流域治理中的政府行政责任探析

(1.中共咸阳市委党校，陕西 咸阳 712000；2.礼泉县人民法院，陕西 礼泉 713200)

众所周知，河流水资源不仅是推动地区经济建设发展的重要元素，也是人们日常用水的重要来源，但伴随着人类的肆意活动，越来越多的工业、生活废弃物直接或间接地排入水中，使水受到了污染。据环境部门检测，全国城镇每天至少有1亿吨污水未经过处理直接排入水体。全国七大水系中有一半以上水质受到污染，全国40%的水源不适合于日常用水，25%的水体不适于灌溉农物，90%的城市水域污染严重，也就是说，几乎所有的城市都存在着水域污染问题。

目前，我国待实施的河流、河道、流域治理类的项目众多，但涉及的投资巨大，实施的步骤繁杂，给地方政府造成很大的负担，项目很难发展，以致我国流域治理效果甚微，进程缓慢，项目难以开展的一个重要原因是相关部门不够重视，没有一个完善的流域治理体制。因而加大力度推动地方政府及相关部门行政责任法治化建设，是建设流域生态环境、实现城市水环境可持续发展的必要责任及关键措施。

一、流域治理政府间的地域合作

当前跨界流域治理难以解决的问题主要是有效的合作协调机制尚未建立，其表现为地方政府行政分割严重，分散管理的行政体制造成不同地方政府间权威效力的不同，导致地域合作主体集体行动的困境。我国虽然在七大流域建立了流域管理机构，但更多的是有权无责、有责无权或权责不对称，且往往是从自身利益而非全流域的角度去考虑流域管理。流域水污染治理是典型的公益性项目，其治理带来的利益及效果难以直观体现，并且治理成本的投入随着项目的进程逐渐递增，这正是我国跨界流域治理合作难以开展下去的原因之一。当流域承载的规模经济总量足够大时，以流域为载体的各地方政府就会因各自利益问题而难以集体行动，治理成本越高，流域治理失效的机率就越大，所以协商共治的机制建立显得尤为重要。

以太湖流域水污染治理为例，80年代太湖流域因活跃的工业发展导致大量工业废弃物排入河湖水系，水污染状况逐渐恶化。为此江苏、浙江和上海三方建立了共治措施，三地建立了多级政府间的组织体系、制度和政策体系、监督检查和考核评估体系，对跨省河湖实施联合监管。除了多级政府合作共治外，还有政府与企业、社会公众的参与合作，比如上海全市共有7781名党政官员、村居干部、企业管理者等担任各级河长，此外，还有村民每天巡查时拍摄河道情况上传给监管部门，以便协调相关部门开展流域治理，实现综合整治。由此形成了以流域内各利益为共鸣的集体行动，为太湖流域治理注入了强势力量。

太湖流域治理之所以政府间地域合作取得良好成绩，与他们的法治制约有关。《太湖流域管理条例》不仅是水污染治理制度，更是流域管理综合治理制度，加强了政府间的责任管理意识。

二、流域治理政府责任存在的立法问题

在《宪法》大纲下，目前我国已颁布了《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《环境保护法》和相关行政法规，加强了政府的“综合治理”理念，和地方政府之间的协调。但从实务操作来看，水污染治理中政府联防联治、监管制度等方面存在不同程度的立法缺失、配套制度不够完善等问题。例如，宪法只规范了各级政府在其管理范围内的规划地位、主体和程序，由于不同上下级工作部门制定的主体不同，使跨界流域治理的规划内容难以衔接、实施效果不佳。由此可见，我国宪法和地方组织法涉及有关跨区治理上的具体规定和条例还需要立法来完善。再次，《水污染防治法》等流域法律、法规没有明确规定对行政机关的责任追究办法，立法忽视了政府责任，自然很难实现流域的良治与长久发展。

2009年，安徽省蚌埠市与宿州市政府以红头文件的形式下发了一份《关于跨市界河流水污染纠纷协调防控与处理协议》，2013年沱湖污染事件发生，事后地方政府在追究行政责任时发现，虽然该协议中规定了上下游地方政府对防污的预警和通知，但由于各方责任主体不明确，上下游政府各执一词。导致很难追究其法治责任。该事件说明，发生具体河流污染事件纠纷时，由于没有重视流域治理行政问责制度，忽视政府责任，在发生污染问题时得不到积极处理事务的政府态度。因此，在未来的立法设计中，应当把责任追究对象范围扩展到履行法定职责的环境管理部门、执法部门，做到权责相统一，违法必追究。

所以在水治理中，除了强调依法治水外，也应重视立法和协议制定，特别是立法上，规划的法律性质越明确、执法地位越高，执行力才会更强。以法律、法规方式进行的府际合作赋予的协议强制力才能提高地方政府的执行力。一要开展科学立法，重塑立法理念，二要填补综合性法律制定的立法空白，三要在推进立法修改的同时增强立法的时效性。当然，也要完善立法程序，加强立法协调，面对客观现实，加强流域治理立法过程中的部门协调，确保立法制定的科学性和合理性。

三、流域治理中政府缺乏的操作力度

在治理流域水污染方面，不仅地方政府缺乏立法，在现行的行政体制下，法律的执行也是困难重重。根据我国环保法规定，上级机关不能直接对地方政府的环境行为进行监督处罚，只能监督和指导下级工作，这使有关部门的执法效力受到了一定影响。例如我国排污收费制度以“排污企业或个人承担”，但实际执行时部分企业及个人无力承担环保惩治。此时，政府的监管力度就显得无比重要，但由于污染防治缺少先进的监测设备和专业技术人员，其次许多官员片面追求政绩，从而在具体的实施操作上，任然无所作为。如果要实现流域治理的落实和执行，应该更加重视执法者的奖惩制度，除了中央加大流域治理的资金和优惠政策外，地方政府也应该予以执法者相应的权利和奖励，奖惩制度带来的经济刺激，是最为有效的方法之一。此外，部门和群众的监督也得尤为重要，因此增强政府组织和社会公众的环境监管能力是推动政府操作力度的一个重要趋势。

四、流域治理中政府在机制上的创新

流域治理因其特殊的流动性和地域性导致了它独特的跨行政区性，比如，上游地区的企业污染物排放导致下游水质发生污染。而下游的地方政府又无法对辖区外的企业污染行为进行规制，因此，上下游地方政府在利益诉求上需要达到一个共识，最好的办法或许不是协调，而是流域区域地方政府形成联盟，从各自利益逐渐转化为共同利益，才是有效解决跨界流域治理的新方向与新方法之一。传统的治理方式已经出现很多问题，所以除了从根本上完善政府的行政责任外，创新新的治理机制才是当前流域治理的关键所在。因此地方政府必须在环境保护和经济增长之间寻求一个平衡点，在健全政府的引导，改善行政责任的同时实现政府与企业之间的良性合作。

就永定河流域治理案例来分析，永定河流域面积达934平方公里，其流域分布京津冀晋四个省市，现有116个入河排污口，每年排入3.19亿吨废污水至河道。永定河治理项目进行了大胆创新，建立了全新的协同治理机制，采取市场方式进行整体运作，2018年6月，由京津冀晋四省市人民政府和中国交通建设集团五方共同出资，在北京大兴区注册成立“永定河流域投资有限公司”，实现了流域治理由政府到公司的转换。这样一来流域治理慢慢市场化，由该公司负责项目的总体实施和投融资运作。公司经营范围除了流域水环境治理和生态修复外，还附添了绿化造林、园林景观、功能性湿地等城市配套，更加贴近城市与环境之间的可持续发展，不仅如此，公司还着手于资源开发、持有、运营及交易、产业开发等内容用来保持该公司的长期现金流入，用以保证更加长久的永定河流域治理的资金需求。

随着污染问题的日益严重，政府面临着城市环境恶化和公众呼吁的压力，水环境安全关涉到社会稳定和城市发展，切实治理水污染必须加强政府在流域治理中的责任，除了必须在政府的行政责任上内部优化，还得在时代变迁中寻找新的治理方式，以最直接方便的方式达到最好的效果。