连云港市“普职融通”改革试点的问题反思与对策分析

陈路萍 樊继宽 徐春妹

摘 要 2016年，连云港市启动“普职融通”改革试点，随着试点的不断深入，在取得阶段性成效的同时，一些问题也浮出水面：机制设计缺乏宏观政策指导，学籍流动缺乏政策文件支持，“指腹为婚”式的选点，试点管理错位、规则模糊、课程拼凑等。深入推进“普职融通”改革，需要区域职业教育以主动“融入”的方式向基础教育改革借力，争取省级教育行政的“实验区”，选择“门当户对”的试点学校，课程建设从零散走向系统化设计，健全、完善保障制度。

关键词 连云港;普职融通;学籍转换;课程建设;保障机制

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）30-0068-05

一、研究背景

连云港市“普职融通”改革试点从2016年至今已有3年，期间经历了大量调研，申报立项了省职教改革重点资助课题“连云港市普职融通机制的实践研究”，并开展实证研究。市教育局出台了《关于做好“普职融通”试点工作的指导意见》（下文简称《意见》），改革实践迅速推进，改革试点取得了阶段性成效。但是，连云港市“普职融通”改革也面临诸多现实挑战与发展危机，试点效果遭遇诸多质疑与批评，其中包括教育行政主管部门的部分领导，普高与中职校的校长、教师、家长及学生，甚至原先改革的支持者们。

2017年6月，部分试点学生家长强烈要求市教育局取消《意见》中“至少达到非试点班学生的平均分才能转入普高”的规定，改为以试点学生意愿确定最终选“普”还是选“职”，2017年9月转入中职校就读的试点学生只有22人。2017年连云港市教育考试院暂时取消了“普职融通”试点项目的单独招生计划。按照“普职融通”改革的设计目标，学生和家长应该是最大的受益者，然而“普职融通”转“职”过程中家长的质疑声却是最大的，是让孩子上“普高”的固有观念作祟？还是受“学而优则仕”的功利化社会氛围影响？这些都耐人思考。是什么原因导致了这种情况的发生？是“普职融通”机制设计的本身问题？还是在试点实施中偏离了设计者原初设想而造成的？

基于问题意识，立足连云港市“普职融通”机制改革试点的实际情况，课题组通过质性研究中深度访谈的方法系统分析“普职融通”改革陷入危机的深层原因，希望通过剖析改革试点的危机让利益共同体各方看到问题、分析问题，并加以完善，以预防类似问题的再发生，同时给“普职融通”机制改革的调整与重构提供相关建议。

二、研究方法

本研究通过目的性抽样方法选取了部分参与改革试点的教育主管部门领导、试点学校校长、教师、学生及家长作为访谈对象（文中以访谈人员类别+姓名拼音的首字母简化，如家长王** 即受访家长W）进行深入访谈分析，研究连云港市“普职融通”改革动机、面临的问题与困难、问题产生的原因以及改革的出路。在征得受访人员同意后，对受访者访谈的关键内容进行实时录音及文字记录，并将访谈文本导入质性统计软件NVIVO 12进行编码与分析处理。

三、研究结果与分析

（一）弱势部门牵头的机制改革

1.机制设计：摸着石头过河，缺乏宏观的政策指导

市教育行政主管部门分管这项改革的局长Z认为当前最紧缺的是国家宏观层面的政策指导。虽然国家层面出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》[1]《关于加快发展现代职业教育的决定》[2]等一系列政策文件都强调普通高中的多样性办学、加强普职沟通等，但至今仍处于倡议阶段，只给出了理念方面的引导、宏观层面的指引，并未对“多样性”给出明确的界定和说明，也没有出台国家层面关于“普职融通”方面的明确规定与指导性文件，更没有操作层面的配套办法或实施细则。连云港“普职融通”机制改革是对普通高中“多样性”办学的一种率先尝试，是对国家政策文件的一次理解、探索及试验。

2.改革动机：功利意图明显，起点存在偏差

“普职融通”改革的“功利”动机是试点走向困境的重要诱因。这项改革的主要设计者市教育局职社处处长F说，“普职融通”机制设计虽然是基于政策、需求及问题等多重动因，但最直接、主导的动机是为了应对区域职业教育生源质量、规模下降的危机，吸引大批优质生源到职业教育，旨在改善区域职业教育生存困境[3]。同时许多家长和学生选择“普职融通”也多数存在投机的心理，因为中考成绩不够四星普高而别无选择的无奈之举。因此，从根本上说连云港市在“普职融通”改革的起点上就略带“功利性”，偏离了“普职融通”是为高中段学生多样性发展的初衷和本真。改革的起点出现偏差，后期“普职融通”试点就会偏离轨道，最终走向困境。

3.学籍流动：打“擦边球”，缺乏必要的政策文件支持

受访的市教育考试院的处长L表示，长期以来，我國高中段教育被裁切为普通高中教育和中等职业教育两个截然不同的二元对立的办学模式。最为显著的表征就是从国家到地方的各级教育行政部门都设有“基础教育”和“职业教育”两个管理部门，学生的学籍也被硬性的嵌入到两个完全不联系的学籍系统中，学生身份被固化，身份标签鲜明，学籍选择、转换、流动几近于僵化，这是当前“普职融通”试点的最大政策障碍。“普职融通”机制改革的亮点之一是“实行学籍流动”，但其实我们在机制设计时只能打政策的“擦边球”，在“高一时候注册普高学籍，高二分流时候选择中职学籍或普高学籍”，这只是单向的通道，且没有明确的国家、省级政策文件支持。市级教育行政部门心中没底、举办学校心里打鼓、学生家长心态投机。

（二）选“点”：行政干预式的“拉郎配”“指腹为婚”

区域“普职融通”改革并没有现成的经验与举措可以照搬，只能摸着石头过河，试点过程的选“点”是影响改革成败的关键因素。试点四星高中校长H谈到，“普职融通”改革是教育主管部门行政干预下的机制创新，试点之初对选“点”缺少可行性的全面论证，选取“四星普高+国示范中职”指腹为婚，本意是提高改革吸引力与曝光度，吸引更多的优质生源参与实验。在改革之初也确实达到了这个目的，但考虑不全面，生源结构差异较大，无论是过程还是结果都是两张皮，这样的“拉郎配”可能是导致后期“普”“职”学校难以融通的主要原因。试点中职校校长T说，试点中发现改革的主要参与主体“四星普高”的领导和教师受“高考指挥棒”办学的思维局限，其兴趣点、关注重心在考取重点大学等“升学率”的攀比，其试点是顶着教育主管部门的压力才参与“普职融通”，缺乏改革的内生动力，投入的精力、时间都极为有限，被动地接受、象征性地执行，甚至纯属应付，最终没有发挥应有作用。

（三）“试点”问题追踪

1.管理：错位、不对口

试点四星高中校长H深度剖析了“普职融通”试点“难”推进的一个重要原因：“普职融通”的主管部门“职社处”与“四星高中”之间存在管理的错位、不对口。他认为，连云港市的“普职融通”改革虽然是市级统筹管理机制，设有“职社处、基教处、考试院”等多部门协作的试点工作领导小组，但实际操作是“以职业教育为主”的改革，具体由职业教育行政管理部门负责管理，即归口的管理部门是“职社处”。“普职融通”试点是由“四星高中”与“国示范中职校”共同参与，“四星高中”的归口管理部门是“基教处”，两类学校相互沟通了，但是管理部门“职社处”“基教处”却没有综合，上级主管部门“基教处”对“四星高中”的态度也是“舍不得”，我们在试点实施中非常地被动，不知道听谁的好。

2.规则：模糊、可操作性不强

试点中职校校长T认为顶层设计与基层实践存在鸿沟，市级教育主管部门虽然出台了连云港市“普职融通”试点工作指导意见，但措施不配套。试点实施过程中逐渐显现了一系列的现实问题，如专项经费从哪来？学分能否互认、如何认可？课程如何设置、融通？教学场地与资源如何满足沟通需求？师资如何在普职校际间顺畅流动？试点项目的评价标准？试点项目由谁监管？这些问题在《意见》中均没有实施细则、具体的操作办法以及相应的经费保障，导致学校在试点实施过程中心中无数、不知所措。市教育局分管基础教育的领导L也指出试点学校的“校长思维”要转变，部分校长在具体实施中存在“坐等靠要”“软散懒弱”的思想，缺乏实干奋斗、自主创新的担当作为，导致“普职融通”改革试点进展缓慢。

3.课程：“学术+职业”机械拼凑、简单相加

“普职融通”改革试点中的课程设置应是围绕高中段学生发展特点、核心素养培育进行的普职学校课程互通整合。但就目前改革试点情况而言，课程设置虽然开始互通整合，但仅仅为普教课程与职教课程的机械拼凑、简单相加，并没有真正打破“学术”知识与“职业”知识的障碍，走向更深层次“学术”课程与“职业”课程的融合。受访试点班班主任（中职校派遣）老师W说，“普职融通”试点班的课程高一年级与普通高中基本一致，只是简单增加了一些职业启蒙、职业引导的课程。高二、高三年级就读中职校的学生，课程开设与中职校基本一致。试点班的任课教师J（四星普高）说，为了追上非试点班的教学进度及内容，只能直接挤占渗透职业因素的课程。可见“普职融通”的课程融通还没有落实，没有依据试点班学生的实际需求进行深入调研、思考，找到课程融通的突破点。试点四星普高校长S说，连云港市目前各中职校都建设了多个职业体验中心，面向普通中小学开放，这些体验中心不应仅仅在职教活动周开展职业体验活动，更应是促进“普职融通”改革发展的有力举措，区域教育主管部门能否统筹协调，普职联动共建职业体验课程包，让职业体验中心在“普职融通”改革中发挥重要作用。

4.二次选择：千方百计“攀高枝”“进普高”

“普职融通”机制改革的另一亮点是“给学生提供了多次选择的机会”。但“学而优则仕”传统观念、功利化社会氛围以及家长“虚荣心”“面子思想”等对普职二次学业的选择产生了极为重要的影响。调查发现，职业教育并没有赢得家长与学生的信任，四星普高吸引力远远大于中职校。受访家长M坦言，选择“普职融通”就是为了让孩子上四星高中，因为政府对基础教育与职业教育的投入与重视程度不同，即使是国示范中职校从办学条件、硬件设施、师资、学生素质等多方面也远不如四星普高。试点学生Z说，他之所以不想上职业学校，是怕被贴上“差生”的标签。但攀了高枝的学生并不一定是幸运的。家长T说，折腾了好久，终于让孩子如愿上了四星普高，但是普高的学习并不顺利。孩子从刚开始的开心到天天抱怨学习内容接受不了，以致后来天天沉默寡言，让她好担心。想让孩子重新申请上职业学校，又没有了再次选择的机会。

5.进与退：迫切需要制度层面的约束与规范

“普职融通”改革不能一蹴而就，对改革起到阻碍作用的一个重要因素是缺乏制度层面的约束与规范。F处长告诉我们，本市“普职融通”改革是以“职社处”这样的弱势部门牵头，协调统筹基础教育部门、考试院等强势部门，有较大的挑战性。在特定的时间段和特定的情形下，可以勉力而为。但是，一旦机制改革的主要設计者因“工作需要”更换，本应是一张绘到底的“普职融通”改革蓝图，延续性、稳定性就会大打折扣，甚至造成改革试点被“搁浅”的残酷现实。2017年连云港市教育主管部门在没有对“普职融通”试点项目相应的关键指标与内容进行科学评估、有效分析、专家论证及集体讨论的情况下，就暂停了“普职融通”的单招名额，有失偏颇，并存在一定的不稳定性及人为性，机制设计存在着“翻烧饼”现象。究其原因，“普职融通”改革终究还是新生事物，仍处于探索阶段，无法与规范性、稳定性的制度相比，没有形成一定的权威性、公信力及强制性。更有一些中职学校为了实现促进改革成功的目的，牺牲了自身的利益，让利于普通高中。

四、几点建议

（一）“普职融通”改革要“主动”融入基础教育改革的大局中，借力基础教育改革大势，形成各方支持认同的积极氛围

“普职融通”改革如果仅仅站在职业教育的侧面进行，其影响范围就仅仅局限于职业教育内部，很难得到政府的高度关注、社会的理解认同、政策的扶持投入。在新的教育大背景下，“普职融通”要跳出职业教育改革的小背景，站在“大教育”体系的高度，“主动”融入基础教育改革的大潮流中，重塑高中段教育的概念，模糊普通教育与职业教育的界限，找准改革发展的切入点与契合点，实现职业教育与普通教育的真正融通，把职业教育改革与普通高中教育改革一体化设计、一体化实施、一体化推动，借势推进，借势宣讲，“普职融通”必然能得到各级政府、教育行政部门、试点学校、家长、学生、社会群众等多方认同与支持，政策、经费、师资、设备的支持也必将更加有力。

（二）争取省级教育行政的“实验区”，拿到“学籍转换”的关键钥匙

无论是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“推动普通高中多样化发展”，还是《国家教育事业“十三五”规划》强调“探索普通高中办学多种模式”，目前仍是方向性的引领、概念性的表述，其内涵暂时模糊、边界更无明确的界定。这种模糊和不明确，正是最好的默认或对基层“探索”的鼓励，释放出顶层政策设计的价值利好。市级教育行政部门应利用改革政策延伸、红利释放，推动省级教育行政部门进行学籍管理改革，或者争取到省级支持，成为学籍管理改革的“实验区”，从政策制度层面打通“普职融通”的关键桎梏，畅通“普职融通”的政策渠道，给试点学校、家长、学生吃下定心丸，为学生的双向流动消除障碍。区域性的“普职融通”试点才更有底气、承担试点任务的学校才能定下心来，一心一意搞试点，不用担心试点工作的朝不保夕。

（三）当好红娘，降低重心，选择“门当户对”的试点学校

试点学校的选择是“普职融通”改革的根基，行政干预式的“拉郎配”“指腹为婚”直接导致“普职融通”试点的结果“夹生饭”“不长久”。教育行政主管部门要当好“红娘”，牢牢搭准试点学校的“脉”，降低重心，切合实际地选择“相匹配”、“门当户对”、有共同基础和志趣的普通高中开展合作。针对市、县的具体情况，可采取“层次化”融通。市域“中职校”可选择与“三星高中”合作，“三星高中”面临的发展渴望与“中职校”的提升愿望更合拍，有了共同的发展理念和需求，当合作双方利益一致时，重视与投入必将大为不同，这样的合作才能改变原来的“单音”问题，形成“同频共振”;县域的普通高中数量多，中职校数量少，在“普职融通”试点中，不再采取中考必须分流的形式，可先不分中职与普高，先融合、后分离，从招生源头进行融合，操作层面则选择有共同追求的、地理位置相邻的二类普高或特色高中，遵循学生成长规律，待就业观、择业观成熟，采取“1+2”“2+1”等多种分流形式。

（四）课程建设以学生发展为中心，从零散走向系统化设计

普通高中与职业学校存在不同的课程设置与课程体系，课程互通整合是“普职融通”的切入点与关键点。针对试点中课程的简单相加与机械拼凑，围绕高中段学生核心素养的培育，科学探索与设计“课程融通”形态。第一，区域教育主管部门建立“普职融通”课程开发机制。明确普通高中与中职校两类学校课程融通要求，系统重构“普职融通”课程。成立由市教育主管部门领导、教育专家、普职学校名师、行业企业专家等组成的课程指导委员会，参与“融通课程”的规划、课程标准的编制和诊断以及课程开发的指导、监督与评估。引入竞争机制，对“融通课程”建设采用招标方式，吸引普职学校更多的名教师参与到“融通课程”开发，实施目标管理、过程监控及项目评审，评审通过给予一定的经费资助并进行绩效考核。第二，依托区域中小学职业体验中心、职业学校的开放实训中心建设进行“普职融通”课程的改革与实验，不断挖掘、开发适合体验的项目，并细化、分类及完善形成“菜单式”体验课程包，逐步从零散的体验活动教学走向体系化的校本课程开发。第三，借助连云港智慧教育“云海在线”平台构建区域性“普职融通”课程选修平台，为普职学校、试点学生架起一条信息化通道，打造“普职名师课堂”，构建精品“普职开放课程”，将优质的课程资源推送给试点学生。第四，研究各类课程模块，包括网络选修课程的学习与有效学分折算的关系，建立学分认定制度，并将选修学分作为普职分流的参考系数。

（五）健全完善“普职融通”保障制度，为改革走向纵深提供保障

以解决问题为导向，尽快制定一个完备的、权威的、可操作的“普职融通”改革保障制度，为改革走向规范化奠定基础。当前，要着重解决两方面问题：一是制定与“普职融通”改革相配套的质量监督办法，形成对试点项目的有效监管与刚性的制度约束。针对更换领导改革延续性大打折扣、试点被搁置，没有对关键指标进行科学评估及论证、暂停单招名额等现象，进一步明确改革的总体路线图、时间节点及责任主体，形成对试点项目的有效监管。要秉持“普职融通”改革一张蓝图绘到底，换主要实践者不换方向、不换目标，握牢“普职融通”改革的交接棒，跑好接力棒，保持改革的规范性、稳定性及连续性。对违规操作、不符合要求的责任主体、学校领导进行动态调整。同时在第三方評估机构中纳入更多的评审主体，如试点家长、学生及社会群众，借助网络平台进行评估，以保证试点项目评估结果的客观性、科学性及有效性。二是打破生均经费拨款方式，制定合理的“普职融通”经费投入与奖励政策。采用“生均+专项补助+奖金性补助”相结合的方式，专项补助经费主要用于“融通课程”建设、“云海在线”名师课堂建设、师资培训、职业体验中心建设等，奖金性补助是通过“以奖代补”的调控手段，将“普职融通”试点项目质量评估结果与奖补资金有效结合，形成实际约束力量，激发“普职融通”结对学校深度沟通的内生动力。当然，“普职融通”经费的获取既要靠教育内部经费支持，更需要政府的认可和财政的大力支持。

参 考 文 献

[1]中华人民共和国教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].[2019-08-26].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/info_list/201407/xxgk_171904.html.

[2]国务院.关于加快发展现代职业教育的决定[EB/OL].[2019-08-26].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201406/t20140623_170695.html.

[3]陈路萍，樊继宽.“普职融通”的动因、机制与实践路径——基于连云港市“普职融通”试点项目改革的调查分析[J].职业技术教育，2019（8）：13-17.