新时期中国气候变化科技部署的格局与趋势评估

张雪艳　汪航　滕飞　闫冬　王文涛　马欣

摘要：我国履行《巴黎协议》下国家自主贡献（NDC）的承诺对应对气候变化科技工作提出了更高要求，也带来了巨大的机遇。随着“十三五”我国科技体制改革的深入，国家和地方应对气候变化的科技部署出现了较大变化。本文通过广泛的调查问卷，运用社会网络分析方法和Net-Map工具，发现应对气候变化科技投入的总量虽有较大增加，但领域布局仍不平衡，科技经费资助渠道仍需整体优化。据不完全统计，“十三五”期间应对气候变化中央财政科技投入达到261.32亿元，显著高于“十二五”末期的138.59亿元，但应对气候变化科技投入在各领域的布局并不平衡，减缓领域一家独大的局面仍在继续甚至加强，影响及适应领域的支持不足。气候变化科技的资助渠道虽然得到优化和整合，但仍未单独设立气候变化重点专项，立项形式仍较分散，需要对应对气候变化科技任务进一步优化整合。地方气候变化科技资源布局的差异较大，与地方的经济发展水平、自然环境具有密切的联系。未来我国应对气候变化科技管理和部署需要进一步深化改革，应对气候变化科技投入仍需要大幅增加，各领域投入需要倾向性的平衡。按照面向国家需求和国际前沿、突出全球视野和原始创新、兼顾传统优势与新交叉增长点的原则，加快制定科技应对气候变化的2035战略，为全面落实国家自主贡献目标及行动和国内应对气候变化工作提供有力支撑。

关键词：气候变化;科技创新;投入部署;评估

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：1002-2104（2019）12-0019-07 DOI：10.12062/cpre.20190901

当前，全球在努力实现《巴黎协议》确认的将本世纪末全球平均温升控制在不超过工业化前2℃并努力控制在1.5℃内的长期目标，中国政府致力于发展路径的创新，努力走上一条高要素生产率的可持续低碳发展路径，全面实现国家自主贡献（NDC）提出的目标[1]。

强化科技支撑是实现NDC目标的核心内容。我国高度重视应对气候变化科技创新工作，在国家层面的科技发展战略规划中明确了应对气候变化的相关任务方向，并制定了专门的应对气候变化科技发展专项规划。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》将“全球变化与区域响应”列为十大面向国家战略需求的基础研究领域之一。提出“积极参与国际环境合作。加强全球环境公约履约对策与气候变化科学不确定性及其影响研究，开发全球环境变化监测和温室气体减排技术，提升应对环境变化及履约能力”的发展思路[2]。2017年4月，科技部、环境保护部和气象局联合发布了《“十三五”应对气候变化科技创新专项规划》[3]，提出了科学、技术、国际战略与管理和能力建设四方面的发展目标，明确了深化应对气候变化的基础研究、加快保障基础研究的数据与模式研发、建立氣候变化影响评估技术体系、建立气候变化风险预估技术体系、推进减缓气候变化技术的研发和应用示范、推进适应气候变化技术的研发和应用示范、深化面向气候变化国际谈判的战略研究、深化面向国内绿色低碳转型的战略研究、加快基地和人才队伍建设、加强国际科技合作10个任务方向，是“十三五”时期应对气候变化科技工作的行动指南。

“十三五”时期正是我国科技体制改革的重要阶段。在习近平科技创新思想的指导下[4]，中共中央、国务院分别于2015年颁布《关于深化体制机制改革 加快实施创新驱动发展战略的若干意见》[5]，以及于2016年颁布《“十三五”国家科技创新规划》[6]，并制定了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》[7]。改革前，我国各部委国家科技计划有100多项，资源分散、效率不高。改革后，原来由“863”“973”“支撑计划”“重大专项”等组成的国家科技计划体系改革为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）和基地与人才专项五大计划。改变了过去由政府管理科研项目的模式，交由合格专业机构来管理国家科技计划。同时，地方科技部门的职能和资源配置能力也出现了较大变化。因此，在新时期科技体制改革的背景下，面向我国承担的国际义务和国内应对气候变化的行动需求，需要审视气候变化科技部署格局是否能够全面发挥支撑作用。以科学技术部、中国气象局、中国科学院、中国工程院联合牵头编制《第四次气候变化国家评估报告》为契机，面向国家和地方的科技主管部门，开展系统的调查，对当前我国气候变化科技的部署和趋势进行深入分析，揭示我国气候变化科技的宏观格局，为全面落实我国的国际义务和国内行动需求提供参考。

1.1调查对象与口径

我国应对气候变化科技管理体系由国家、部门和地方三部分组成。由国家发布整体的应对气候变化科技规划和行动方案，部门制定管辖领域的应对气候变化科技规划，地方政府负责制定地方应对气候变化科技规划和行动方案，如图1。

经过本轮科技体制改革，国家科技计划管理改革启动实施，将分散在中央各部门的财政科研项目优化整合为国家五类科技计划[7]，各部门、各地方结合行业和地区发展需要，部署了一系列应对气候变化科技任务，见图2。

由于中央政府相关部门的科技资源和项目管理集中在国家科技项目体系中，本文的调研对象主要面向国家和地方科技主管部门的应对气候变化科技工作，而调研的口径是气候变化科技相关的基础研究、影响适应、减缓和对策研究等领域的项目和科研经费。

1.2调查问卷

向国家科技主管部门相关司局和地方科技主管部门发送调查问卷材料，主要内容为：2015年至今应对气候变化科技政策与行动概况、应对气候变化的科技政策与行动效果、应对气候变化科技面临的问题与新挑战，具体信息包括应对气候变化项目名称、执行期、经费来源、经费数量、研究内容、重要成果、成果转化情况和人才培养等。发出问卷35份，覆盖国家科技主管部门和34个省级行政区科技主管部门，收到有效问卷回复28份。

1.3分析方法

为深入分析国家和地方科技主管部门在应对气候变化科技部署中的角色和作用，运用社会网络分析（Social Network Analysis，SNA）方法，采用Net-Map工具识别气候变化科技部署网络的结构和布局，基于调查问卷获得的数据，以可视化社会网络的方式提供网络参与方的连接关系和贡献度[8]。通过Net-Map工具绘制的社会网络图，可以直观地识别出不同省级科技主管部门对气候变化不同领域的重视程度差异，反映出气候变化科技资源的数量差异和流向，为整体认识我国气候变化科技的部署与趋势提供定量的结果。

2结果分析

2.1国家层面气候变化科技政策与项目部署

应对气候变化相关领域科技任务部署情况见表1。根据国家气候变化科技的总体部署， 2016年4月，国家发改委联合能源局下发了《能源技术革命创新行动计划（2016—2030年）》，将二氧化碳捕集、利用与封存技术创新列为15个重点任务之一。2016年10月，环境保护部组织起草并由国务院印发《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，进一步提出在煤基行业和油气开采行业开展碳捕集、利用和封存的规模化产业示范，推进工业领域碳捕集、利用和封存试点示范等工作。2018年，自然资源部印发《自然资源科技创新发展规划纲要》明确了“建立极地驱动全球气候变化的系统理论体系，及对我国天气和气候显著性影响机制”任务，国家海洋信息中心编制并实施《国家海洋信息中心业务发展规划（2016—2020）》，明确提出了“加强应对气候变化与海洋防灾减灾业务支撑能力”的要求。水利部印发了《关于实施创新驱动发展战略 加强水利科技创新若干意见》，并联合科技部印发了《“十三五”水利科技创新规划》，将“气候变化”作为“十三五”学科建设和创新发展的重要方向。2016年，中国气象局印发的《中国气象局关于加强气候变化工作的指导意见》，明确了气候变化工作的重要性、发展思路、目标、重点工作。2018年，印发《中国气象局关于加强生态文明建设气象保障服务工作的意见》。“十三五”期间，中国气象局印发《气候变化重点工作计划》，细化工作任务，明确责任单位，加强对气象部门气候变化工作的总体指导。2016年，国家民航局出台了《民航科技发展“十三五”规划》和《民航节能减排”十三五”规划》，依据规划，支持一批基础性、共性科研项目，把研究成果转化为民航应对气候变化工作的政策法规和标准等。国家林草局制定的《林业应对气候变化“十三五”行动要点》《林业适应气候变化行动方案（2016—2020年）》《林业应对气候变化政策与行动》白皮书，有力促进林业增汇减排工作。

在应对气候变化相关领域的任务部署方面。自然科学基础研究领域，通过“全球变化及应对”重点专项部署了“全球变化综合观测、数据同化与大数据平台建设及应用，全球变化事实、关键过程和动力学机制研究，地球系统模式研发、预测和预估，全球變化影响与风险评估，减缓和适应全球变化与可持续转型研究”5个方向的相关任务[9]，通过“海洋环境安全保障”重点专项部署了“极地环境观测/探测技术与装备研发” “极地海冰区声学特性研究与信息传输技术” “极地气垫破冰/运输平台关键技术” “格陵兰冰盖监测、模拟及气候影响研究”等13个极地相关任务。国家自然科学基金在C0308全球变化生态学、D0507气候学与气候预测、D0512大气环境与全球气候变化3个二级申请代码进行项目部署。影响与适应领域，通过国家重点研发计划“粮食丰产增效科技创新” “水资源高效开发利用” “典型脆弱生态修复与保护研究” 和“重大自然灾害监测预警与防范”重点专项进行部署。气候变化减缓领域通过国家重点研发计划“新能源汽车”等7个重点专项，国家科技重大专项“油气开发专项”“核电专项”等，国家自然科学基金E0607“可再生与替代能源利用中的工程热物理问题”、B050704“二氧化碳化学转化”等1个二级代码、8个三级代码项目部署，涉及能源、交通、建筑行业。在经费投入方面，中科院通过设立战略性先导科技专项等重大项目，在气候变化基础研究、退化生态系统修复技术与模式、低碳技术研发应用等方面开展了大量工作。主要包括低阶煤清洁高效梯级利用关键技术与示范、变革性洁净能源关键技术与示范、泛第三极环境变化与绿色丝绸之路建设、美丽中国生态文明建设科技工程等战略性先导科技专项，以及重点脆弱生态区生态系统恢复技术集成与推广应用、全国生态环境变化（2010—2015）调查评估、中国气候与环境演变2021等重大项目。2016年，科技部为解决巴黎会议后应对气候变化急迫重大问题，支撑国际谈判，启动实施了发展改革专项项目“巴黎会议后气候变化急迫问题研究”。

2.2地方层面气候变化科技部署

在地方层面，各省区市在基础与应用基础研究专项（省自然科学基金）、重大科技专项、应用型科技研发专项、公益研究与能力建设专项、协同创新与平台环境建设专项、科技创新战略专项、人才计划等专项中均部署支持开展应对气候变化科技项目。相关任务内容涉及应对气候变化自然科学基础、影响与适应、减缓等。由图3（a）可见，省级科技主管部门在应对气候变化部署差异较大。其中，山东、青海、甘肃、江苏、广东部署的项目数较多，分别为64、58、53、51和50项。根据网络联通度可以看到，在社会网络核心圈的省市是在减缓、影响适应和基础研究三个领域都有项目部署，相对比较平衡的地区。而在社会网络外部圈的省市则只偏向某个领域，或两个领域，与全部领域的联系较弱。

江苏、上海、河南、宁夏和湖南投入经费较多，分别是22.9亿、6.0亿、4.4亿、4.0亿和2.4亿元。从重点支持的领域来看，减缓气候变化得到的资助最多，占总量的86.41%，影响适应和基础研究分别占6.99%和6.60%。其中，江苏、上海、宁夏、湖南和河南在减缓领域投入经费为22.8亿、4.9亿、4.0亿、2.4亿和2.0亿元; 福建、上海、陕西、辽宁和青海在影响适应领域投入经费为1.0亿、0.7亿、0.4亿、0.3亿和0.2亿元; 河南、青海、上海、甘肃和重庆在基础研究领域投入经费为2.3亿、0.4亿、0.4亿、0.07亿和0.04亿元（见图3（b））。

3讨论

3.1应对气候变化科技部署的纵向比较

我国政府提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》文件明确提出了2020年、2030年的行动路线图，特别是2020年行动十分紧迫，而“十三五”是关键行动的实施期[10]。从气候变化科技经费投入来看，据不完全统计，“十三五”应对气候变化中央财政科技投入261.32亿元，显著高于“十二五”末期的138.59亿元投入水平，应对气候变化科技的重要作用和地位得到较好体现。面向“十四五”和未来十年国家应对气候变化工作的总目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重达到20%左右;森林蓄积量比2005年增加45亿m3左右。在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力，逐步完善预测预警和防灾减灾体系等，科技的贡献和重要性必将继续增长，因此，“十四五”国家应对气候变化科技的投入仍需要保持较大幅度的增长态势。

3.2应对气候变化科技部署的领域平衡

目前，我国科技资源在气候变化的科学基础、影响与适应、减缓、战略研究四个领域的投入比例为5.83%、21.92%、72.16%和0.09%，科学基础研究和战略研究投入的比例明显较少，影响与适应领域的投入也未达到四分之一。因此，应对气候变化各领域的布局仍不平衡，减缓领域一家独大的局面仍在继续甚至加强，对其他领域的支持力度显著不足。基于当前全球NDC承诺，全球温升将在3.11℃，远超2.0℃温升目标，适应气候变化的重要性不言而喻[11-12]。因此，由于减缓行动的力度不足以避免气候变化不利影响的产生，未来对适应科技的需求将逐步增大，“十四五”及以后影响与适应领域的资源配置将可能增长。

3.3应对气候变化科技部署的优化整合

经过新一轮国家科技计划改革，气候变化科技的资助渠道得到一定程度的优化和整合，但立项形式仍较分散，尤其是在减缓气候变化研究方面，涉及国家重点研发计划的7个重点专项、国家科技重大专项的2个重大专项、国家自然科学基金的1个二级代码和7个三级代码、中科院战略性先导科技专项的1个专项，进一步整合优化潜力巨大。相较于过去，应对气候变化相关任务部署的渠道和来源在很大程度上得到优化和整合，受气候变化领域自身特征的影响，当前国家科技计划（专项）没有在应对气候变化的管理上进行主动整合或单独设立重点专项，立项形式仍较分散[13]，内容存在重复，任务碎片化。“十四五”及以后，需要发挥国家科技部应对气候变化内部协调机制作用，在《应对气候变化科技专项规划》的统领下，对“十四五”应对气候变化科技任务进一步优化整合，促进应对气候变化科技的快速发展。

3.4应对气候变化科技部署的地方特点

地方气候变化科技资源布局的差异较大，与地方的经济发展水平、自然环境具有密切的联系。在发展速度较快的江苏、上海、河南等经济大省（市），面临经济结构调整、低碳绿色转型的需求，重点支持减缓领域研发;而福建作为沿海省份，青海、甘肃作为西部气候脆弱省份，面临气候变化风险较为严峻，对影响与适应领域关注较多。从地方对各领域的部署来看，减缓气候变化得到的资助最多，占总量的86.41%，随着我国落实国家自主贡献承诺和适应气候变化需求的增加，应对气候变化科技影响适应和基础研究分别占6.99%和6.60%。与国家层面对比，地方在应对气候变化不同领域的部署不平衡问题更为严重。

3.5应对气候变化科技的2035战略

在我国应对气候变化科技部署方面，需要面向国家生态文明建设和适应气候变化的战略需求，凝练重大战略性、基础性和前瞻性科学问题和重大技术需求;面向全球气候变化应对的国际前沿，总结和提炼热点和前沿科学问题与前瞻性技术，科学制定全球气候变化应对的2035年科技发展战略。突出全球视野和原始创新，协调整合国内外创新资源，提高气候变化应对研究的原始创新能力，加强自然科学与社会科学、基础研究与技术开发之间的交叉与融合，促进原始创新。同时，突出优势与特色，对我国有传统优势和有特色的研究领域，予以重点和持续支持;关注新增长点，包括学科领域的新生长点、跨学科交叉领域与融合点。“以点带面”，推动重点突破和整体跨越发展，为国家建设“美丽中国”“科技强国”，保障生态文明与国家可持续发展参与、逐步引领全球气候治理及国际气候谈判提供系统的科学支撑。

4结论

我国履行《巴黎协议》下国家自主贡献的承诺对应对气候变化科技工作提出了更高要求，也带来了巨大的机遇。随着“十三五”我国科技体制改革的深入，国家和地方对应对气候变化科技的部署都出现了较大变化。据不完全统计，“十三五”应对气候变化中央财政科技投入261.32亿元，显著高于“十二五”末期的138.59亿元投入。但应对气候变化各领域的布局不平衡现象依然突出，其中科学基础经费占比5.83%、影响与适应占比21.92%、减缓占比72.16%、战略研究占比仅为0.09%，减缓领域一家独大的局面仍在继续甚至加强，对影响、适应及战略研究领域的支持力度不足。气候变化科技的资助渠道虽然得到优化和整合，但未单独设立气候变化重点专项，立项形式仍较分散，进一步整合优化潜力巨大。地方气候变化科技资源布局的差异较大，经济发展速度较快的江苏、上海、河南等重点支持减缓领域研发，福建、青海、甘肃等对影响适应领域投入较多。

本文通过广泛的调查分析，发现应对气候变化科技投入的总量有较大增加，科技经费资助渠道仍需要整体优化，不同地区之间重视程度差异较大，特别是领域布局仍然不平衡。在未来的“十四五”及中长期发展时期，我国应对气候变化科技投入仍需要大幅增加，各领域投入需要倾向性的平衡。因此，应对气候变化科技管理和部署需要进一步深化改革，按照面向国家需求和国际前沿、突出全球视野和原始创新、兼顾传统优势与新交叉增长点的原则，加快制定科技应对气候变化的2035战略，为全面落实我国国家自主贡献目标和行动提供有力支撑。

（编辑：李琪）

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AbstractScience and technology （S&T） support for address climate change is essential to ensure that China meets its National Determined Contributions （NDCs） under the Paris Agreement. It is based on an assessment of official government deployment on S&T to cope with climate change. National and local S&T investments in climate change have undergone tremendous changes during the 13th Five Year Plan period. The survey employed social network analysis and NetMap tools， and we found that the total amount of S&T investments in climate change have increased significantly， but the arrangement of the field is still uneven. The S&T founding channels still need overall optimization. According to incomplete statistics， the central governments S&T investment in climate change was 26.132 billion RMB during the 13th Five Year Plan Period， which was significantly higher than the investment of 13.859 billion RMB at the end of the 12th Five Year Plan period and is expected to reach new high level. The arrangement of S&T investment for tackling climate change is unbalanced in different fields. The dominant situation in the mitigation sector continues or even strengthens， with insufficient support in the areas of impact and adaptation. The technology funding channels of climate change are optimized and integrated. However， the key project on climate change has not been established separately. The projects are still relatively scattered， and need to further integrate optimization. There is a big gap in the arrangement of local climate change science and technology resources， due to different local economic development levels and natural resources conditions. Therefore， the government needs to further deepen reforms responding to climate change S&T management and deployment. In accordance with the principles of facing national needs and international frontiers， highlighting global vision and original innovation， and considering both traditional advantages and new cross-cutting growth points， we will accelerate the formulation of 2035 strategy for S&T to cope with climate change. It will provide support for the full implementation of Chinas NDC goals and actions.

Key wordsclimate change; technology innovation; fund; pattern; assessment