走向“三农”为本：农村职业教育70年发展追求

□郑少扬 李延平

农村职业教育在我国从传统的以农业为主的国家逐步实现现代化国家的发展历程中起到了重要的作用。在70年里，农村职业教育伴随着我国在不同历史时期政治、经济、文化的发展，形成了不同的阶段性发展特色，呈现出鲜明的时代印记。农村职业教育的逻辑起点和归宿，应该是农业、农村和农民，全面为“三农”服务是它的本质追求和终极目标。回顾70年，在不同的阶段，我国农村职业教育呈现出不同的发展状况，但是“农”的成分始终存在，并逐步实现全面为“三农”服务的目标追求。从办学主体、办学目标、办学方式①三个维度来分析70年我国农村职业教育的发展，我们可以清楚地看到，在不同背景下，为“三农”服务存在程度和体现方式上的不同。在我国社会主义建设的新时期，农村职业教育必须承担起为社会和经济转型、农村现代化建设服务的新使命，通过对历史发展的回顾与总结，进一步明确和探索今后的发展路径，确立农村职业教育以“三农”为本的思想，全面实现为“三农”服务的本质回归。

办学主体、办学目标、办学方式既是教育研究的基本思路，也是认识和评价我国农村职业教育发展状况的纬度。为了更加清楚全面地了解农村职业教育70年来的发展状况和趋势，设定一切与“农”有关的政策和教育培训活动都是本研究关注的内容；办学主体是指农村职业教育由谁来办，回答的是办学中产生的管理和经费投入问题；办学目标回答的是“办什么”，即农村职业教育的定位，举办者结合学校所处的环境确定学校奋斗方向、办学特色、发展重点等；办学方式探讨的是农村职业教育“怎么办”的问题，涉及办学中的专业设置、课程体系、教学方式选择等一系列的问题。从这三个维度对我国70年农村职业教育发展进行梳理，有助于我们形成一个清晰的认识，更有助于我们对新时代农村职业教育的追求进行阐述。

一、创建期：凸显为农业生产和农民学习技术服务的宗旨（1949—1957年）

新中国成立初期，全国范围的土地改革运动在提升农业生产力水平的同时，对农民提出了更高的技术要求，随着农民获得更多的生产生活资料，其自我提升的主观愿望更加强烈，主客观的原因使得农民迫切希望拥有更多的学习机会。为改变农业生产力薄弱的状况，解决全国人民吃饭问题，满足农民尽快学习生产技术的需要，新生的政权对农村职业教育进行了面向农业生产和农民需要的初步建设。1950年，第一次全国工农教育会议修订通过了《关于开展农民业余教育的指示》等6 项草案，为农村职业教育的发展指明了方向。

（一）政府主导下的农业教育机构的建立

新中国成立初期，面对经济建设中专业技术人才供给严重不足的状况，中央政府下定决心对教育进行统一管理。具体到职业教育方面，1951年《政务院关于改革学制的决定》指出：当前国家经济建设需要大量技术型人才，整顿技术教育的工作“必须在各级人民政府教育部门的指导协助和统一计划下，由各级人民政府有关业务部门以及工矿企业和农场动手”[1]，分工合作，共同进行。1952年，中央政府接管了包括农业职业学校和农业专门学校在内的私立初级农业职业学校，成立了一批由农业部统一领导的中等农业学校，中等农业学校的数量由1953年的140 所增长到1956年的161 所[2]。在中央政府的主导下，我国在建国初期创建了多所与农业有关的教育机构，在一定程度上保障了我国农业人才供给。

（二）培养农村管理和农业技术人才

新中国成立之初，在全国集中力量发展重工业的背景下，农村管理和农业技术人才短缺[3]，为改变这一状况，国家初步启动了培养农村干部和技术人员的工作计划。第一，随着农业合作化运动进入白热化阶段，在1955年，政府为配合农业合作化运动的开展，指示要“注意培养农业的技术干部和管理干部”[4]。因此，以农业技术人才和管理干部为培养目标的农业中专学校成为农村职业教育的主要形式。第二，在农村职业学校教育方面，1955年全国仅有约200 所农林类中等专业学校，农业生产技术人才供给严重不足。1956年，全国中等专业教育工作会议首次提出：“将在12年内培养农业方面的高、中等专业人才”[5]，专门为农业生产输送管理和技术人才的农村职业学校逐渐成为主要的办学主体之一。

（三）专业设置覆盖农、林、牧、副、渔所有领域

新中国成立后，为工农服务的农村职业教育主要通过技术学校、中等农业学校等机构实施，相关的专业设置和教学活动由学校具体负责。1953年，高教部、林业部和农业部联合发布的《中等农林技术学校调整原则》指出，除教育部外，农业、林业、畜牧业等部门都可以举办农村职业教育。1954年，农业部对中等农业学校中包括农作物专业在内的11个专业进行了说明。经过两年的摸索，中等农业学校的农业、畜牧业和兽医等专业以及水产学校的相关专业得到了迅速发展[6]。尽管这一时期专业设置的领域较为广泛，但是在数量、课程安排、教学内容等方面还尚有不足。

新中国成立初期，在全国重点发展重工业的背景下，农业生产管理和技术人才短缺，但农民迫切要求自我提升，农村职业教育在有限的范围内得到政府的整顿，农业生产和管理人才问题得到国家关注，但在发展力度上非常有限。

二、调整期：强化农村、农民集体和农业的意识（1958—1965年）

1958年，全国掀起了“大跃进”热潮，农民进城“支持工业建设”，导致农村劳动力减少，工农比例失调。在“调整、巩固、充实、提高”的方针下，国家于1962—1965年调整恢复国民经济，农民有了自留地，不少农村甚至出现了包产到户，农村在国民经济调整中取得了一定的发展。在此背景下，农村职业教育几经调整，初步呈现出通过提升农民素质，依靠农民建设农村、发展农业生产的趋势。

（一）下放办学自主权，明确集体在农村建设中的地位

20世纪50年代后期，为了激发群众在农村建设中的积极性，政府开始放松对办学权的统一管理，提倡“群众集体办学，允许私人办学”[7]。1958年，在“群众自办、半耕半读、勤俭办学和为生产服务”方针指导下建立的农业中学，就是权力下放的结果[8]。1964年，江苏省发布了《关于发展半工（耕）半读教育制度的规划（草案）》，总结了该省举办半耕半读学校的经验，为全国农村职业教育办学权的下放提供了参照和经验。1965年，党中央要求在各地党委的统一领导下，“依靠集体，依靠群众”，下到专区、县、公社举办高等和中等农业学校[9]。1965年年末，全国农业中学在校生人数已发展到316.69万人，在各类中等学校在校生总数中占31%[10]。办学自主权的下放，极大地提升了农民自主管理农村的主动性、创造性和责任感。

（二）提高贫下中农的文化水平

依靠广大劳动群众发展农业生产，是农村发展的基本指导思想，而提高贫下中农的文化素质和生产技能则是关键。1958年，时任中央领导、主管农业和经济工作的刘少奇指出 “农业中学就是半工（农）半读学校”[11]，确立了以农业中学为主体的农村职业教育办学方式，在性质上属于半工（农）半读。这一时期，农业中学经过三个阶段的调整基本达到了目标要求。第一个阶段调整开始于1958年，以江苏省为示范，在中央的大力支持和人民日报的广泛宣传下，全国各地兴起了大办农业中学的热潮。第二阶段调整开始于1961年，为支持农业生产，中央要求将农业中学改为业余学校，1961—1962年，农业中学数量锐减[12]。第三阶段调整开始于1963年，随着国民经济好转，中央指出要“继续办好农业中学”[13]。1964年，刘少奇重申半农半读的重要性，鼓励扩大农业中学规模，农村职业教育得以暂时恢复[14]。农业中学的调整，很好地反映了这一时期农村职业教育被重视，确保贫下中农及其子女教育机会的实现，以提高他们的文化水平。

（三）关切农业生产的专业和教学活动

在“建立两种教育制度”思想指导下，农村职业学校在专业设置和教学活动方面体现出为农业生产服务的特点。在专业设置方面，1963年党中央指示要面向农村生产实际设置为农业服务的农艺、林业、畜牧、渔业、农机等专业[15]。在教学活动方面，要求冬学和常年业余学校在内的农村业余学校遵循“以民教民”的教学原则。1958年创办的江西共产主义劳动大学设立了与农业专业对口的生产基地，其在完成教学任务的同时承担相应的生产任务；教学时间采取“半天学习、半天读书，半年劳动、半年读书”的方式。农村职业学校的专业设置和教学活动紧紧围绕农业生产展开。

这一时期农村职业教育总体形势向好。农业中学为培养农业技术管理人才、传授农村实用生产技术、促进农村文化事业、服务农业生产发展提供了良好的发展思路，半农半读学校对农村生产实际的关注更是一大进步。

三、泛政治化时期：一切为政治和农业生产劳动服务（1966—1976年）

20世纪60年代中后期，全国掀起“文化大革命”运动，教育领域深受影响，刘少奇倡导举办的半农半读学校全面停办或转轨成为普通学校，专门的农村职业教育机构消失殆尽，转而普通学校却把为农业生产服务和培养体力劳动者奉为办学宗旨和目标，在实质上，与农业有关的教育比之前更为深入，学校教育就是培养农业生产劳动者的思想深入人心。在上山下乡的大潮中，城市青年在学校里也要学习与农村劳动有关的教育内容，为成为合格的农业生产劳动者做好准备。

（一）工农集体办学和无产阶级领导

1966年，党和国家掀起对全国各项工作的革命性改造。在教育方面，“文革”期间教育革命的首要任务即为“实现无产阶级对学校的领导”。1966年政治局常委会议和之后的“五七指示”都规定学校教育领导权归工农阶级所有。1968年毛泽东指示，为了维护工农联盟统一战线，农村学校应由贫下中农管理，工人宣传队应长期驻扎并负责对学校进行监督[16]。农民集体逐渐成为农村学校管理主体。学校统一由贫下中农领导，由“成分好、劳动好、思想好”的回乡知识青年担任教师，向农民传播先进的知识、技术和思想。

（二）培养“又红又专”的人才

“文革”初期，在“政治挂帅”的思想指导下，1965年全国六万余所职业技术学校和农业中学全部转轨为普通中学，农村职业学校基本消失。转轨后的学校在“开门办学”原则指导下，将政治表现和个人出身作为农村学校招生的唯一标准，并要求所有在校生要深入工厂、农村参加生产劳动，在实践中提高技能，学习真本领。同时，新中国成立之初制定的“教育与生产劳动相结合”的教育方针，被解读为 “教育应与简单的体力劳动和技能类劳动相适应”[17]。“无产阶级立场”的劳动教育代替了理论学习，成为当时农村教育的主要形式，农村学校普遍将提升学生从事简单体力劳动和农业生产劳动的能力当作主要办学目标。

（三）课程设置和教学以政治为导向，培养生产实践技能

“文革”期间，系统的文化知识学习减少，农村教育以宣传政治思想为教学目标，要求学生着重掌握军事政治知识，毛泽东思想著作、工农基础、军事体育等成为农村学校的主要课程，“红色课本”是主要教材。同时，在“教育与农业生产劳动相结合”的方针引导下，农村教育突出强调其劳动生产属性和职业属性，生产教育课、在田间地头学习农业知识和实践农业技能等教学安排，展示出农业生产高于一切文化知识学习的理念。

“文革”影响了农村职业教育的正常发展，农业是最大的政治，农村教育整体展示出农业生产高于一切的指导原则。客观来看，“文革”并非全面阻碍了农村教育的发展，“知识青年回乡教书”给封闭的农村和处于劣势的农民带来了新的知识经验，也启示今天社会发展应该尊重规律、关注民生，积极稳妥地谋求现代化建设。

四、变革期：开启全面为农村经济建设服务（1977—1995年）

“文化大革命”影响了新中国成立17年取得的经济文化建设成果和发展轨迹，以十一届三中全会为界，全党全社会的工作重心转移到经济建设上来。农村职业教育迈上正轨，与农业共同支持改革开放后的农村经济建设。

（一）调动多元主体力量，为农村经济发展服务

由于涉及部门多、所需资源分散，农村职业教育存在资源利用率低的问题，阻碍了农业结构调整。改革开放后的十多年间，在“三教统筹”“农科教结合”和“县级职教中心”等农村办学实践改革的带动下，我国形成了调动多元主体力量共同举办农村职业教育的发展趋势。其一，1987年我国提出了“三教统筹”的办学和管理模式，强调由县级政府统筹，农村基础教育、职业技术教育和成人教育分工组合、联合办学。其二，1989年“农科教结合”的办学方式在全国推行，即在“农业部牵头、九部委共同参与”下[18]，将农村职业教育资源进行整合。其三，1994年，河北省农村职业教育中心的实践经验受到关注，并迅速被推广至全国各地，这种办学模式强调县级各个职能部门协同管理职教中心[19]。农村办学实践构建了省、市（地）、县各级政府统筹管理职业教育的网络，培养多层次的农业技术人才，为农村经济建设服务。

（二）培养农村经济建设需要的人才

1983年《中共中央、国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》将发展农村职业技术教育确立为“加速农业现代化建设的一项战略措施”，确立了农村职业教育地位。1985年中共中央提出职业教育“在农村要适应调整产业结构的需要”。1991年国务院提出在农村地区实施“燎原计划”，以发挥职业教育在巩固社会主义制度中的作用[20]。1990年，全国建成农、林业中专学校427 所，农民技术培训中心1265 所，农民中专学校340 所[21]。农村职业教育受到农村经济建设的影响，反过来又为经济建设供给技术人才。

（三）专业设置关注农业生产和农业转型

改革开放伊始，在计划经济体制下，农业是农村的主要经济存在，与此相适应，为农业生产各领域服务是农村职业教育专业设置的主要依据。1985年《中共中央关于加快教育体制改革的决定》要求，大力发展服务于农业生产的专业，1990年国家教委要求农村职业教育要办好“直接为农、林、牧、副、渔业服务的专业”和“为乡镇、县企业及为第三产业服务的各类专业”[22]。1991年国务院要求农村学校办好“直接为农林牧业服务、特别是与发展粮棉油生产相关的专业”[23]。受经济体制改革的影响，农村职业学校的专业设置经历了主要为农业生产服务逐渐转向为农业生产和经营两方面服务的同时，也为农村劳动力转移服务。

在改革开放全面恢复农村经济的背景下，将有限的农村职业教育资源进行整合和高效利用成为改革重点。国家明确了农村职业教育重点为农村地区经济发展服务，但对农民和农村社会发展需求的关注不多。

五、规范期：开启以“三农”为本的新篇章（1996—2009年）

20世纪末，我国各方面建设的关注点从城市转向农村。1996年党和国家特别强调把农业放在发展国民经济的首位，此后中央接连发布多项惠农措施，以支持农村职业教育为农业生产、农村建设和农民个体发展。同时，1996年颁布的《职业教育法》对职业教育进行了规范，作为职业教育的重要组成部分，农村职业教育也走上了规范化发展道路。

（一）法律规范下的多元办学主体

《职业教育法》将主办单位投入、国家贷款、社会力量捐助、学生学费收入等渠道纳入职业教育经费筹措体制，使我国职业教育全面走上法治化、规范化、科学化管理轨道。国家于2003年规范了农村职业教育的投资体系，即在国务院领导下分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与[24]。然而，地方政府对农村职业教育的建设缺乏执行力，农村职业学校校舍破败、设备陈旧[25]。为加强地方职业教育建设，2005年中央提出增加财政投入，逐步实行农村中等职业教育免费[26]。法律建设推动了多元主体办学的进程，为构筑服务“三农”的农村职业教育提供了制度保障。

（二）强调坚持为“三农”服务

20世纪90年代初，农村职业教育办学方向偏移，办学规模和数量滑坡。1995年召开的农业职业教育研讨会提出，农业职业学校要坚持面向农业、农村和农民，为发展高产、优质、低耗、高效的农业服务[27]。此后，在《关于实施＜职业教育法＞加快发展职业教育的若干意见》《教育部第七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》等重大教育政策文件中，反复强调农村职业教育必须坚持为“三农”服务的宗旨。进入21世纪，农村职业教育更加凸显出服务农民的本质特征。2001年教育部指出为农村进城务工人员提供与现代生产相关的知识技能培训[28]。2003年“新型农民科技培训素质工程”要求就近为留守农民提供技术培训。为“三农”服务的农村职业教育被写入各类政策，随着农民地位的提升，政策对农民的关注也在加大。

（三）满足农民就业需求的专业和教学改革

20世纪90年代，为帮助农村剩余劳动力就业，国家加强了农村职业教育政策出台力度。一方面，随着第二、三产业的发展，农业生产比较效益下降。为保证农林类实用人才的有效供给，1996年国家教委和农业部对农林类学校教学提出改革意见：“适应农民致富需要”，“强化技能训练和实际能力的培养”，将学生培养成懂技术、善经营、会管理的新型农民[29]。另一方面，随着城乡管理体制的改进，进城务工农民的生存与就业境遇越来越受到国家的关注。从2003年以来，国家先后出台了《2003-2010年全国农民工培训规划》等政策文件，为开展农村劳动力转移培训工作提供了制度保障。

这一时期，农村职业教育成为解决“城乡差距扩大化”问题的重要抓手。国家完善法律体系，出台倾斜政策，破解长年累积和新出现的“三农”问题，以农村职业教育的发展带动农业增产、农民增收和农村建设。

六、完善期：深化为“三农”服务以实现农村职业教育的本质回归（2010年至今）

2010年，党中央将“强农惠农”政策写入“十二五”规划。2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》颁布后，农村职业教育如何在新时代提升农村人力资本、深化农业供给侧结构性改革、传承和发展农耕文明和打好精准脱贫攻坚战，成为国家需要破解的新课题。

（一）公平视域下的政府职责规范

区域发展不平衡是制约我国经济可持续发展的重要因素。从2010年起，国家对农村职业教育的关注扩展到其社会价值，强调农村职业教育在反贫困中的作用。2010年和2013年“中央一号”文件均提出要以国家力量支持农村职业教育反贫困工作。2016年《教育脱贫攻坚“十三五”规划的通知》指出，各相关部门应针对最薄弱领域和最贫困群体启动“职教圆梦行动计划”。党的十九大报告对精准脱贫作出新部署，强调政府各部门要创办“农民夜校”和“讲习所”以开展扶贫扶志教育活动。2019年6月《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》提出政府要 “支持企业到贫困地区和经济欠发达地区”“开展职业培训”。政府通过发展农村职业教育，发挥其保障社会公平、维护社会稳定的作用。

（二）以培养新型职业农民为目标

推动新农村建设和现代农业发展，必须培养有文化、懂生产、懂技术、会经营的新型职业农民。2013年5月 《农业部办公厅关于新型职业农民培育试点工作的指导意见》将农村职业教育办学目标确立为培养“新型职业农民”，认为新型职业农民是“以农业为职业，具有一定专业技能、收入主要来自农业的现代农业从业者”。2016年《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》、2019年《数字乡村发展战略纲要》等政策文件都提到现代农村职业教育要培养新型职业农民。2019年《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》提出要“为广大农村培养以新型职业农民为主体的农村实用人才”，为乡村振兴战略服务。新型职业农民的提出，反映了农民生活区域、职业领域、主体身份的转变，是农村职业教育提升服务水平要着重考虑的因素。

（三）深入推进涉农专业建设

在新农村建设和乡村振兴的背景下，农村职业教育应面向市场需求，加快专业建设。2011年《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》明确规定：农村职业教育包括办在农村的职业教育、农业职业教育和为农村建设培养人才的职业教育，其中“‘农业’包括农、林、牧、副、渔、水利、粮食以及农业社会化服务等涉农产业”。在此基础上，该文件指出，重点办好涉农专业，加大对水利、林业和粮食行业职业教育的支持力度。2011年教育部提出县级职教中心要办好涉农专业点[30]。2019年国务院指出要围绕现代农业等新兴产业，“推动职业院校”“大力开展职业培训”[31]。

总而言之，新中国成立70年来我国围绕“谁来举办农村职业教育”“农村职业教育办什么”和“怎样办农村职业教育”这三个问题对农村职业教育的发展方向进行了有益的探索。探索的深度、广度、难度、力度与方向深受各个时期经济转型、社会转轨、政治变革、教育改造、人民需求等方面的影响。在政策推动下，农村职业教育在服务经济社会发展、服务“三农”、助力脱贫攻坚中发挥了基础性作用。回顾农村职业教育发展历程可以看出，农村职业教育作用的发挥必须在较为稳定的外部环境中进行，切忌脱离正常轨道的大起大落、形式主义等不良发展路径。推及整个教育领域的改革，也应关注国家层面的阶段性奋斗目标达成、社会层面的教育观念转变、个体层面的自我价值实现、教育体系层面的教育结构调整以及学校教学层面的教学方法及时更新等，把握改革全局，找出改革中的关键因素，制定科学合理的改革方案。

注释：

①华东师范大学石伟平教授领导的2010年“职业教育办学模式改革研究”课题组提出，办学模式是一个运行系统，包括办学主体、办学目标和办学方式等方面的问题，本文把这三个维度当作考查农村职业教育发展的维度。