贫困治理中精英俘获研究综述

胡联，卢杨，张小雨，沈鹏程

(1.安徽财经大学 城乡发展研究院，安徽 蚌埠 233000；2.安徽财经大学 经济学院，安徽 蚌埠 233000)

消除贫困始终是全球发展的重要问题，而如何提高扶贫项目对贫困主体的瞄准效率是我国扶贫工作的核心问题和难题，而众多学者在研究中发现，精英俘获现象是降低扶贫项目效率，影响贫困治理的主要原因。精英俘获(elite capture)最初是一个经济学概念，随后在政治学、社会学等多个领域也有深入发展。国外研究起步较早，Olson、Peltzman的“利益集团俘获”模式提出了个体或少数人妨碍公共利益实现的困境[1-2]。Laffont、Bourdieu等学者较早开始了精英俘获的研究[3-4]。Bourdieu认为道德谴责与象征权力是精英俘获现象严重的重要原因[4]。Bardhan认为分权体制下精英俘获的产生与社会经济不平等息息相关[5]。Dutta、Bardhan等人对精英俘获的定义具有代表性：精英俘获描述了政治或经济上强势的少数群体利用优势地位占有了本来为多数人而转移的资源的一种现象[6-7]。

目前，学术界对精英俘获的研究主要聚焦于精英俘获的现象、产生机制、多重后果以及规避机制四个方面。精英俘获的现象多出现于地方发展项目之中，与贫困治理问题密不可分，精英俘获的现象往往可以总结为精英利用了社区或组织内部的无序和漏洞来获益。从精英俘获现象的产生机制来看，精英易于将自身强势影响力转化为权力和客观环境的难以抑制共同构成了精英俘获滋生的土壤。Powis、Platteau等研究发现精英在贫困治理中往往是被需要的，在发挥作用的同时，精英也获得了俘获的机会，不仅会通过贪污获取项目的经济利益，还会通过控制社区和扭曲内外部信息的传递来为自身牟利[8-9]。国内诸多学者从乡村主体、政治结构、社会现象等方面对于贫困治理的现实背景进行了分析，提出了多样的产生机制，为贫困治理中精英俘获现象的分析提供了多样化的视角。至于精英俘获现象的规避机制，学者看法不一，多从项目执行力、问责惩罚制度、第三方监管、民主参与度等方面讨论各种措施对精英俘获现象的抑制作用。本研究将在后续内容中对国内外精英俘获的现象、产生机制、多重后果与规避机制进行相关文献的梳理，以达到对精英俘获问题有一个清晰的脉络认识。

一、精英俘获的现象描述

精英俘获描述的是具有优势的群体对本不属于其的资源进行攫取的一种现象。由此可知，该现象往往表现为两个组成部分。

第一，社区或组织中存在于某些方面有显著优势的个体或少数群体，即精英。贺雪峰基于对中国乡村治理的研究，认为乡村精英是在农村社会较一般村民更有影响力的人[10]。Dasgupta和Beard认为精英是在集体行动中能表现出强于一般人的影响力的个人[11]。Bardhan描述得更为具体，认为精英是由于在经济、教育、种族或其他社会特征上具有优势从而拥有优越政治地位的个人，精英俘获则指的是地方精英利用自己的地位聚集大量的资源或利益的过程[7]。除了利用自身的社会影响力进行俘获，当治理权力下放到地方时，精英更能够在和一般居民或弱势群体进行竞争时轻易获胜，通过正式渠道实现权力，从而更容易接近并俘获资源。Alatas等人研究印度尼西亚政府的地方精英与有针对性的福利计划时指出，通过正式制度获取权力和影响力的精英更能够俘获项目计划[12]。Persha和Andersson同样认可精英俘获现象与权力下放之间的联系，并认为其常出现在发展和环境治理项目中，且会使弱势群体在社会和经济上的边缘化进一步加强，加剧现有的贫困和不平等的社会问题[13]。

第二，出现目标资源的环境往往是趋于无规则的、管理混乱的、主体不平等的，精英利用这种客观环境的无序和漏洞将自身优势转化为实际权力，实现俘获行为。一方面，社区或地区治理漏洞能够为精英提供权力上位的机会。Abraham和Platteau研究发现当社区治理的主体存在经济和社会地位上的显著差距时，其参与治理的权力和程度不匹配，容易产生精英俘获的问题[14]。Shuna Wang和Yang Yao认为民主分权使得基层组织拥有更大自主权，但同样会导致地方精英更容易对政治权力进行精英俘获[15]。另一方面，歧视、阶级分化等社会主体的不平等会放大精英的影响力。Mansuri和Rao认为精英俘获更易发生在远离权力中心、经济和文化发展程度低以及存在显著种族或性别差异的社区[16]。Lund和Saito-Jensen认为社区内部被财富、阶级、种族、性别、政治派别、生计策略或宗教规范划分为不同的阶层时，社区精英往往牺牲非精英的利益对参与式项目进行精英俘获[17]。

国内对精英俘获的研究起步较晚，主要集中在贫困治理领域，同样表现为精英和客观环境的同时实现。邢成举认为精英俘获是精英获取本不属于其自身的公共资源或利益的过程[18-19]。对于精英的俘获能力的实现，袁剑以及邢成举、李小云将其总结为精英掌控了游戏规则的制定权和项目信息的发言权[20-21]。在国内的研究中，精英俘获在基层治理中有多方面的表现：李祖佩、曹晋关注后税费时期基层治理生态，认为在体制、社会地位和经济条件上具有优势的精英达成联盟，共同攫取国家下放资源和地方经济发展带来的公共利益，并形成固化结构，大大降低了扶贫效率和经济发展的效益[22]。梁剑峰、李静对我国农民专业合作社研究发现其中显著存在精英俘获现象，少数精英利用自身优势接近并控制合作社资金和发言权，侵占小农利益[23]。

在当前的各类扶贫项目中，由于治理不善产生的精英俘获也频频出现。胡联等发现贫困村互助资金具有较高的被俘获比例，村干部长期任职会使得扶贫资源下放过程中精英权力和俘获机制得以固化，促使精英俘获发生[24]。何得桂等人发现在国家扶贫搬迁项目中，精英往往能够率先获得和获得更好的国家资源以及优惠政策，乡村精英俘获以及乡村治理不善的现状无法对公共政策的有效执行产生显著制约[25]。温涛等人认为精英俘获的内涵是精英农户利用自身优势追逐利益，进而占有更多资源的过程，并在研究农村金融扶贫中发现，非贫困县或非贫困户精英俘获现象严重，他们往往从金融扶贫中受益更多，而贫困县或贫困户得到的金融扶贫优惠则更少[26]。胡联、陈泠璇对这一现象进行了总结：首先，精英俘获现象是与参与人间的不对称社会关系紧密联系的，拥有一定社会和政治权力的地方精英更易于接触到公共资源和项目利益，从而更有可能做出利益和经济资源俘获的行为；其次，精英俘获现象不是孤立依靠精英优势即可实现的，宽松的客观环境往往为这一现象的产生提供了可能性[27]。

二、精英俘获的产生机制

在不同的研究背景下，精英俘获产生的机制也不一。首先，从主观方面看，在基层贫困治理项目中，拥有强势影响力和行动力的精英往往是被需要的，接触潜在利益的丰富机会是诱发精英产生俘获行为的首要动力。从类别来看，经济利益的俘获是最普遍的，例如：VegardIversen等发现尼泊尔分权化森林管理下的管控制度建设相当薄弱，地方精英受高昂的森林利益诱惑，从而俘获了大量份额[28]。这在各国的发展项目中极具代表性。而在社区治理中，Powis发现拥有种姓或经济等优势的地方精英会在参与式发展项目中提供服务，但其通过寻租或腐败来谋私的行为被一般村民默许为精英提供服务的回报，进一步纵容了精英俘获[8]。精英俘获对象也包括政治层面的资源和利益。Conning和Kvanee认为囿于贫困弱势群体难以高效表达，社区动员信息的有效收集往往依靠地方精英的服务，这使地方精英俘获政治权力有机可乘[29]。Tembo、Platteau的研究也指出，在面对外部资源和捐赠时，社区为了成功申请项目会倾向于伪装想法以更接近外部组织提出的观点和要求，通过信息扭曲获取发展项目的资源并最终为精英俘获，精英会毫不犹豫地利用信息鸿沟以达成自己的目的[30-31]。Platteau等人认为在外部捐赠的发展项目中，由于地方精英主导了异质性的社区并且清楚地知道捐赠者对社区贫困人群的需求并不了解这一事实，精英会利用捐赠者和受益者之间的信息鸿沟提出符合自身利益的项目，从而俘获项目资源[32]。胡联等人也发现，村级治理不完善下，具有政治关联的农户参与互助资金项目的概率要比没有政治关联的农户高出三成，在频次和金额上也能获得更多资金[33]。

其次，从客观环境来看，无效的治理环境会纵容和催生精英俘获现象的发生。通过国内许多学者的研究可以发现，贫困治理中精英俘获的产生与国家政权建设下的基层生态密切相关。一方面，国家治理转型后基层治理模式的弊病成为了显著的制度因素。李祖佩、曹晋认为基层治理模式失效使得精英联盟对权力真空进行填补提供了可能，维稳压力衍生出基层政权不作为逻辑，个体自组织能力和参与意识的弱化以及只求自保的行为逻辑等要素共同作用，为精英俘获的产生创造了条件[22]。李小云等人细化了治理转型的原因，提出税费改革后基层政府由收取税费转为依靠上级支付的转变，这种政权转变是基层治理者和被治理者心态转变的重要原因[34]。在这样的治理环境基础上，刘升则分析了精英获取的外部动力：其一，后税费时代国家扶贫资源项目化，上级政权为了推动项目落地会推动村庄精英的共谋；其二，地方社会对俘获行为存在默许和认同，二者共同刺激了精英占有国家资源的行为，实现了更隐晦却更有持续性的精英俘获[35]。另一方面，几种基层社会特征为精英俘获创造了条件，邢成举、李小云、许汉泽将其总结为社会分化与精英角色嬗变、参与式发展难以实现、基层主体对贫困治理项目权力信息的拥有与贫困程度不匹配、贫困群体无法达到发展项目的门槛等[21,36-37]，唐丽霞等人进一步点出了乡村空心化问题对权力失衡、参与和监管缺乏的加剧[38]，邢成举、赵晓峰从结构的角度提出了弱势群体由于结构性困境难以与精英抗衡[39]，这些因素共同导致了基层贫困治理的恶化，而精英俘获正是治理状况恶化的结果。总而言之，在税费改革后的乡村治理中，国家权力在基层的脆弱化和发展项目的亟需推动落地并存，基层治理组织的无效、治理者自保不作为乃至谋私的行为逻辑、乡村空心化下弱势的普通居民难以自组织甚至纵容精英谋私，都成为了贫困治理中精英俘获发生的客观条件。

由此可见，精英俘获的产生不仅托生于精英本身的优势和对资源的易接近性，更在于客观环境对精英群体的无约束乃至推动、弱势群体难以表达和行权、管理监督的不到位。在村庄或社区的治理失序短期内难以调整改善时，精英俘获的行为常表现出隐蔽性和持续性，进一步加剧了弱势群体的损失并延长了贫困问题的负面影响。

三、精英俘获的后果

精英出于获取利益的目的进行俘获行为，但其后果是多样的。第一，经济资源被俘获会造成公共资源损失和本应受益的弱势群体受损。VegardIversen等对尼泊尔森林管理的研究表明，高昂的林木价值通过地方精英俘获大量流失[28]。Galasso et al.、Besley、Pan et al.、Panda等人的研究表明，在孟加拉国、坦桑尼亚等低收入国家的发展项目中，掌控项目的基层精英群体往往能够利用他们的优势扭曲优惠政策的分配瞄准，占有原本分配给弱势群体的资源[40-43]。李祖佩、曹晋以村庄精英为研究对象，发现这个群体联合起来共同攫取了扶贫资源下乡和农村经济发展带来的利益[22]。在对非贫困县的农贷市场的研究中，温涛等人发现这里同样精英俘获机制泛滥，农贷目标扭曲使得收入较高的精英农户替代一般农户获益[26]。在基层的扶贫识别中，胡联、汪三贵发现云贵川60个贫困村地方精英对建档立卡的俘获率达到25%，精英农户仍能成为建档立卡户俘获扶贫资源[44]。韩华为发现基层贫困识别偏离，地方精英俘获了本应分配给贫困农户的低保资金[45]。获取利益作为精英俘获的主观目的，也构成了俘获行为最基础和直观的后果。

第二，精英俘获会破坏地区治理秩序，造成社会和政治后果。其一，精英的俘获行为会扰乱地区治理，损害弱势群体的社会利益。Petra Persson等研究中国省级领导在缺失民主下的精英俘获现象时发现，在民主环境下，精英俘获破坏了问责制，因为被俘获的领导人为了迎合小众群体的需要，必然会牺牲普通民众的利益[46]。许多研究也表明政府官员与利益团体的纠葛导致了过度管制、腐败和经济停滞问题频出。经验证据表明精英俘获的不利影响会超出存在民主制度下的设定值。Daniel C. Mattingly研究精英俘获下的中国分权与产权弱化问题提出，当宗族领导人成为村干部时，他们会利用手中的社会和政治权力，没收村民的土地[47]。其二，当精英的侵害行为固化和传递时，往往会形成损害深远且难以解决的结构性问题。李祖佩、曹晋认为精英俘获的出现导致农村形成了固化的排斥机制，主要表现在利益排斥、政治排斥以及政权合法性排斥三个方面[22]。刘升、邢成举、赵晓峰认为精英俘获国家扶贫资源会通过损失的代际传递加剧社会分化，并通过破坏乡村治理秩序削弱基层治理组织的权威和合法性，造成乡村治理内卷化的问题[35,19,39]。

四、精英俘获的规避机制

针对精英俘获呈现的后果，国外学者对于其有效规避的措施也不一：一是引入广泛的参与群体。二是引入有力的外部监督，Besley发现媒体信息的监管能够有效降低精英俘获[41]。三是建立严格的行为机制以供遵循，Platteau认为在救助资金有序和有条件发放的情况下，如果不能有效控制精英俘获现象，那么援助机构和发展项目捐助者之间就有必要采取一种多边的信誉机制来对其加以控制[48]。

总的来看，对于规避精英俘获，国内学者同样认为应当注重民主参与、引入监督、科学的制度设计三个方面，但学者研究的视角有所不同。在贫困治理领域的研究中，大部分学者都关注到了基层治理效率低下这一现实问题，认为精英俘获现象的产生与精英在这一背景下对乡村权力位置的填补是密不可分的。例如许汉泽认为精英俘获是伴随着乡村结构与乡村治理的变迁产生的，有效防止精英俘获的产生一要做到建立分权化的管理体系，将国家资源的经营和可能的收益群体区分开来，防止个体借经营之机侵占，二要加大民众对基层治理的参与度，三要引进社会公益组织的监督[37]。韩华为认为提高项目信息公开程度和强化对社区治理的监督是有效的，并提出了明确问责与惩罚制度这一点[45]。邢成举、赵晓峰则提出了结构性陷阱的问题，将贫困问题的解决放在结构性视角下进行分析，认为弱势群体在社会资本、政治资本、经济资本、人力资本上的结构性障碍是阻碍其获取应得国家资源的重要因素，精英俘获将会使得扶贫工作陷入徒耗资源的内卷化状态，只有打破这种对贫困人口不利的结构性制度设计才能有效解决精英俘获的问题；因此，必须强化收益对象的参与度，建立公平、公正、公开的评配制度，实现项目信息和主体权利的透明化，强化主体的法律权责意识[39]。陈亮、谢琦则从委托代理理论的角度看待精英俘获的困境，认为精英俘获是国家治理的失效导致的对民众利益的侵害，规避应当双向进行：一要从上而下提高中央政府对地方政府及代理人行为的监督规制能力，保证制度和资源下达的明确，二要自下而上推动基层民主治理，提高居民的主人翁意识，细化主体权利和治理秩序[49]。

五、结语

当前我国扶贫开发已进入攻坚拔寨的冲刺期，为了更好地将扶贫政策落到实处，完成减贫计划，须得采取有效的措施对精英俘获现象进行控制和规避。国外学者对精英俘获的产生机制、不良后果以及有效的控制措施都已进行了许多深入的研究。国内相关研究主要集中在贫困治理领域内部精英俘获的具体表现、发生机制和影响后果，理论发展范围比较小；此外，虽然提出了一定的规避措施，但是对于基层贫困治理失序和引入监督的政策建议仍停留在概念阶段，今后有必要结合本国扶贫工作中遇到的具体精英俘获现象进行分析，就事实提出更具有实践意义并符合国情的控制机制和规避措施，以减少该现象的发生，这也是国内精英俘获现象研究的重点方向。