“嵌入式治理”：理解精准扶贫的一种新视角

谢小芹

(西南财经大学 公共管理学院，四川 成都 611130)

一、贫困——一个由来已久的话题

贫困问题由来已久，不断被提上政府议程。现代意义的扶贫工程开启于20世纪80年代(1)① 扶贫工作在中国拥有悠久的历史，如古时代的赈灾、恤贫抚孤、扶危济困等。然而，这大多是统治阶级为了维护自己政权的稳定性，因此，历朝历代都有各自各样的救济扶贫的政策。本研究的扶贫工作主要指的是政府在改革开放后实施的一系列扶贫计划，其体现出稳定政权、和谐良序和公平正义等愿景。，成为备受政府和社会关注的现代化系统工程。然而，近年来，扶贫呈现出边际效应递减的现象，即投入的扶贫资源越来越多，扶贫效果却并未同比增长。为了提升扶贫绩效，2012年，中国政府提出精准扶贫战略，而后不断在全国铺开。广西的扶贫实践较为“典型”，“不仅因为它代表目前中国一批由于发展资源匮乏难以反贫的地区，更因为它长期淫浸在由庞大‘扶贫工厂’运作的扶贫实践中”[1]。广西壮族自治区政府开始将第一书记扶贫作为一个重要措施，从2012年到2016年，政府共派8000万人加入扶贫队伍。从扶贫绩效来看，第一书记扶贫制度在广西取得了不错的成绩，受到群众的好评(2)第一书记制度同样也遭到了诟病，比如形式主义太浓，忽视个别群众利益及个别地方出现扶贫资源不翼而飞等情况。，本研究主要从学理层面分析其蕴含的合理性。

历史以来，与扶贫政策的历久弥新一样，关于贫困治理的研究也层出不穷。目前，学界主要集中于以下几方面。一是治理视角下的贫困研究。将贫困视为一个治理问题，主张强化基层政府的治理能力能够有效解决贫困。李小云从基层治理的视角将贫困类型化，指出扶贫资源瞄不准的关键原因在于政策执行在基层社会出现的偏差，“更多地取决于乡村底层的制度发育以及各种扶贫资源的公平转递”[2]，他认为应该实现“收入多元化以及扶贫方式改善等”[3]。二是文化视角下的贫困治理研究。将地方文化视为贫困的根源，因而，消除贫困必须消除滋生贫困的亚文化。张乐天等认为贫困现象与传统农民的“活法”密切相关，他赞同采取文化脱贫的方式，“最终改变传统文化从而实现文化脱贫的一定是浸润于文化中的穷人自己，其中，有能力的带头人可以起到十分重要的作用”[4]。三是管理视角下的贫困治理研究。将贫困视为一个管理问题，贫困问题的解决必须从管理入手。高传胜提出用“包容性创新”的新理念来治愈贫困，“既鼓励面向贫困者的各种创新活动，开发满足其需求的产品和服务，又强调积极提升他们的知识吸收能力，增强其创新能力，扩大其经济机会”[5]。蒲文胜[6]基于社会的转型，提出了中国治贫模式由政治权力主导下的反贫困模式到政府、市场(企业)、社会组织三方合作治理贫困模式的转变。

以上研究为后来者开展研究拓展了思路，然而当前研究却少有将贫困置于国家与社会二重性视角中进行思考，从而遮蔽了“治根”方略。中国发展的实践提出了一些基本的经验。一方面，扶贫治贫工程需要国家的扶持，否则贫困的终结始终是黄粱一梦；另一方面，社会自治是根除贫困的根本保障。笔者认为只有实现政府与社会的有效合作才能掘地挖根，彻底消灭贫困。第一书记制度在基层的践行彰显出一种面对面的权力实践，是国家与社会二重性而非二元对立关系的具象化表达。因此，本研究提出“嵌入式治理”概念，以第一书记扶贫制度在基层社会的实践作为具体的分析对象，深度描述贫困是如何逐渐被消除的。

二、“嵌入式治理”：理解扶贫工程的一个新视角

“20世纪90年代以来，国家-社会关系理论便一直占据着学界的核心地位，并且成为观察和解释中国基层政治社会变迁的主流研究范式，甚至作为一种政策选择引领着基层社会治理的实践[7]。”长久以来，国家与社会的二元对立关系问题始终未能得到有效解决，国家与社会不同关系形态同样也会影响到贫困治理的效果。20世纪下半叶，随着西方新公共管理运动的兴起，合作治理(co-operative governance)作为一个新的概念被提出来，即社会力量对国家政策的一种纠偏性，作为国家力量的一种弥补性力量，试图破解国家与社会的二元性。合作治理的提出有助于凸显在国家全面介入下基层社会自治力量的有效性。然而，在扶贫领域中，国家仍然站到扶贫的制高点，社会力量至多只是一种辅助性或补助性的力量。看似消除了二元对立的合作治理仍然蕴含着二元对立的价值预设。因此，这需要一个新的概念来尝试打破国家与社会二元对立的基本形态。本研究提出了“嵌入式治理”的概念，这一概念直接源于波兰尼的启发，在《大转型》一书中，他认为：“人类经济通常都潜藏于人类的社会关系当中……经济体系嵌入于社会关系[10]。”在《作为制度过程的经济》一文中，他认为：“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中。将非经济的制度包容在内是极其重要的。对经济的结构和运行而言，宗教和政府可能像货币制度或减轻劳动强度的工具与机器的效力一样重要[11]。”本研究提出这个概念主要用以消弭国家与社会的二元对立性，彰显出“国家社会化和社会国家化”[12]在扶贫领域中的潜在价值，同样也彰显出埃文斯提出的“嵌入自主性”概念的魅力，即“光有自主性而缺乏嵌入，或者光有嵌入而没有自主性，不足以形成强大的国家能力”[13]。基于一种同构性的“共容利益”的目标，地方官员一方面从扶贫中获得一定的利益，同样也必须为此承担相应的责任、权威的重新获得和树立一种良好的道德形象。地方社会则需要借助外力发展自己，实现内生动力和外部注入式力量的有效结合，最终融合成另类的“第三种力量”，国家与农民的关系则演变为一种“鱼水”共荣的新型关系。

具体而言，嵌入式治理指国家通过第一书记进入村级扶贫领域中，与村书记相互配合，共同致力于消除贫困。“嵌入式治理”的社会基础，一方面需要村级组织的配合，村级组织的开放和包容是第一书记嵌入基层社会的重要前提，也是两者能否实现合作治理的基础，另一方面需要地方社会拥有一种平等参与的文化氛围，具体而言，村民需要高度配合和积极参与到扶贫工作中。嵌入式治理包含以下几种机制：一是互动机制，即不同行动者之间的互动和交流。扶贫领域中的不同行动者主要指的是政府、扶贫组织、村干部、村庄精英和普通村民，这些行动者在同一场域中采取不同的策略、手段、方式和办法相互作用、相互影响，围绕消除贫困的目标而奋斗。二是沟通机制，即中间载体的形塑。第一书记加入基层党组织结构中，形塑出一种新型的基层扶贫主体，既可以解决国家与基层社会和贫困对象的有效衔接问题，即扶贫治贫的平台问题，又可以在与村级组织的互动中形成一种竞争、博弈和监督的关系。三是参与机制，即强调村民的深度参与和一种新型合作文化的形成。社会自治力量的产生离不开村民的有效参与，村民的有效参与能够最大程度的保障扶贫绩效的实现。

因此，受嵌入性理论的启发，本研究将尝试借助嵌入式治理的分析框架，从“国家-社会”二重性关系层面探讨第一书记扶贫制度在基层社会中的实践机制和实施成效。

三、嵌入式视域下的贫困治理实践成效分析

基于嵌入式治理视角，贫困的消除既体现在扶贫组织的制度架构上，又体现在第一书记在基层社会中的行为及与村干部和村民的互动方面。

(一)国家的全在场与权力的服务性

自改革开放以来，贫困问题备受关注，中央进行贫困援助的资源也不断下送。然而，政府扶贫绩效呈现出不断削减的情况。国家看似无时无刻不在关注贫困问题，然而，国家的扶贫仍然是一种“半在场性”，扶贫因“远远招手”的远程遥控而呈现出扶贫效应的递减。因此，这就亟需一种新的治贫方式。作为一种新的资源注入方式，第一书记扶贫制度被纳入到扶贫工程中，作为中央和地方政府“最高议程”的一部分。扶贫攻坚拔寨的特殊要求需要国家大手笔出场，第一书记扶贫是国家全部在场的政策体现。自此，国家在乡土社会中由“若隐若现”转变为大规模的“前台在线”，由“半场性”转换为“全场性”。从实践效果而言，这一制度扭转了扶贫边际效应递减的颓势，大大推动了广西省扶贫攻坚的进程。第一书记扶贫制度由顶层推动，保持了一种扶贫政策的高效性，体现出针对贫困户和贫困地区脱贫致富的一股质变性力量。国家的在场由第一书记制度表达出来，这主要体现在两个方面。一是国家通过设置第一书记制度而实施对贫困的干预，如米格达尔认为的“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标和能力”[14]。二是作为国家官僚的第一书记个体能够与基层社会形成面对面的互动秩序，“我们从来就没能按照我们所渴望的方式成功地改变社会。除非我们能够说服我们中的大多数接受我们的领导，否则我们就不能成功地为社会制定一部计划，因为社会、各种人类关系以及社会系统都太复杂了”[15]。国家的在场体现出较强的优越性。首先，第一书记扶贫制度属于一项宏大的精英改造工程，构建了一套自上而下和自下而上的治贫网络，形成了一条制度化和规范化的沟通渠道，这就为治贫工作提供了常态化的体制内资源的支持。其次，第一书记代表的是国家权力，拥有国家赋予的象征性权力，这种权力跟随服务而下乡。汇聚多方面资源和能量的精英能够更好地直面问题，寻找对策，尤其是具备了一定理论储备的精英人物能更好地采取有效措施。对贫困的治理也属于精英治理，同时，第一书记拥有跑项目的能力和经验，拥有一套现代的治理术，最重要的是被体制赋予了一定程度的决策权，最后与传统的村庄发生关联，为实现脱贫致富提供了最大程度的可能性。中央拥有顶层设计之权，而如何实施则交由地方政府，因此，这就赋予地方政府一定的“制度弹性空间”，需要他们有更大的智慧来克服条条框框的体制约束，卸掉代理的角色，而以一种行政责任的形象，创造性地落实中央的相关政策。最后，国家与基层社会关系的亲密性。代表正式权力的第一书记在村庄场域中与村民零距离接触，真切感受村庄的发展态势，并与村民形成一种情感上的共鸣，形塑出精准扶贫时代下新型的政社关系。总之，国家的在场预示着权力在微观实践领域中的真实运行，权力在基层社会中呈现出“毛细血管状”的渗透，助推扶贫任务的完成。

(二)基层社会中的策略主义

1.清晰化的权力边界

脱贫致富是一项重大的政治任务，关涉民生，而民生是根本。代表国家权力的第一书记需要与村支书处理好权力边界问题，一方面需要打破不合理的治理格局，另一方面需要构建新的治贫机制，两位书记需要在同一个场域中基于扶贫而重构出一套新的治理贫困体系，共同为实现脱贫致富的目标奋斗。因此，在同一个场域中，为了不必要的权力之争，第一书记一方面采取积极干预基层社会的方式来践行扶贫目标，另一方面需要通过贫困治理来维持政府更大程度的合法性。而基层社会则一方面需要阻止第一书记的过度介入，另一方面又可以借助国家的权力和资源改善和提升自身。两者通过村级组织这样一个中间载体来融合彼此，相互促进，形成一个权力边界清晰的治贫共同体，最终完成既是地方的发展需要又是政府的政治任务的脱贫致富目标。

具体而言，第一书记既有来自官僚制内部的监督，又有来自基层群众的外部监督。官僚制内部有一套对第一书记考评的机制，扶贫任务被分解成若干细小的任务，这是一套高度量化的评价标准，关涉到第一书记个人的政治前途和命运。跟缺乏制度约束的创新容易走偏不同，第一书记扶贫制度下的地方创新更具有合法性、可持续性和符合国家政策的政治正确性。群众会对扶贫书记的行为、言语和做法给予一定的细碎化表达，这在一个场域中容易对第一书记形成舆论上的压力，从而最大程度的规约扶贫书记。因此，两者合力对第一书记形成一种极强而有效的监督压力，促使其更好的进行扶贫。第一书记在基层社会中并非单打独斗，而是拥有一个组织，即村级组织，第一书记要直接面对面的接触群众，这就需要一个组织来对接千家万户。两位书记的设置也为权力间的矛盾制造了可能，这会直接影响到扶贫绩效。此外，第一书记有村级组织作为中间层，而远离群众，体现出责任转移给了村级组织。这成为第一书记扶贫过程中引发矛盾和冲突的安全阀。即便如此，这也不会成为影响扶贫绩效的致命点。第一书记扶贫制度主要依靠的不是法律、政策和行政命令等“战略”，而是动员、经验、摸爬滚打、人情和面子等“战术”。

2.重拾群众路线

群众路线可追溯到传统社会时期的微服私访和革命战争年代的发动一切可以发动的力量。集体化时期，干群关系的紧密度达到极致，20世纪80年代，干群之间紧密联系逐渐松散，90年代，干群关系白热化，后税费时代，基层政府的行为已经从密切关注基层社会转变为关注招商引资等，即便是计划生育工作，也可以通过“做作业”的方式来解决，而不必亲自与基层打交道。政府的主要精力在于对外，群众路线一度式微。第一书记扶贫制度要求驻村干部与村民同吃同住，及时解决村民困难，做到“从群众中来，到群众中去”。这在很大程度上激活了群众路线，拾回了群众路线。群众路线是一种综合的治理术，主导的是官僚制方法，它要求集中制下的分工，地方社会拥有较大的自由度，因此，这一路线又具有强烈的反官僚倾向。第一书记扶贫制度基于群众利益出发，有着国家为民兴利和公平公正的政治正确性意识形态以及基于资源和机会再分配基础上的一种道德合理性，因此，这种扶贫方式能在更大程度上重拾群众路线，这就将干部与群众的关系推向一个新的高度。

3.对官僚制的松绑和新型行政文化的形塑

第一书记扶贫工程依靠的仍然是韦伯话语体系下的理想型——官僚制，然而，第一书记制度在基层的表达往往与官僚制的理想状态有较大差异，这集中表现为技术官僚的腐败、寻租及官僚制政府的低效、低回应性和功能失调。然而，与反腐时代政府官员基于不出事的“不作为”不同，在艰巨的任务面前，精准扶贫浪潮将扶贫任务分解，下传给第一书记和村级组织，最大程度激发了他们的扶贫积极性。因此，官员基于扶贫的重大的政治责任和担当，较之日常工作中程式化的工作不同，他们在扶贫这个特殊的领域中更能积极发挥自主性作用，为自己的政治发展谋求一条另类的路径，最大程度地松绑了官僚制固有的缺陷。部分官员的责任感和公共意识在扶贫场域中被激活，他们不仅在观念上认知不同，而且更多的体现在行动上，表现出一种积极作为。在大规模扶贫前，攸县及地方政府可谓是干好本职事，少出纰漏，在扶贫治贫领域中彰显出一定程度上的消极懈怠。而在扶贫艰巨任务和现代化强调的速度和效率面前，地方政府行为猛然间得到改观，地方政府被组织和动员起来，同时也开始用动员策略影响和号召其各类社会组织、自组织、各类企业和事业单位等，不断整合资源，实现协同作业，开始由“有事慢干”到“无事找事”的新状态。这彰显出新环境下攸县地方政府积极行政的一面。除了在克服官僚制本身惰性上的不足外，第一书记扶贫工程在另一个层面树立起一种新气象，那就是为地方政府行政文化上灌注的一种公共价值。精准扶贫强调以人为本，强调一种关怀，这就是官员与村民之间的一种亲密互动，甚至这在无形中给予行政决策者在一定的规则范畴内对制度进行融通性解读的自主性空间。第一书记扶贫蕴含着责任、平等和公平的原则，要求政府官员与基层群众保持一种零距离接触且全心全意为民解决问题。在一种长期的互动和交流中，官员容易与基层群众产生一种强烈的情感共鸣，从而激发出一种服务的理念和责任，并逐渐融入到行政制度中，最终推动行政改革。亲民而远离资本，一种基于行政高效性和资源配置的合理性基础上的“高效价值”与基于关怀、关注和密切互动基础上的“公共价值”相混合的新型公共行政文化正在形成。

总之，官僚个人激发，由于官僚制走向合作和平等交流，国家与社会的平等交流，适应乡村社会。国家与地方社会密切的互动网络，提供地方与中央谈判的良好的制度化通道，从而减少了政策执行的阻力，也使得基层社会的需求能顺利地往上进行传递。第一书记在基层社会中拥有很大的自由裁量权，需要创造性的完成扶贫任务，又需要减少可能带来的负面性。第一书记制度具有明显的反官僚特性，且为官僚制体制所认可。就行政文化而言，精准扶贫是对官僚制在思想上进行的一场潜移默化而又深刻的变革。

四、结论

在扶贫领域，一些政府的出发点更多的是站在将“自身视为一种发展机器”的视角上，基层社会的能力及其互动便不自觉地遭到了遮蔽，甚至国家与农民呈现出“油水”关系。在扶贫领域，基于政绩和经济发展的需求，一些政府存在一味地按照自己的规划去治理贫困，而无视村庄社区内部有关治贫和乡村建设的意志和力量，使其无法彰显出一种去推动真正符合社区及其成员利益最大化的乡村建设和治理贫困模式。

官僚制作为国家开展扶贫的一种系统制度设置，扶贫要落地，必定要与基层社会打交道。官僚制在基层实践中需要进行一定的反官僚创新，决策官员与基层社会在文化亲密互动下而激发的情感共鸣，以及公平服务责任的理念的要求等直接促使官僚制与基层社会形成一种直接的“嵌入”而非“脱嵌”关系，需要其采取动员策略来整合资源，需要进行自身内部的行政改革。国家通过第一书记代理人在贫困领域中采取一种特殊的资源注入式的现代化改造工程，这就需要国家与乡村社会实现友好衔接，两者形成合作伙伴关系。两者在村级场域中实现博弈、合作和磨合，双方得以不断向良善的方向发展，最终，一种新型的政民关系得以形塑。因此，第一书记扶贫不仅仅使得扶贫政策产生了贫困人口减少、贫困人口能力增强、贫困户集体能力提升、脱贫效率提高、政府扶贫阶段性任务顺利完成等治贫绩效，而且还诱导出诸如行政价值重塑、官员意识提升、公共意识增强、新型政民关系建立、贫困人口视野扩大等系列政策之外的意外惊喜。

若将第一书记制度置于国家与社会的关系结构中进行讨论，扶贫则是国家有意识参与和干预的结果，地方社会以一种积极回应的方式参与进来，赋予彼此发展的动力，一方面是国家权力的继续延伸和国家基层政权建设的不断强化，另一方面是基层社会活动空间的不断拓展和自主性的不断加强。“国家-社会”框架下的嵌入式治理在扶贫领域中形成了新的学术增长点。