基层网格化管理模式研究

张雨

关键词：网格化;普陀模式;基层治理

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2018年11月16日

网格化管理是社会治理模式的改革与创新，其依照特定的划分标准把城市分为若干个单元格，这种划分的实质是重构基层治理的基本单元，再借助互联网信息技术的嵌入，提升基层治理能力，这一创新模式强调治理单位的重构与治理范围的下沉，侧重于有效治理。网格化管理具有一整套流畅的管理指标，从发现问题到立项解决一气呵成，政府由过去被动的应对问题到如今主动出击发现并解决问题。2008年8月，舟山市在全市全面推广“网格化管理、组团式服务”工作，形成党政带头、公众参与、社会协助、上下联动的基层治理新格局，其中普陀区网格化管理作为全国首创，经历十多年的实践努力，不断创新社会管理机制，形成覆盖城乡且具有特色的社区网格化治理模式，更被称为“普陀模式”供其他地区参考学习。

一、基层网格化管理的舟山实践

普陀区隶属浙江省舟山市，位于浙江省东北部，全区辖5镇4街道，区政府驻地东港街道东港昌正街，總人口32.23万人。2007年底，舟山市普陀区开创了一种基层社会治理的新模式——“网格化管理、组团式创新”，先后在桃花镇、勾山街道等地试点成功后，在舟山全市各乡镇、街道全面推广。普陀区“网格化管理，组团式服务”在实际运行中根据乡镇社区管辖范围，地域人口数量、群众生活情况，结合各乡镇、街道、社区相关党员干部数量情况合理设置网格范围。每个网格内都有一支专业的服务团队，他们为网格内的居民提供全方位的管理和服务，对管理服务的群众进行每年至少4次的走访，将网格内成员的相关信息输入网格化管理系统中，主动解决群众反映的问题。据统计，2018年上半年，普陀全区刑事发案率下降23.1%，安全事故下降28.6%，重大矛盾下降7%。

经过十多年的实践，普陀社会治理体系不断健全，治理能力不断提升，由原来的单一管理转向多元治理、由自管自治转向共建共治、由孤立零碎转向系统集成、由上级命令转向主动参与、由短期效益转向长效治理，治理方式更加科学化，治理手段更加多元化，切实提高了服务效率，密切了党群干群关系，促进社会和谐发展，已然成为一项全省乃至全国的基层社会治理品牌工程。目前，舟山市普陀区正在积极推动“网格化管理、组团式服务”升级版的发展，实现治理模式从“重复交叉”向“一网到底”的升级;管理方式从“有形覆盖”向“有效覆盖”的升级;信息指挥从“单线作战”向“系统集成”的升级;组团服务从“虚泛化”向“实效化”的升级。

二、社会基层治理的“普陀”创新

舟山市普陀区自开展“网格化管理”服务以来不断创新，形成了独特的“普陀模式”，具有严密的共享共治体系和清晰的网络化管理架构，充分运用互联网收集信息整合多方力量，并不断创新基层治理领域的改革。经过十多年的发展，舟山市普陀区“网格化管理”工作成效显著，政府通过“网格化管理”提高了政府部门的办事效率，党政干部通过“网格化管理”规范了工作作风，人民群众通过“网格化管理”能够充分表达自身诉求。

（一）严密的共享共治治理体系。社会治理过程中往往会出现碎片化、重复化的问题，由于资源整合的不完善、统筹力量的缺失，一些简单的群众问题会耗费大量的资源却达不到理想的办事效果，而解决这些问题最好的办法就是整合资源共同治理。普陀区创新构建“一中心、四平台、大网格”的基层治理组织网络，真正实现全区全网覆盖、高效运转，网格中的信息通过整合平台及时掌握，网格内出现的问题通过整合资源共同协商解决。目前在舟山市普陀区，全区7个街道全部建成综合信息指挥室，实行实体化运作，政府部门主要通过常驻制和联系制两种形式将313名工作人员派驻到基层，大大充实了基层的治理力量。全区致力打造“五个一线、五化融合、五位一体”的基层网络治理新模式，要求做到能够及时发现问题、矛盾及时处置、政策加快落实、服务不断提升、情感实地巩固，在治理过程中管理更加精细化、服务更加亲情化、指挥更加平台化、信息更加智能化、参与主体多元化，在党和政府的领导下，不断推进经济、民生、生态文明的建设。实践证明，共享共治的治理模式打破以往重复交叉的治理格局，逐渐形成“一网到底”的新局面。

（二）完善的“互联网+”运行模式。“网格化管理”是根据信息化的技术来展开治理工作，运用“互联网+”的科技能够从单一的管理方式转向集成的管理方式，大幅度降低社区管理服务成本，增加政府与居民之间的互动，使管理工作更加清晰化、条理化。“互联网+”技术还可以最大限度地整合资源，使社区管理走出“碎片化”困境。舟山市普陀区设置了区社会治理综合服务中心，涵盖了投诉举报、基层治理等10个平台，运用互联网技术研发了普陀区综合信息指挥系统，在此系统上对社会治理的相关信息进行统一安排、处置。2018年上半年统计共受理各类信息23，027起，办结率99.97%。镇街依托综治中心建立综合指挥室，统筹区域内的各种管理服务力量处理各项事务。此外，还开通了手机平安通，“平安通”是平安建设系统的移动终端，是网格管理员、信息员在信息采集、数据更新上的重要工具，强化了“网格化管理、组团式服务”的功能，更充分发挥了网格在收集信息、矛盾排查、事件稳控上的作用，同时采用“3456”工作机制规定了手机平安通的在线率不能低于60%，使网格员能够及时地了解居民的需求，便于沟通。

（三）清晰的“点格式”管理架构。浙江省舟山市在开创“普陀模式”之后一直坚持以网格化为基础、信息化支撑、构建“区-镇（街道）-社区（村）-网格”四个层级的组织架构，通过信息技术平台，实现层级之间双向互动、畅通渠道，提高效能。在区级层面打造三大中心：区行政审批办证服务中心，规定由有行政审批的部门组成，由中心统一办理，为群众提供优质高效的政务服务;区社会治理综合服务中心，整合了五大平台，主要负责信息指挥、矛盾调解，诉讼服务等;区社会组织培育服务中心，以社区为平台，获取社会组织的支持，发动社工有效整合社会资源，形成“三社联动”来开展社会服务。在镇（街道）层面，设立综合指挥室和综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个工作平台，对乡镇（街道）机构进行统一指挥、统筹管理，形成覆盖镇街、功能集成、工作协同的基层治理体系。综合指挥室主要负责对上级上报的信息以及本级信息进行分析，下发相关事项交由四大功能性平台联动处理。在社区（村）层面，按照民众的实际需求在全区所有社区（村）设立基层便民服务站点，设置劳动保障、村镇建设、就业创业、民生事务、综合服务“5+X”办事窗口，集成多方资源在窗口受理服务。在网格层面，尽最大可能的收集信息，推进网格建设，实现全面覆盖、有效覆盖。每个网格设1名以上专职网格员，建立网格走访机制，掌握民情，采集信息，第一时间处置相关问题。

（四）多元的服务举措创新。自2007年开展网格化服务以来，普陀区在实践过程中不断发现问题并创新改革，尤其是2017年以来重点打造的“网格化管理、组团式服务”升级版，不仅成立了一支专职网格员队伍，落实了考核晋升奖励制度，还创新建立“逢五进格”、网格问题处理清零等机制。普陀区更是创新提出“最多跑一次”体系建设，通过整合政府部门力量和社会资源，响应群众诉求，基本实现“只进一扇门，最多跑一次”，并深化“最多跑一次”改革，创新窗口办理新方式。舟山市普陀区在社区网格化管理实践中推陈出新，探索出一条网格化治理新模式，使城市基层治理更加精细化。此外，普陀区在社会治理领域提出发挥党员作用治理社区工作，并在“全科网格、党员微格”机制下，全面推进网格管理从陆地向海上延伸，建立渔船网格化“分类管理”制度，充分发挥党员的带头作用，成立海上网格党支部，由渔民党员担任网格员兼安全员，与指挥中心进行实时联络，对纠纷进行现场调解，目前在普陀区东港街道已经形成完整的海上网格管理模式。发挥党员先锋模范作用，创新探索构建陆上网格和海上网格的“双网格”管理服务体系，引领网格化管理走向更宽广的领域，丰富网格化管理服务内容。

三、基层网格化管理的优化与发展方向

“网格化管理、组团式服务”模式不仅是群众路线的有效载体，更是对管理体制的有效创新。自舟山市开展网格化管理服务以来，全国多个城市陆续推广网格化管理服务，但在一些城市出现管理困境，比如对于政府、市场、社会三者的边界不清晰;群众参与度不高;网格员队伍配置出现漏洞，考核机制有失偏颇等问题，舟山市普陀区作为模式首创者历经十年的发展变革，有着丰富的实践经验，通过学习普陀区改革经验对其他地区日后的网格化管理服务改革具有重要的借鉴意义，不仅要优化网格化管理的内部机制，更要扩大网格化管理的服务领域，实现社区管理的可持续发展。

（一）优化政府服务方式，明确政府职能定位。政府应明确在网格化管理中承担什么样的责任，不能不作为，更不能事无巨细包揽一切。网格化管理的出发点是为人民提供更好的服务，如果服务的边界不清，极易导致“好心办坏事”，政府过多的管理服务会让群众的社会责任感缺失，应当积极地调动群众与网格员配合交流共同解决群众问题，而不是一味地包揽全部，未来应争取把网格化管理发展成网格化治理。此外，充分发挥社会力量的积极性，让更多的社会力量参与进来，比如可以根据居民的要求實行市场化的服务与交易、培育多元化的社区社会组织和跨区域社会组织，提供专业的基层服务;利用乡贤的社会地位实现政府与居民的信息沟通，最终实现政府治理与社会自我调节、居民自治有效衔接良性互动。

（二）优化网格间沟通渠道，加强“双格联动”实施力度。党员、网格员都是“基层细胞”，二者更好地融合，打通“神经末梢”，才能不断提升基层治理水平。2017年开始浙江省全面推进全科网格建设，将分散的社会管理服务统一纳入一张网，统筹了各项资源，打破部门壁垒，增加了综合治理能力，在此基础上把党员“红细胞”纳入治理网格中，将网格细分为党员微格，基层党员成为社会治理的“移动探头”，确保实现“一员一格、全员进格、连格成网、全域覆盖”。党员微格中每位党员在详细了解他们所联系的居民信息后，将发现的问题上报网格，积极的向网格反馈，同时网格需要的信息也应及时与微格中的党员沟通，实现无缝隙式居民服务。党员微格的工作不仅仅是党员同志解决问题，更多的是与网格加强互动，从而更好地规划社区事务，提升治理水平。全科网格与党员微格加强互动，不仅能够提高网格管理服务水平，更能推动党员工作建设，解决党建和发展“两张皮”现象，提升党和政府的公信力。

（三）优化网格员管理体系，提升服务人员专业素养。在网格化管理过程中，网格员特别是专职网格员的作用非常重要，是整个网络的枢纽点，因此必须理顺网格员的职责体系，明确网格员的职业发展规划。网格员自产生以来暴露了很多问题，比如其既不属于机关、事业单位，也不是社区工作人员，纳入不了传统社会分工的职业序列中;网格员队伍较为年轻，普遍社会知识不足，欠缺社会经历;网格员的考核评价难以科学客观;等等。网格员从事的是社会工作，应当积极鼓励网格员取得社工师资格，引导网格员对于自身身份的认同，也使居民更认同网格员的正规性，网格员应当意识到自身的工作并不是简单临时的，而是需要长期扎根在基层实践的，对自身应当有长远的职业规划。网格员在收集基础信息的同时，主要参与一些部门临时性的工作以及社区工作站的工作，没有一套完善的针对网格员职能职责的指标体系，导致实际中网格员工作混乱，工作效率下降，在今后应加强职责体系建设，根据本地实际，了解居民需求制定可操作的网格员职责体系。网格员队伍建设应该更为多样化，放宽竞选网格员条件限制，网格员要做到既能与党委政府积极互动，也能真正扎根在居民群体中，成为一支高效率、有活力的服务团队。目前，普陀区制定出台了《专职网格员管理办法》和《全科网格工作事务清单》，在一定程度上明确了网格员的职能职责并建立了一套考核晋升奖励机制，但其仍需要在政策执行的过程中不断改良，加强监督网格员的工作，结合多项指标对网格员的晋升制度进行完善，确保网格员既能明确任务、踏实做事，又能规划自己的职业前景从而积极做事。

（四）优化社区微治理机制，深化网格化管理路径。随着社会的发展，社会治理的理念不断更新，治理更加法治化、智能化、专业化，对基层治理领域也提出了更高的要求。我国正经历由“强政府”转向“强社会”的历史变革期，重视对于居民个体的治理，从原来的大范围治理转变成一个个微小的治理单位，各级政府和社会组织致力于从“关键小事”入手做好群众工作微治理。首先强调治理主体的微型化，治理主体不再是某个部门或是组织，而是居民个体或者是由居民组成的微小社团，他们自主参与到治理过程中。其次是治理的内容微小化，不再是解决大而空的事件，而是解决与居民利益相关的、与日常生活紧密连接的琐碎小事;治理单元规模不断缩小，不仅仅包括综合性的社区，还包括院落、自然小区等多层次的微缩社会空间;治理机制非正式化，参与到治理机制的途径更加灵活，门槛更加开放，治理机制不断创新，囊括利益表达机制、合作机制、监督机制、协商机制等等;治理承接载体更加微小信息化，随着“互联网+”的发展，网络移动平台能够更快速地提供信息，随时随地更新社区状况，加快社区基层治理的步伐。社区微治理机制是网格化管理更深层次的延伸，对网格做了更细致的规划，在此基础上社区治理效果会更好，最基层民众的诉求能够被及时上报，同时我们也不能忽视微治理机制过程中所产生的大量繁琐信息问题，重视微治理机制运行中的监督和整合工作。

（五）推进网格化管理多元化发展，重点打造旅游社区网格化管理。舟山市是旅游经济比较发达的地区，普陀区更是拥有普陀山-朱家尖-沈家门渔港组成的“普陀金三角”全国一流的旅游景区资源。“普陀模式”运行十多年的成果表明这种模式在旅游城市能够发挥较大的管控作用，对于旅游社区治理以及风险管理群体性事件防控机制方面有着丰富的经验。旅游社区主要由游客、商家、政府、当地居民组成，人员的复杂导致利益诉求也大不相同，在旅游社区内的矛盾冲突比较多，一旦某旅游景点发生矛盾冲突事件，便很快由互联网传播至全国各地，慢慢演变成较大的社会治安事件，对于社会安定和政府威信都有很大冲击。目前，我国旅游景点管理体制主要以景区管委会为主，无法配备基层政府建制，而“网格化管理、组团式服务”通过网格化定位，合理划分每一个网格服务团队的任务区，着重协调旅游景区内居民、市场和政府的三方平衡，以“网”为依托、以“格”為基础在第一时间发现问题、启动预警机制、快速解决、及时反馈，实现景区基层社会管理服务的全覆盖，突破当下景区管理体制困境。“普陀模式”不断协调利益主体间的诉求，实现不同主体的精准服务，这也是旅游社区治理问题的关键，全国各地的旅游社区可以参照当地实际情况借鉴学习此类网格化管理模式，对景区实现精准化管理，提升旅游社区的治理水平。

主要参考文献：

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