多重制度逻辑下的扶贫产业经营主体创新——以Y县为例

谢培熙

(山东女子学院 社会与法学院，山东 济南 250300)

为实现产业精准扶贫的战略目标，《“十三五”脱贫攻坚规划》明确提出“扶持培育新型经营主体”。扶贫产业经营主体在政府、村集体引导支持下，贫困户独立经营或与相关经济组织合作经营产业扶贫项目，是产业扶贫实践层面的重要力量。

学界相关研究仍然较少。张翼发现，扶贫产业经营主体主要有私人企业、农民专业合作社、村集体办企业和家庭户四种形式，其中农民专业合作社缺点明显，渐趋式微，村集体企业容易产生争议，私人企业扶贫效果不好，家庭户难以持续盈利[1]。针对这些问题，学界也有一些细化研究，如分析某一主体在扶贫实践中存在的问题[2]，阐释某类型主体有效实现精准扶贫的作用机制[3]等。更多研究则淡化了扶贫产业经营主体的具体形式，而是在扶贫场域中关注与其相关各组织的互动情境，如基层政府、龙头企业、贫困户、村集体经济组织等。这些组织具有不同的资源和话语权，互动目标不同，无法实现良性互动[4]。这背后是不同制度逻辑的博弈，往往导致产业扶贫项目在实践中偏离预定目标[5]。

针对情境和结构的研究应进行互动，且从结构转型的角度更容易理解如何变迁[6]。扶贫产业场域中，经营主体如何创新？在“政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局”中，基层政府、村集体、相关企业、贫困户等的不同制度特征如何涉入其创新过程？本研究尝试从社会学新制度主义视角探讨该问题。要认清其内在逻辑，需在多重制度逻辑框架中深入研究其内生性过程[7]。基于此，以山东省Y县为例，从新制度主义视角出发，采用系统过程分析(systematic process analysis)框架,注重互动模式和结构的历时性变化，在时间顺序中寻找因果关系[8]。

一、扶贫产业经营主体创新的多重制度环境

本研究采用广义制度概念，认为制度是“为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动和资源”[9]。在产业扶贫场域中，政府、市场和社会等组成了复杂的多重制度环境，各种制度持续传递不同规范、价值和意义，共同卷入经营主体创新过程。县域范围内，已有研究主要集中于基层政府、相关经济组织和贫困户三方面，可以从中反观不同制度的运行逻辑。

(一)基层政府：扶贫政策规制性

基层政府在区域产业扶贫中居于主导地位，其涉入产业扶贫最有效的工具是以行政权力为依托的扶贫政策，通过制定产业扶贫政策，以产业资金为杠杆，整合社会资源，引导相关主体形成扶贫合力。扶贫政策被视为建立有效利益联结机制、促进产业扶贫发展的核心要素；反之，当产业扶贫出现困境时，基层政府也首当其冲，其权力的无约束使用常常受到指摘[10]。

然而在产业扶贫实践中，基层政府的行为实则受到诸多约束。其一，扶贫政策具有较强的反身性，政府既是政策制定者，同时也是执行者，扶贫实践需符合政策内含的路径和标准；其二，基层政府扶贫行为受到关系理性和科层理性的制约，向上负责制导致官员规避风险，“宁可不做事，也不要出事”[11]。因此基层政府在扶贫实践中首先考虑的是政策规制性。

(二)经济组织：经营行为的经济理性

经济组织基于经济理性参与产业扶贫，已是学界共识，其参与过程出现了两种截然不同的问题——精英捕获和弱势吸纳。这两种情况存在于多个阶段，且有多种形式，前者主要指农村精英获取和运营扶贫资源、贫困户利益被精英忽视的现象[12]；后者主要说明扶贫资金被缺乏资金、经营不善的合作社吸纳，“以弱扶弱”，脱贫效果难以保证[13]。二者的相通之处在于经济组织重视经济理性，忽视了贫困户诉求。

其实可以在多重制度中对经济理性进行更加系统的考察。精英捕获和弱势吸纳同时反映了政策规制性对经济理性的影响，已有研究中，前者体现了行政权力对经济行为的过度干预，而后者说明扶贫政策对经济组织利益联结的不足。因此，经济理性除体现在扶贫资金的获取和收益之外，也体现在经济组织的具体经营过程中。

(三)贫困户：产业参与的认知性

学界对贫困户行为的预期存在两种极端，一是甘做贫困户，二是想脱贫却条件不足，认为贫困户是产业扶贫中无可争议的弱势群体，其弱势主要体现在资本不足、人力资本水平低、发展内生动力不足等方面，与经济组织实力差异较大[14]。并且贫困户更像一种原子化存在，缺乏共同行动的基础，难以与基层政府或经济组织有效互动，在已有研究中主要被视为赋能目标群体，这一研究预设忽略了贫困户的主体地位。

贫困户并不是“任人摆布”的存在，个体从认知开始就参与了制度建立，即使是简单行动也是制度化的结果[15]。贫困户依据认知选择是否以及如何遵从政策规制性和经济组织的经营策略，导致他们在甘做贫困户和积极脱贫两个极端之间做着光谱式选择。如果不了解他们的认知性制度，则无法理解扶贫政策和经济理性对其产生的约束效果。

政策规制性、经济组织的经济理性和贫困户的认知性在产业扶贫组织场域中相互交织，多重制度逻辑在经营主体不同组织结构中耦合与互构，共同推动经营主体的创新历程。只有在具体实践中才能准确分析这种作用机制，Y县产业扶贫为此提供了一个信息详备的案例。

(四)案例选择

Y县位于鲁中地区，辖区内有三个省级贫困乡镇、112个贫困村，其中省级贫困村53个，其扶贫产业具有多种形式，包括光伏产业、中药材种植、养殖、投资、设备租赁、苗木基地等，主要集中于农业和涉农加工业。Y县贫困线执行市定标准，远高于国家线，扶贫难度相对增大，但仍取得突出成效，Y县扶贫办也因此被评为山东省脱贫攻坚先进集体。2017年3月至5月，笔者在Y县扶贫办协助下展开系统调研，得到了丰富资料，在资料分析过程中也进行了部分补充调研。在扶贫开发“四到县”背景下，针对县域产业扶贫的研究具有较好的现实意义。

不同制度体现了不同资源在结构化过程中的不同构成性作用[16]，其矛盾具体化为产业扶贫中存在的问题。Y县的产业扶贫项目在取得丰硕成果的同时，也出现了几次明显的经营困境，每一困境均推动了产业经营主体创新，认清这些困境背后的制度逻辑冲突，才能从制度维度探究经营主体创新机制。总体上看，该创新历程主要包括家庭户、户企联合体、集体合作经济三个阶段，本研究依照历时性顺序分析不同阶段经营主体面临的制度冲突。

二、家庭户阶段：政策规制性与贫困户扶贫认知的冲突

精准扶贫不仅是一种扶贫理念，也是一种资源配置方式，自2014年起，Y县扶贫系统精准配置扶贫资源，推行产业到户，以家庭户为经营主体重构产业扶贫。

(一)家庭户经营主体概况

该阶段推广的产业项目主要有养殖、经济作物和中药材种植，以Y县D镇为例，2014年引进波尔山羊1707只、小尾寒羊990只、奶牛75头，种植大蒜10公顷。另有部分项目根据贫困户技能确定，例如为贫困户购买小型冰激凌机、旋耕犁等。2015年底，Y县扶贫办借鉴外省经验为XF村9户贫困户引入了光伏产业，是山东省最早发展光伏扶贫的区县之一。这些项目所涉及的扶贫羊、牛、农作物、光伏电站等资产均归贫困户所有，以家庭户为扶贫产业经营主体，扶贫干部协助经营。

家庭户经营模式为有劳动能力、缺少资源的贫困户创造了良好的脱贫机会，为保障效果，基层政府主要通过两方面规制性政策监督产业经营。1.为防止扶贫资产流失，限制贫困户的扶贫资产产权，扶贫资产不得变卖，并由审计部门负责监督，如出现资产流失，扶贫干部承担连带责任。基层政府还采取了进一步措施，以养殖为例，为避免因疾疫造成的损失，有条件的乡镇为每只扶贫羊购买50元保险，保险费由乡镇财政支出。2.可明确计算的产业收益需达到脱贫标准。

(二)家庭户经营的产权困境

然而家庭户经营中产生了扶贫资产的产权困境，部分贫困户未按照政策设计经营和处置扶贫资产。家庭户经营过程和收益情况难以被外界准确监督，部分贫困户私下变卖扶贫资产，导致脱贫受阻；同时部分贫困户隐瞒收入，难以精准衡量扶贫效果，出现“算账难”问题。

为解决这一难题，政府调整了扶贫资产产权，除特殊情况外，把扶贫资产权属划归村集体，并在全省推广，然而这一做法没有完全改变产权困境。不能简单地把产权困境及其导致的变卖扶贫资产、隐瞒产业收益行为看作部分贫困者放弃发展理想、一心求利的负面状态，基于价值中立立场对这一现象内在理路的分析更具学术和现实意义。出现这一现象，不仅因为扶贫政策在此方面对贫困户缺乏有效制约，更深层次的原因是政策规制性与贫困户扶贫认知的矛盾。

(三)政策规制性与贫困户扶贫认知的冲突

首先，扶贫政策对扶贫资产的产权界定与贫困户的产权认知存在冲突。虽然扶贫政策对扶贫资产产权做了明确界定，并提出约束条件，但是部分贫困户对此并不认同。调研中发现，部分贫困户认为：“扶贫羊是国家给我的，凭啥不能卖”？部分贫困户还将产权认知与地方性知识相结合以获取利益[17]，“俗话说‘家财万贯，带毛的不算’，还是到手的钱最实在”。

其次，对何为脱贫的不同界定，使扶贫资产具有公共池塘资源属性，进一步导致部分贫困户尽其所能获取扶贫资源，从而忽视法定产权。基层政府对贫困的认定遵从扶贫政策的规制性，具体化为固定的家庭人均收入，收入≥贫困线即为脱贫；而贫困户追求的是综合生活境遇的提升，认为收入≥各项预期消费支出总和才算脱贫。学术界对于贫困的认知愈发趋向于多维标准，提出了判别贫困户主要依据教育、健康、住房、消费等维度[18]，如果收入不能满足各项消费性支出，则会有更多贫困户倾向于隐瞒收入，“保持”贫困状态，以便在生活中不时寻求各项急需的资金和消费帮助。这一做法背后的假设是，在脱贫硬指标要求下，贫困户可零成本无限获得扶贫资源，并由此产生部分夺取扶贫资源的恶性竞争，使扶贫资产成为“公共池塘资源”，并且难以获得部分行为主体的可信承诺[19]。

政策规制并未因其合法性而有效调和与贫困户认知的矛盾，政策刚性被认知的柔性化解，尤其是某镇分管副书记因贫困户变卖扶贫羊而受处分后，家庭户经营模式不再被刻意推广。同样以养殖为例，扶贫养殖数量逐渐减少，2017年Y县只发展了两户扶贫养殖。扶贫系统开始创新经营主体，通过新的组织策略化解政策规制性与贫困户认知的冲突，转而推广户企联合体模式。

三、户企联合体阶段：政策监督性定位与工具性手段的冲突

贫困户的产权认知与经营实践紧密相关，在乡土产业环境中，部分家庭户主体认为产业扶贫不是一种经营行为，而是政府针对个人的救济，经营过程缺乏有效外在制约。户企联合体让扶贫产业融入产业链，将贫困户的经营行为和产业认知纳入现代经济体系，使其遵守与经济组织的契约关系，从而解决了产权困境。

(一)户企联合体概况

Y县户企联合体主要有两种方式：一是贫困户和经济组织建立产销合作，主要集中在中药材种植和养殖领域，由贫困户自主掌握种养过程，经济组织提供技术指导并负责收购最终产品；二是经济组织与基层政府签订扶贫协议，获得扶贫资金支持，吸纳贫困户务工，该情况集中在一些低劳动强度企业。户企联合体模式可以保持产业经营的稳定性，明确获知产业扶贫收益，精准衡量扶贫效果，解决了扶贫干部一直苦恼的“算账难”问题。由经济组织引导贫困户参与经营，扶贫系统监督产业过程，是比较理想的制度设计。

(二)弱势依附的产生

然而现实中，户企联合体并未充分获得预期效果。市场经济背景下，经济组织依照经济理性而不是政策规制决定是否参与户企联合体，对经济理性的衡量不单纯针对扶贫资金，而是基于经济组织的整体效益。

部分政策规制性要求使经济组织望而却步。第一，政策监督需要经济组织公开部分内部信息，例如，企业帮助一个贫困人口脱贫，可获得5万元小额扶贫贴息贷款，贷款过程中，企业需公开生产经营、负债率等内容，且提供反担保。第二，扶贫政策要求经济组织使用扶贫资金的收益需达到一定标准，年收益率不得低于8%，其中投资项目年收益率不低于10%，这在贫困地区具有一定难度。如无法达到上述要求，扶贫干部需承担行政责任，这制约了行政权力对经济组织的过度干预。第三，例行监督提高了经济组织对使用产业扶贫资金的成本预期。

上述原因导致许多经济组织选择以社会扶贫而不是产业扶贫的途径参与扶贫事业，调查中发现，很大比例参与产业扶贫的经济组织经营能力相对弱势，对扶贫系统存在依附式发展，不仅依附于扶贫资金，更重要的是扶贫政策，本研究称此现象为“弱势依附”。

(三)政策监督性定位与工具性手段的冲突

弱势依附体现了政策设计与经济组织组织策略的差异，户企联合体中，扶贫政策定位于监督功能，保障经济组织满足贫困户脱贫需求；而经济组织则将扶贫政策视为工具性手段，借此满足经济追求。

第一，经济组织借助扶贫符号规避职能部门监管。县扶贫开发领导小组几乎涉及所有职能部门，扶贫任务压力使各部门需要经济组织积极配合；而部分经济组织存在审批手续不全、资质不合格、土地使用违规等问题，通过参与扶贫规避职能部门监管，增加了扶贫系统内部张力。

第二，经济组织借助扶贫政策实现低成本经营。这类经济组织一般结构简单，经营能力较弱，对员工技术和体力要求低，期望获得低成本劳动力。而扶贫政策为此创造了可能，此类经济组织吸纳有部分劳动能力的贫困户务工，“贫困户”和“扶贫”标签成为维持低成本运营的符号象征。一位老板如是说：“我们主要做小杂粮加工，很简单的活，一年最多干半年，工资高了不好挣钱，不好招人……如果没有这个政策，不大敢叫他们来打工，有纠纷不好处理……”

户企联合体中，政策规制性与经济组织经济理性的冲突导致经济组织理性经营与政策的资源配置能力均没有获得最大发挥。经济组织的选择不同于精英捕获和弱势吸纳中对资金的单一渴望，而是经过更全面理性设计寻获的低成本发展路径。经济组织的经营行为受政策持续性影响，难以建立自主经营能力，更加不利于贫困户自主脱贫能力的培养，反而成为一种低限度优化组合，增加了政策负担。

四、集体合作经济阶段：政策精准规制性与集体公平规范的冲突

如何调适经营主体中政策规制与经济理性的关系，促进经营主体内生性发展？在扶贫干部和村集体积极探索中，Y县扶贫办开始推广集体合作经济作为新的产业经营主体。

(一)集体合作经济概况

集体合作经济在产业实践中主要有两种形式：一是光伏电站，二是集体控股专业合作社。前已述及，2015年下半年Y县扶贫办引入光伏电站后，明确其为贫困户个人资产，但不能继承；2016年开始，市发改委首先在行业扶贫领域支持光伏电站发展，扶贫办随即在产业扶贫领域进行推广，二者几乎同时开建，资产皆属集体所有，由集体运营，目前光伏电站已成为Y县主要产业扶贫项目。而集体控股专业合作社由部分贫困村在扶贫过程中试验成功，村集体、普通村民和贫困户联合成立专业合作社发展扶贫产业，其中村集体处于控股地位，贫困户可取得日常劳动收入和年终分红。

集体合作经济模式中，基层政府可通过驻村第一书记和村两委加强扶贫产业监管，确保扶贫政策的规制性要求得以落实；另一方面，可以吸纳乡土经济精英进入扶贫产业，弥补贫困户劳动能力等方面的不足，促进贫困户的有效参与。

(二)公平之争：政策精准规制性与村集体公平规范的冲突

家庭户和户企联合体模式中，扶贫资产为村有户用户收益；集体合作经济中，扶贫资产为村有村用户收益，集体运营收益如何分配至户？这一环节导致了公平之争。为保证精准帮扶的政策规制性得以落实，集体合作经济让贫困户优先参与经营和收益分配，这一做法是否公平，贫困户和普通村民有不同看法，并展开了不同的叙事策略，体现了政策精准规制与村集体公平规范的冲突。

贫困户认为这很公平，从政策角度为自己寻找合法性，自己理应多获取收益。一位贫困户的观点较具代表性，“以前建合作社的时候就是为了扶贫，这是国家对贫困户的照顾，要是贫困户不先脱贫，就不是原先定的政策了”。而普通村民则认为不公平，并从集体规范的角度寻求合理性，认为既然是集体经济、互助经营，则自己应有平等参与权，“脱贫是对的，可是他们的收益比贫困线高多了，凭什么还让他们占着村里的产业……集体的财产就该一样分钱”。

(三)组织策略创新：公平之争中的柔性管理

面对公平之争，村两委面临双重困境，既担心扶贫效果，又担心贫困户过度占取扶贫产业资源，脱贫后难以收回，造成集体资产变相流失。为解决这一冲突，扶贫系统创新组织策略，在集体合作经济中采用柔性管理，暂时缓解了矛盾。

光伏电站方面，其最初设计是在贫困户自家房顶安装，由贫困户自行维护、经营，而在实际建设过程中，各村基本采用集中安装、集体维护经营方式。在集体控股专业合作社中，一般不与贫困户签订书面合同，而是采取口头约定方式，保持一种“帮扶”姿态。这些柔性措施使集体合作经济中的资产运营与收益分配可随时调整，暂时缓解了精准帮扶与集体公平规范的矛盾。

柔性管理是集体合作经济的临时性组织策略创新，为进一步创新留下了空间。彻底解决政策精准规制性与集体公平规范的冲突，仍需进一步创新经营主体结构，建立合理的利益联结和协调机制。

五、扶贫产业经营主体创新机制及展望

已有研究多是在结构功能主义和系统论基础上对扶贫产业理性框架设计的静态研究，建立理性产业架构并不等于有效实施产业，并且这一方式往往导致重视参与产业扶贫的行动者，却忽略了直接运营扶贫产业的经营主体。本研究从多重制度逻辑出发，从动态维度研究产业经营主体实践过程中的创新，有利于提高研究瞄准度，是对已有研究的有益补充。

Y县扶贫产业经营主体创新大体经历了家庭户、户企联合体和集体合作经济三个阶段，分别面临政策规制性与贫困户扶贫认知的冲突、政策监督性定位与工具性手段的冲突、政策精准规制性与村集体公平规范的冲突，由此产生了产权困境、弱势依附和公平之争等问题，解决制度冲突的现实需求推动了扶贫产业经营主体创新。

因此，从多重制度逻辑出发，扶贫产业经营主体创新机制不是制度优势互补，而是冲突规避，导致经营主体的实践样态似乎总是理论上多重制度的次优组合，这也是诸多相关研究最终定格于扶贫产业发展困境的原因所在。这启发了一种实践导向、以问题为焦点的研究路径，在扶贫系统内部建立快捷高效的问题反馈—应对机制，有助于促进经营主体创新。

扶贫产业何以成功，与何以失败是同样重要的研究主题，不宜因部分失败案例而唱衰产业扶贫。扶贫产业的持续发展，导致不存在固定的最优经营主体模式，多重制度逻辑既形成了相关制度张力，导致扶贫产业出现多种发展困境，同时也为扶贫产业发展提供了多重制度空间，有利于创新主体形式、提高发展活力和适应性。

在多重制度逻辑中，政策规制性居于主导性地位。首先，扶贫政策往往限定了扶贫产业经营主体建设的最初形态，并借助行政科层体系进行推广，压力型体制限制了基层政府在产业扶贫中的选择[20]；其次，经营主体创新需获得扶贫政策认可，借助政策调整获得合法性；再次，政策的不同内容，即政策规制性的不同方向，影响与其他制度逻辑的耦合。

村集体是多重制度逻辑交集最大的场域，是最贴近产业实践的扶贫责任主体，学界对作为制度形态的村集体在产业扶贫中的作用研究尚少。如何强化村集体的扶贫主体责任，积极引导集体合作经济建立稳固的规范性产业制度，探索有效的利益联结机制，促进其良性发展，为乡村产业振兴打下坚实基础，是今后的重要研究主题。