共赢的成果。

通过征地移民工作的良好、有效实施，功果桥电站成为在主干河流上，全面执行国务院471号令以来，全国首家完成移民竣工验收的大型水电工程。苗尾、功果桥移民工作的佳绩是以合作共赢为基础，倾企地之情、集企地之智、举企地之力、创新方式创造的，将为今后大型水电工程更加有效、和谐的建设，提供借鉴和经验。