地方终身教育立法的思考*

(陕西广播电视大学 党政办公室，陕西 西安 710119)

我国各地教育事业发展的规模、质量、水平等均极不均衡，为国家层面的教育立法工作带来诸多困难。全国先后有五省一市出台了《终身教育促进条例》，但客观讲，已经制定各地终身教育立法都存在明显的现实局限性。围绕新时代对教育事业发展提出的新观念、新指导方向，针对地方终身教育立法我们需要调整立法思路，有针对性的开展地方终身教育立法工作。

一、地方终身教育立法的局限性与问题根源分析

(一)地方终身教育立法的局限性

目前，已出台的地方终身教育立法均存在一定的局限性。譬如，对公民受教育权的保障严重不足，对地方教育资源的整合存在偏颇等；从宏观角度讲，这些地方终身教育立法也缺乏政府的推动力，终身教育理念解读层面面临挑战，甚至也有学者专家认为条例窄化了终身教育基本概念。深入探究已出台的《终身教育促进条例》可以看出它确实是相对空洞的，立法技术相对偏颇，立法定位也不甚明晰，同时还存在严重的窄化概念、局限立法适用范围等，极大程度局限了地方终身教育工作的深入开展

(二)地方终身教育立法局限性的问题根源

地方终身教育立法被严重窄化和局限其根源还在于国家教育政策中所提出的“构建现代国民教育体系和终身教育体系”的发展目标。在这一发展目标中就出现了“现代国民教育体系”，它与本文中所提到的地方终身教育体系存在概念近似之处，很容易造成人们误解。比如说有些学者就认为两种概念所表达的是同一件事，还有学者认为地方终身教育本身是包含了“现代国民教育体系”的，更有学者认为终身教育理念中所构建的是更为复杂和系统的现代国民教育系统，如果将人的一生划分为前半生和后半生，那么国民教育即代表了人的前半生受教育情况，而终身教育则侧重于人的后半生受教育情况。众多观点的存在从精神理解层面上造成了地方终身教育体系的严重分裂，它也在一定程度上为教育者、受教育者群体带来了教育认知上的混乱。

2015年，《教育法》对现代国民教育概念进行了重新的规整定义，原有的“建立和完善终身教育体系”被修改为“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系。”这一修改对地方终身教育立法是具有直接促进作用的，它就希望以当前社会上的学校教育为基础，将常规教育延展到学前教育与继续教育当中，并明确指出要积极推动各级各类教育协调发展、衔接融通的方针，这些都为地方终身教育立法探索夯实了基础，对地方教育发展产生了良性影响[1]。

二、地方终身教育立法的思路调整与法律体系构架思考

地方终身教育立法要摆脱局限、端正认知就必须从基本的立法思路调整做起，积极设想法律体系构架内容，下文就主要围绕这两点展开深入思考。

(一) 地方终身教育的立法思路调整

地方终身教育法律制度建设应该与地方教育事业相匹配，结合《教育法》与《立法法》相关规定，明确地方终身教育立法应该属于国家教育法的组成部分，在基于宪法法律与行政法规的基础之上开展相关立法活动，确保立法有效性。根据十九大报告有关地方教育事业发展的相关指导方针与教育法修订后规定内容，统一的教育体系主要以构建终身教育体系和推动学习型社会建设为基本目标，即将终身教育视为是国家及地方的“大教育”，围绕终身教育调整对象开展一系列的立法活动，明确处理好学校义务教育、特殊教育、家庭教育、继续教育和网络教育之间相互关系，在达成共识之后正式立法。

(二) 地方终身教育的法律体系构架思考

在西方教育理念中，“终身学习”被视为是一种21世纪的生存概念，它与终身教育本质相同。但终身学习本身强调学习主动权限的实现与享有，它的自由性、开放性与灵活性相比于终身教育更大。就我国的终身教育来说，目前国家正积极构建“学习型社会”，地方终身教育体系的构建与立法过程是希望将尽可能的让更多公民有资格受到教育。相比于西方国家，这是一种谋求教育发展的“逆向”过程，它弥补了个体单向被动接受知识不足的问题，也成为了我国地方终身教育立法的基本组成内容。当然，许多学者也呼吁中国是否也可效仿，将“终身学习”作为是“终身教育”的重要思想行为理论，立足于学生学习主体视角展开终身学习过程，同时也能为有效构建“学习型社会”明确法律秩序，打破地方终身教育立法的现实局限瓶颈。

1.对地方终身教育立法的横向分类标准明确

在进入21世纪以后，我国教育发展快速且规模庞大，不过从地方终身教育立法的横向维度看，单行法是存在较多内容重复的，它为某些地方立法的实施带来较大困难。我国在近年来积极学习日本教育做法，将国家及地方的教育视为是一项典型的社会活动，结合活动主体、内容以及外部关系明确分类活动标准。这也为地方终身教育立法建设提供了一定参考标准。

2.对地方终身教育立法的横向结构设计

依据我国传统的教育单行法基本内容与地方终身教育立法的横向结构设计理念，首先地方就应该严格遵照《教育法》明确教育主体、教育活动与教育支持三大板块内容。然后在教育主体中融入终身学习促进法，结合《公立学校法》《民办教育促进法》《学前教育法》《义务教育法》《职业教育法》《继续教育法》等内容构建地方终身教育立法框架。横向结合已有的《义务教育法》、《职业教育法》等，相应增补《学前教育法》和《继续教育法》，极大丰富教育活动类型，再制定《学业学位法》、《招生考试法》基本完善“教育活动过程”单行法内容，为地方终身教育立法奠定良好的法律基础。再一点，要将《督促评估法》与《教育投入法》归类于“教育支持”模块中。

基于上述几点，我国的地方终身教育立法横向结构设计就已经初步完成，它能够为地方“学习型社会”的构建创造有利条件，也能将终身教育理念贯穿于国家教育法律体系始终，强烈体现终身教育法制建设的有效性与合规性。当然，也要保证地方终身教育立法与其他立法内容之间的贯通性，更多侧重于学生自身教育教学制度以及学校教育机构的法律体系设置来丰富地方终身教育立法内容，保证新立法的健康有序发展[2]。

三、地方终身教育立法的建议

地方终身教育立法必须在已有立法的基础上借鉴海外的“终身学习”创新理念，始终明确对学习者学习权限的有效保护。为此，本文也基于地方终身教育立法提出了以下建议。

首先，应该明确我国需要建设的是“立德树人”的良性发展学习型社会，要迎合具有中国特色社会主义的价值观与共同理想，强调通过终身学习来培养人生正确的人生观、价值观与世界观，同时明确公民所享有的具体学习权利和主体地位，也要强调所有学习者接受教育权限的平等。例如可建立“全薪学习假”制度和“进修弱势补偿制度”项目，为地方终身教育立法创造更好人文教育环境。其次，应该建立具有广泛意义的学习者学习成果认证制度。结合国家正在制订的资历框架建立非正规、非正式的学习成果鉴定与认证机制。实际上，这就是围绕地方终身教育立法所构建的开放式终身教育体系，它希望全面促进地方终身教育成果，同时建立地方教育资源优势，保证每一名公民都能在同等条件下享有同样的竞争优先权，进而激发所有公民良好的个人学习权益自觉意识。最后，要明确地方终身教育立法中有关教育权利的救济途径和救济主体，并赋予他们相应的法律责任。地方终身教育立法应该借鉴消费者权益保护法相关经验，建立学习者协会。地方终身教育立法的作用就是赋予学习者协会中所有成员一定的合法权限与公益职责，通过民众监督的形式监督公民学习情况，对损害“终身教育”的不良社会行为加以惩治，树立地方终身教育立法的社会公益性与权威性[3]。

四、总结

结合相关省市已出台的《终身学习促进条例》，积极思考横向立法结构设计，并围绕公民权保障核心展开，不断完善终身教育理论发展与实践立法执行体系，为国家教育注入新元素、新活力，以促进国家教育发展的全面向前发展。