城镇化背景下的农地“三权分置”变革研究——基于珠三角S镇的农业调查

刘超

(华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074)

一、问题提出与研究框架

中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“加快构建新型农业经营体系，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”这无疑更加明确了集体土地所有制的改革方向。中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题[1]。在中国快速城镇化的进程中，如何实现农业规模化经营，提升土地经营效率，最终实现农业现代化，学界展开了激烈讨论。这些问题的核心共同指向农村集体土地所有制的改革与完善。

(一)农业现代化视阈下的土地制度

农地制度是农业现代化的基础性制度。农地制度主要有两大部分组成，一是农地的产权制度，即土地的所有制；二是农地的利用制度，即农地的经营制度。当前，学界的主流理论均认为通过变革土地所有制提高土地利用效率，实现规模经营，最终实现农业现代化，但是在具体的思路与政策设计上存在较为严重的分歧。

一种是农业现代化的激进主义。该观点认为随着农村大量的人财物流出，农业生产缺乏主体，为了保障农业生产，必须推行农业产业化政策，创新土地流转方式，引导工商资本下乡等等。其理论假设为产权清晰是产生市场激励和资源有效配置的前提。当前，农村土地利用效率低下原因是现行土地制度实行所有权和承包权相分离的集体产权构造，造成土地产权不清晰。农地产权主体的模糊带来巨大的谋利空间，妨碍运用市场机制配置土地资源，导致低效率的生产和交易[2]。地权的模糊带来的不稳定性降低了农户对农业基础设施与肥料投入的积极性，造成了土地流转市场发育不完全，限制了农业规模经营[3]。在此思路下，有两大改革方向：一是赋予土地经营者更大的土地使用权利，通过稳定的有预期的产权激励有利于经营者对农业生产的投资[4]。二是实行“国有”“永佃”。把所有权收回国家，固化承包权，采取生不增、死不减的固定土地模式，反对土地调整[5]。农地国有化模式可以实现土地的规模化、产业化、企业经营化，有利于带动城市资本或工商业资本向农村流动[6]。

另一种是农业现代化的稳健主义。该思路立足于小农经济占主导地位的基本国情，认为农业现代化应该为中国现代化提供走出中等收入陷阱的手段[7]。因此，现行的集体土地所有制具有优势，能够保证农业现代化的顺畅实现[8]。而现行改革强化了农民个体私人权利的改革致使地权趋于绝对排他性，导致统分结合双层经营体制丧失土地制度基础，影响社会公平，会降低土地利用效率[9]。在具体的政策安排上，强调落实集体所有权，国家才有对接的平台将各种资源输入到农村，村社集体才有能力及意愿介入到农户生产环节的各种事务，农地才可以得到有效利用[10]。

不管是土地私有化还是土地国有化的主张，其核心观点都在于将集体所有权彻底虚化，充分实现农民的承包经营权，甚至是直接诉诸于将农村土地私有化。而另一种观点则分析了集体土地所有制能较好的调和生产力与生产关系的矛盾，认为在现阶段农业现代化道路上的经营主体应该为家庭经营式的小农。

(二)研究框架

已有研究成果为本研究提供了良好的基础，其分歧关键是对于国情判断的不同。前者是个体行动范式下的农地利用研究，遵循“产权界定——经济激励”的框架。后者则是集体行动范式下的农地利用研究，遵循“特殊国情——社会结构”的框架。笔者的问题意识来源为东部沿海经济发达地区的农地利用实践，因此，采用后者分析框架。本研究聚焦于农业现代化的基础性制度安排，即集体土地制度的变革逻辑。集体土地所有制构成农村基本经营体制的基础。自1978年土地制度改革以来，逐步建立起了统分结合的双层经营体制，即农村的基本经营制度，产生“所有权归集体，使用权归农民”[11]这一基本地权结构。该制度的构成有三个要件，一是土地是集体所有；二是集体土地由作为集体经济组织成员的农户承包经营；三是集体统一向农户提供社会化生产服务。前者解决了土地的归属问题，后两者解决了集体与农户的关系问题。

在东部沿海经济发达地区，城镇化与工业化的程度高，人地关系快速变化，人地分离是普遍趋势，农民的非农化比例高，农地利用制度快速变革。因此，对于剖析农地利用效率问题及其背后反映的农业现代化的道路问题具有一定的代表性。笔者首先分析了珠三角S镇的农业现代化的历程，分析其土地产权制度安排对农地利用效率的影响，总结当地的经验及蕴含的制度逻辑；其次，回顾土地制度演变的逻辑，并探讨“三权分置”这一改革方案的可行性及其政策实践安排。经验材料主要源自于笔者及所在团队于2017年12月份在中山市S镇所做的为期20天的调查。

二、村社集体主导的农业现代化历程

S镇属于中山市的城郊镇，有1个社区15个行政村，现阶段共有农地面积1800公顷，其中用于水产养殖666.67公顷，蔬菜333.33公顷，花木，水稻66.67公顷，山林333.33公顷。 2016年，农业“四化”(园区化、科技化、企业化、标准化)成效显著，建成高标准农田600公顷，建成13.33公顷以上农业园区5个，花木基地528.2公顷，无公害水产基地6个，建设主干农路50公里。在现阶段，土地掌握在村集体手中的有四个行政村，剩下的村土地主要掌握在生产队手中。下文将根据农业经营主体，以Y村的具体实践阐述从分田到户至现阶段的农地经营状况。Y村目前共有户籍人口5600多人，农地面积266.67公顷。

(一)社会化服务与本地小农经营

1980年，Y村分田到户，将土地分为民田与沙田，根据人口分配土地，人均0.07公顷左右。民田离村庄距离近，土壤肥沃，水稻产量在600斤左右；沙田距离村庄远，水利条件差，水稻产量在400斤左右。在经营制度层面，建立了“统分结合，双层经营”的制度，极大的刺激了农民种田的积极性。在这个阶段，生产队负责犁田、耙地、灌溉等分散的一家一户办不好的农业公共服务。比如，每个生产队两个管水员，一个管理民田，一个管理沙田。个体农户插秧、播种、收割，自己买化肥农药。本地农业机械化程度高，满足了农田种植需要。1980年，S镇手扶拖拉机已增加到122台，农田犁耙基本实现机械化。

在集体经济发展的前提下，当地实行“支农”的措施，集体在工商企业的收益中拨出一定的资金支持帮助农业，大多数集体都能做到犁耙、抽水排灌电费等无偿给农户补贴。一些村每年还向农户分配一些现金。L村与K村除由集体负担犁耙、抽水排灌等费用外，农户还免交公余粮任务，集体还免费向农户发放化肥、尼龙薄膜等生产资料。

生产队解决了农户的生产社会化服务问题，农户种田就比较轻松了，极大的节省了农业种植时间，劳动力获得了极大的解放。一部分村民开始利用毗邻港澳的区位优势，参与工商业发展。年轻的妇女一般在家种田，照料老人和小孩，农闲的时候，在附近的工厂打工。这样，便形成了在地化的半工半耕结构。一位女性村民表示，她当年一个人便可以种植0.47公顷水稻田，晚上下班后打药、施肥干农活，只用耗费一个月时间，农闲时在食品厂、玻璃厂打工。本地村民刘华荣1981年分田到户后，种了0.73公顷田，其中0.33公顷是自己家的，0.33公顷是转租本队村民。他种了0.27公顷蔬菜，0.4公顷水稻，一直到1995年。老婆这段时间在外面打三份工，早上帮忙收菜卖菜，每天赚800～1000元/百公斤，中午在酒楼做饭，工资900～1000元/月，晚上在另一酒楼洗碗筷，900～1000元/月。

(二)生产队反租倒包与代耕农经营

1992年，邓小平南巡之后，中国逐渐建立了社会主义市场经济体制，珠三角地区“三来一补”工贸经济发展迅速，劳动机会众多，本地农民纷纷“洗脚上岸”，进入工厂打工。在人地分离的背景下，为了解决无人种田的矛盾，1995年前后，生产队开始通过反租村民土地，并将土地重新配置给外来代耕农。这时候的代耕农主要是粤北及广西人，在城市的扩展背景下，农地的利用价值提高了，一部分生产队将农地改为鱼塘，一部分将土地发包给外地人种菜。在这个阶段，本村有稻田20公顷，鱼塘86.67公顷，蔬菜173.33公顷，租金每公顷15 000元左右，年总租金收入300万元。土地发包由生产队自主决定，实行竞价承包经营，本生产队成员优先承包，承包合同三年一个周期，农民的补偿以年底集体分红的形式发放，价格大约在7500元/公顷。

这个阶段，生产队的统合作用表现在对于农地的整理与基础设施的维修，农地地租一部分转化为公积金公益金及上交国家的税费，一部分通过集体分工转化为基本的社会保障。通过集体的整合发包，实现了规模化经营。1993年，11队队长刘国希与本队7个人合伙租了1队的1.33公顷民田种蔬菜。每户0.20～0.27公顷，主要是种植菜心、包菜、苦果、豆角、青瓜，每年收入在5万元，合伙应对水利等需求。

但是代耕农经营带来了较为严重的社会问题。他们一般在田园旁边搭建木棚作为生活住所与生产基地，分散的代耕农经营带来了巨大的社会管理压力。一是生命财产安全。代耕农搭建的木棚极易发生火灾，消防安全压力大；二是卫生食品安全。种植蔬菜的代耕农超标使用农药，另外开辟一小块给自己种植；三是环境卫生；农药抛洒到河流，造成了河流污染。另一方面，随着城郊区位优势的凸显，由组一级反租倒包开发为蔬菜基地和鱼塘的经济收益、社会管理成本与农地价值不匹配，农业产业进一步升级迫在眉睫。

(三)村集体反租倒包与公司经营

2009年开始，为了解决上述两个问题，村集体通过反租倒包的形式将当地土地承包权进一步上收至村集体手中，农地补偿按原有的生产队租金上升5%。前期村集体与生产队签订十年合同，到2019年再商议。由村集体统一规划、统一配套和统一招商，发展与土地利用价值相匹配的现代农业。

2008年正值国家奥运会、广州大运会和上海世博会以及房地产和市政绿化对花卉苗木的需求大增，隔壁镇的一些村庄土地租金从每公顷15 000元涨到150 000元。经过长期的考察，村集体最终选择了高附加值的花卉苗木产业。2009年12月份，Y村分别召开了全体党员、村民代表和村民户代表会议对《创建现代化农业生产基地的发展规划方案》进行表决，分别以98.7%和98.5%的高同意率通过。引入中山市花木交易市场内的公司。第一期村集体投资1000万元，镇政府配套1000万元，主要用于修建泵站，机耕道路，河道清淤等工作，大大提升了河道的水容量及农田围基的抗洪能力。目前，村庄有花木基地200多公顷，鱼塘73.33公顷。但是，现阶段，花卉市场不太景气，村集体正考虑进一步推进农业产业化，开展休闲观光农业。

通过考察Y村的农业发展历程，可以发现其农业现代化发展迅速，前景广阔。在第一个阶段解决了分散的一家一户小农与社会化服务对接问题。第二个阶段解决了城镇化背景下，本地人不种地导致的土地抛荒问题。在人地完全分离的第三个阶段解决了农业发展问题。其农地利用制度能够根据生产力与生产关系变化调试，在增加集体收入的压力下，村集体有动力发展现代农业，农业的规模化、集约化程度高。

三、强化公有的地权制度安排及其成效

农村土地制度改革的基本目标是将地权配置给农户，实现农户对土地使用权的个体化占有。但是，在相当短的时间内，珠三角地区面临分散细碎化地权与城镇化、工业化和农业现代化进程的矛盾。于是，通过集体统筹，自发的从地权个体的一家一户占有格局走向重新集中。在农民非农化的过程中，村集体开始快速的整合土地，依靠反租倒包的形式实现土地的规模化经营。农民退出土地，外地农民、农业公司介入农业生产。国家的农业基础设施建设项目投入由村集体对接，村集体也会配套农业基础设施建设。此地的经验是在强化集体所有制的基础上，根据市场规律，对经营权实现了合理的优化配置。

(一)充分发挥了“统分结合，双层经营”的制度优势

在城镇化与工业化的早期阶段，农业剩余是当地家庭的重要收入来源。生产队提供了众多需要统筹的生产环节等农业公共服务，统一种子，统一耕种，这样的统筹性安排为新型农业技术的推广，农机的利用，提供了良好的对接平台。耕种环节的统一便于其它生产环节的统一，作物的生长进程同步，可以统一时间收割，为下一季种植提供了优势条件。此外，品种统一后，作物生产特性一致，有利于统一的病虫害防治和水层管理。农民统一起来进行农业生产，形成了一个规模化的经营单位，从而能够有效地与市场对接，政府也能够更有效地监管市场。

这种做法不仅彻底克服了农地细碎化的局限，使得小农经营也具有了规模效应，可以称之为“服务集中型规模经营”，从而有效地提高了小农的农业生产能力与抵抗市场的风险能力。尤其是为老人农业等弱势群体的农业生产提供了现代化的农业服务，极大的减轻了农民的体力劳动，解放了劳动力。男性一般在本地的务工市场寻求机会，女性则在家务农与照料家务，形成了以性别为基础的半工半耕。这样，在生产环节将个体劳动力投入与集体的统筹安排结合，有利于保障农业的生产经营，提高农业的经营效率，保障了农民收入的提高。

从深层次而言，当地充分发挥了“统分结合，双层经营”的制度优势，建立了小农户与市场和政府的联结平台，解决了农民自下而上的农业生产需求与国家自上而下的农业投资之间的困境，技术、市场和政策都能够进入小农生产体系中，在农户分散占有土地的基础上实现了社会化大生产。

(二)通过反租倒包整合了细碎化地权

1997年，珠三角国内生产总值中三大产业的比例为7.5∶49.6∶42.9，80%的农业劳动力已转移到二三产业，城镇人口占总人口已达49.1%[12]。1995年春统计数据显示，广东省丢荒、闲置的土地约有3.67万公顷，有限的土地资源受到很大浪费。在工业化、城镇化快速发展的阶段，农地面临规模化种植和无人种田的结构性困境。因此，村集体创造性的提出了反租倒包，将农民的承包权上收，并给予一定的补偿，再将土地按照经营者的需求合理规划安排，进一步解决了土地细碎化与农业规模化经营之间的冲突。

通过反租倒包产生了两个重要的后果，一是土地经营者不再与分散的农户打交道，而是与村社集体打交道，降低了交易成本。村庄是熟人社会结构，交易成本的内部化减少了人与人之间的不信任状况和信息传递的失真，提高了契约达成的效率，村集体能够根据土地的利用价值合理安排规划土地的利用，选择与市场相符合的经营主体，能够实现规模化有保障的生产需求，提高了土地的利用效率，保障了农业的产出。二是政府可以通过集体达到特定的农业治理目标。村集体继续充当了联结政府与经营者的桥梁，政府的农业治理目标的实践主体便是村集体，其行政任务便能通过村集体有效的传达给农业经营者，对于调整农业生产结构，提高农业治理的效率具有重要的组织基础。

反租倒包实质上是村集体土地所有权的具体实现，体现了集体根据生产力与生产关系的变化合理调整土地利用。村社集体整合了细碎化地权，适度规模经营农业具备了良好的条件，这是珠三角地区农业现代化的最根本的基础。

(三)通过“虚拟确权”激活了土地经营权

在现阶段，土地已经反租倒包，农民与农业生产脱离了关系，农民的承包权转化为特定占有的收益权，为了进一步激活经营权，土地承包经营权确权的方式采取了确权确利不确地的“虚拟确权”方式。通过“虚拟确权”，既可以调整土地，保证农业基础设施建设，减少了“交易成本”，又可以根据市场具体情况，实现了农地作为生产资料的价值属性。

双层经营体制改革是在维持原来的集体所有制经济框架下推行农户承包经营，其实质是通过土地承包的方式调整农户与集体的经济关系。承包经营关系从本质上说是一种发包人与承包人之间的内部关系，其目的是通过给予承包人一定的经营自主权和与经营成果相联系的预期报酬，来实现发包人的经营目标[13]。因此，集体能够在公有制的基础上，根据农业经营效率，设置相应的经营方式，在人地分离的阶段，集体反租倒包，既实现了农地的合理利用也保证了国家的农业治理目标。在“三权分置”的背景下，珠三角地区的农业经营体制仅仅表现为农业问题，而不是“三农问题”，因此，能够实现集体的所有权、农户承包权与经营者的经营权三权统一协调的良好局面。所有权的落实满足了集体对于土地的调控权，增进了公共物品供给效率，缓解了分散经营与农业生产外部性之间不匹配的困局。承包权转化为农民的收益权与村庄公共服务的分享权，并且农民的收益仅仅是作为生产资料属性的农地，提高了农地资产化效率。经营权根据市场规律优化配置，提高了农地生产效率。

四、集体农地制度变革的逻辑

上文论述了珠三角地区强化公有的农地制度安排及其成效，但是，目前的政策改革导向却并不是按照这一路径进行，而是趋向私有化。在中西部一般型农业地区，农村经营体制改革之前，土地集体实施统一经营、统一管理，集体土地保持团体控制局面。在不改变土地所有权的前提下，土地承包经营制度将土地使用权剥离并配置给农户，在集体土地上产生个体产权形态，形成集体土地“公有私用”的权利结构。以第二轮土地承包为界，农村土地的集体产权秩序发生重大变化，土地权利结构从“公有私用”走向“共有私用”。

(一)从生产性制度向财产性制度转变

第二轮土地承包之前，在土地承包关系中，集体与农户具有权利义务对等性。通过土地承包，集体让农户让渡公有生产资料的使用权，农户则需要承担一定的集体义务，比如以集体提留的形式上缴土地租金。土地租金是集体所有权的经济实现。集体提留一般用于内部公共开支，如用于基础设施建设、承担社会福利、公共服务等。土地承包是适应农村经营方式变化后的制度形式，不破坏土地集体所有制。集体土地产权的公有秩序还表现在生产过程中。农户获得土地承包经营权之后，实行家庭生产，集体在“一家一户办不好和不好办”的公共生产环节进行统筹经营，如水利供给、统筹工序、统一作物品种等。也就是说，农户在集体土地上的私人产权，只具备相对排他性，集体权利与农户私人权利维持一定的平衡关系。

二轮承包以来的政策调整思路是强化和扩大农户权利，缩小和控制集体权利。第二轮土地承包之后，农村土地产权制度沿着“保持承包关系稳定”和强化农民获得“稳定而有保障的土地使用权”方向不断推进。首先，国家出台第二轮土地承包政策，强制规定“生不增、死不减”的土地承包方式，明确土地承包期“三十年不变”，设定集体控制的机动地上限。2002年颁布实施《土地承包法》，将第二轮承包格局纳入法律保护，2007年实施《物权法》，确认土地承包经营权的“用益物权”性质。2008年中央十七届三中全会决议提出土地承包关系“长久不变”，2013年十八届三中全会进一步提出探索土地经营权担保抵押，进一步扩大农民对承包地的处分权。在此期间，国家还启动土地承包经营权确权登记颁证工作，2015年中央一号文件提出“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”。土地确权预计于2018年全面完成。

经过一系类改革，农户在承包地上拥有“四至边界清晰”、承包期“长久不变”、不承担集体义务和承包费、可自主流转和进行经营权抵押等权利。一项完整的所有权包括占有、使用、收益和处分等权能，目前农户手中的土地承包经营权具备以上所有权能。土地承包经营权是集体所有权让渡权能的产物。与土地承包经营权的绝对化相对应的是集体所有权虚置。目前集体丧失调整土地、收取土地承包法、介入土地流转和干预土地使用等所有权利，集体土地所有变为“名义”性的。反过来看，土地承包经营权超越了集体土地所有制实现形式的范畴，土地作为集体资产，其全部权能掌握在私人农户手中。

(二)现行土地制度改革的实践困境

作为经营制度的土地承包经营制度，服务于农业生产，要随着农业生产经营变化而调整[14]。在中西部一般型农业地区，城镇化与工业化快速发展的现阶段正处于上文所述珠三角地区的第一个阶段或第二个阶段，承包权“用益物权”化将导致土地制度面临以下困境。

一是土地细碎化与规模经营之间的矛盾。土地细碎化是指农户拥有多块土地，其中，多数地面积较小，互不相邻[15]。原住民国家普遍面临农地细碎化困境，一方面是因为土地蕴含着独特的社会价值与文化价值，农民占有土地具有积极性；另一方面也是国家对土地配置干预的结果。在第一轮分田到户时，各地普遍按照地块远近，肥瘦搭配等方式将土地承包到户。农村大量剩余劳力并未大量转移出去，充足劳力供给基础上的过密化生产和集体统筹安排的功能，缓解了田块分散带来的耕作不便，土地细碎化并不会导致严重问题。但是，在城镇化快速推进的时代，人地分离的趋势加剧，在细碎化的土地上设置过多权利便会导致土地的“反公地悲剧”，规模经营难以达成，降低土地的利用效率。

二是城镇化带来的承包者与经营者分离问题，土地资源配置效率降低。在20世纪末的土地改革的原意是通过强化农户的承包权，刺激农户对土地的生产性投资，提高农地的利用效率。但是土地权利强化遭遇城镇化带来的意外后果，拥有土地权利的农民大规模进城，承包者与经营者逐步分离。原先为保证公平性和农业生产积极性而赋予农民长期而稳定的农地使用权，变成了影响农业生产力和农民投入积极性的主要因素。进城的承包者将土地作为资产储存的价值，忽略农地作为生产资料的基本特性，其本质是农地的财产性对于生产性的损害。现阶段，国家试图通过承包经营权退出的政策试验缓解这一难题，但也将面临政策实践困境[16]。

三是弱化了村集体的土地统筹功能，农业社会化服务面临对接困境。村集体对土地的公共管理职能是型塑村集体治权的重要来源。农业生产具有较大的外部性，在一家一户分散经营占据主导地位的国家，村集体的统筹安排具有重要意义。现阶段，弱化村集体土地的调控权，将削弱村集体的能力，国家对农业的投资面临对接难题。

五、回归生产性的农地制度

基于对珠三角地区的农业现代化路径的考察，可以发现，立足于集体土地所有制的经营体制改革符合“耕者有其田”的原则，在顺利实现工业化与城镇化的基础之上，推动了农业现代化的发展。在现阶段，完善和发展集体土地所有制优势，按照“三权分置”的原则进一步推动土地承包经营制度的创新与完善，对于发展土地适度规模经营，引领现代农业发展具有重要借鉴意义。在土地细碎化与人地分离的背景下，农地制度的设置应该是原则性的制度，保留一定的弹性调整空间，允许集体能够根据各地生产力与生产关系的变革而做出因地制宜的调整，恢复与发挥集体土地所有制的优势。

一是坚持“耕者有其田”的基本原则。农地制度的根本目的是满足农业生产的需要，因此，保证农业耕作者的利益是基本原则。经过新民主主义革命与社会主义改造，中国完成了消灭封建的土地食利阶层，农民普遍获得了作为生产资料的农地。但是现阶段，农地制度改革通过强化农民的承包经营权，权能掌握在私人农户手中。在城镇化的背景下，人地分离是普遍趋势，这些掌握土地权能的农户成为了在城地主，土地成为他们重要的财产来源，他们并不关心农业生产，导致农地利用效率低下。因此，重新恢复坚持“耕者有其田”的基本原则具有重要意义。

二是恢复集体对土地配置的基本权力。在保障耕作者的利益基础上，恢复村集体对土地的基本配置权力有利于提高农业的生产效率。从农业生产角度而言，细碎化的土地需要集体调控才能达到规模化经营，一些生产环节需要集体统筹才能完成。从社会意义而言，中国的城镇化与工业化形势并不能保证大规模的农民工进城的愿望，他们中的一部分人年轻时在外打工，年老还有可能返乡，因此，保证他们的进退自由便是中国体制改革的重要一部分。这样，在他们离开村庄时，集体便可以通过反租倒包的形式合理配置土地资源，在他们返乡时，还可以收回承包地。在此背景下，保证集体对土地的配置权力具有重要意义。

三是允许各地开展形式多样的土地“确权”办法。中国农村改革多年来，农地财产权结构经历了从所有权与使用权高度统一向所有权与承包经营权分离的重大变革[17]。从“两权分离”到“三权分置”，既是工业化、城镇化与农业现代化进程中，农地制度演化的必然趋势，也是集体所有制下农地制度的又一次重大选择。现阶段，“三权分置”改革的重点是强化农民的承包权，各地开展的土地“确权”也是遵循此种逻辑。但是，珠三角地区通过“虚拟确权”的办法既符合了农民的利益，也保证了规模经营的需要。因此，允许各地在尊重土地社会主义公有制的基础上，强化集体所有权，稳定承包权，放活经营权，探讨适应当地实际情况的确权工作具有重要示范意义

六、结语

本研究基于沿海经济发达地区农业现代化的经验，总结认为发挥社会主义的制度遗产，立足于公有制基础之上的土地制度改革，匹配了生产力与生产关系变革的逻辑，提高了农地利用效率，有利于保障农业现代化的顺利实施。讨论了现有土地制度改革的逻辑及其实践困境，目的是重新理清土地制度改革的基本原则及其具体政策安排。农业现代化是中国现代化的重要方面，也是四化同步的薄弱环节。习近平总书记在安徽调研时曾强调：“最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。”土地制度是国家的基本制度，牵一发而动全身，土地制度改革的基本目标应当是建立一套有利于从“乡土中国”向“城乡中国”转变的土地制度体系，为中国的城乡融合和农业现代化提供稳健的制度基础。因此，充分发挥社会主义集体土地所有制的优势具有重要意义。