中国能源对外援助：现状、挑战与制度因应

曹俊金　肖国兴

摘要：发展中国家的能源开发利用受到本国能源资源禀赋、基础设施状况、能源资本及能源技术人才等因素限制。能源对外援助向来是我国对外援助工作的重要领域，也是我国能源国际合作的重要内容。我国通过成套项目、物资援助、技术援助、人力资源开发合作以及紧急人道主义援助五种方式开展援助工作，有效提升了受援国的能力建设，也为全球能源低碳转型发展作出重要贡献。我国能源援外工作也面临诸多挑战，如国际社会对我国能源援助存在误解、能源援外职能协调问题突出、援外实施主体履约风险居高及能源援外项目实际效果参差不齐等。为有效应对这些挑战，在战略规划层面，中国应尽快制定能源援外战略规划，以能源综合规划和专项规划为载体，阐明能源对外援助政策理念，明确能源对外援助的基本方向。在体制改革层面，应深化体制改革整合能源援外职能，增强能源对外援助的实施能力，统一能源对外援助管理口径和标准，提升职能协调优化部际协作效果。在法律制度层面，应推动法制进展规范能源援外实施管理，包括通过援外立法明确援外部门职权，创制对外援助决策、管理、监督、评价的基础性规则，利用部际协调细化能源援外决策、管理、监督、评价各环节制度体系。在实施主体层面，拓宽社会力量参与能源援外渠道，鼓励社会力量参与能源援外工作，提升能源援外实施主体的各项专业能力。

关键词：能源对外援助;对外援助;能源合作;发展合作

中图分类号：D922.67 文献标识码：A 文章编号1002-2104（2019）12-0036-09 DOI：10.12062/cpre.20190809

能源对外援助向来是我国对外援助工作的重要领域，也是我国能源国际合作的重要内容。随着中国国际经济地位的转变及“一带一路”倡议的推进，我国进一步加大了能源对外援助的资金和力度，能源援外工作取得很大成就，同时也面临不少挑战。本文立足于援外工作的现实需求及能源援外项目的实际情况，从理论与现实出发深度分析能源对外援助存在的困境及根本原因，并以此为基础探求相应的制度解决方案，以期为我国能源对外援助工作的顺利推进产生一定裨益。

1 我国能源对外援助的现实意义

能源作为工业发展进程的必要要素已经成为世界性共识，如果说生产、投资与贸易是实现经济增长的重要引擎，那么能源供给则为生产、投资与贸易的发生提供了可能。然而，目前许多发展中国家在能源的获取、供给和利用方面存在严峻挑战：以非洲为例，能源部门是其最大的基础设施缺口所在，相比于其他发展中国家有70%～90%的人能够获取电力，非洲只有30%的人口能够获取到电力，撒哈拉以南非洲地区48个国家（约8亿人）的发电总量大致相当于西班牙一个国家（约450万人）的电力总量[1]。根据联合国的数据，能源的清洁、普遍供给也远未实现，目前全球约有30亿人缺少厨用清洁燃料，近10亿人无法使用电力。“一带一路”沿线多数发展中国家在能源转化和利用方面也存在不同程度的挑战，既影响其国内生活与生产水平，也影响到国际经济合作进程。

发展中国家能源发展受到本国能源资源禀赋、基础设施状况、能源资本及能源专业技术人才等因素的限制，因而能源国际合作特别是能源援助成为发展中国家应对能源需求、解决能源基础设施问题的一种重要思路。如尼泊尔财政部曾应国内要求请求中国向其提供6.33亿美元优惠贷款以在其境内建设Upper Arun水电站;巴基斯坦认为廉价能源是工业发展进程的必备要素之一，其自身丰富的自然资源的开发需要必要的资金和技术支持，这需要通过外国的能源援助予以实现[2]。

我国向来秉着互利合作的国际主义精神开展对外援助工作，对于其他发展中国家提出的能源援助需求提供力所能及的帮助。开展能源对外援助工作具有极为重要的现实意义：一方面，通过外部能源援助，可以帮助受援国消除其能源基础设施限制，获取廉价、清洁的能源，改善其生产、贸易与投资条件，优化工商业环境，为策动发展中国家的经济增长提供基础要素，有效推进2030年可持续发展议程。另一方面，能源援外工作增进我国与受援国之间的设施联通、贸易畅通、民心相通，进一步提升我国与受援国之间的合作与交流，为后续经济文化合作、实现共同发展提供物质保障。可以说，我国的能源对外援助工作复合了援外发展维度与能源合作维度，既有重要的发展意义，也具有不可或缺的合作意义，是帮助受援国人民实现能源消费权利、推进人类生活生产可持续发展的重要举措。

2我国开展能源对外援助的基本现状

2.1我国能源对外援助的基本历程

我國开展能源对外援助工作的历史较长，大体可以分为三个历史阶段。

第一个阶段是新中国成立后到改革开放前的阶段。这一时期不少发展中国家刚刚从反侵略、反殖民统治战争中取得胜利，国内能源设施与能源产品相对短缺，我国能源援助对于受援国国民基本生活需求满足与生产条件迅速恢复起到了重要作用。例如，我国在抗美援朝战争结束后，向朝鲜人民提供了粮食、棉花、煤炭等物资援助，抗法援越战争结束后向越南派遣了电厂、水利工程、火柴厂等19个领域的技术专家[3]。我国还应不少受援国要求，为其修建大量电厂电站，派遣能源技术专家，接受众多的实习生来华学习专业技术为受援国培养能源专业人才。

第二阶段是改革开放后到上世纪末期这一时期。由于前一阶段对外援助支出较大，给国家造成了沉重的经济负担，加之部分受援国索要无度、忘恩负义的行为对我国国民感情造成巨大伤害，导致20世纪70年代后期开始我国对外援助政策有所调整，对外援助的总体力度有所回落。尽管能源对外援助仍然是援外工作的重要领域，但这一时期我国能源对外援助项目数量也有所减少，直到我国经济逐渐恢复以后能源援助才随着援外总体力度的扩大而出现较为稳定的增长。

第三阶段是21世纪至今这一阶段。援助能力提升的事实与能源国际经济合作的现实要求我国在能源对外援助领域有所作为，在新世纪以来能源对外援助领域的投入迅速增长，能源设施援助成为基础设施援助中最为重要的开支。此后，“走出去”战略、“一带一路”倡议的持续推进为能源对外援助注入新的资源和理念，能源对外援助力度持续扩大。我国的对外援助工作特别是能源设施援助以及其他经济基础设施受到国际社会普遍关注，不少能源对外援助项目成为援外领域的标志性项目。

2.2 我国能源对外援助的基本形式

国务院新闻办2011年发布《中国的对外援助》白皮书，列举了成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免八种援外实施方式。能源援外领域主要通过能源对外援助成套项目、能源对外援助物资项目、能源技术援助项目、能源人力资源开发以及能源紧急人道主义援助等五种方式开展援助工作。

能源对外援助成套项目是利用援外资金，通过组织或实施能源项目的全部或部分环节，向受援国提供生产、生活所需的能源设备、设施和配套技术服务的项目，如援中非博阿利3号水电站项目、援埃塞俄比亚阿巴-萨姆尔水电站项目、哈萨克斯坦奇利克5MW风电场及阿拉套1MW太阳能光伏发电示范电站项目、中石油苏丹项目、老挝115KV输变电线路扩建与综合改造项目、塞拉利昂夏洛特和马卡里水电站项目等均属于能源对外援助成套项目。

能源对外援助物资项目是利用援外资金向受援国提供能源物资、产品或设备，并承担必要配套技术服务的援助项目，如援马尔代夫LED灯项目、援乌干达LED灯项目、援多米尼克LED太阳能路灯项目以及为约旦、赞比亚、卢旺达等国政府提供的家用太阳能光伏电源系统项目等均属于能源对外援助物资项目。

能源技术援助项目是在援外资金项目下综合选派能源专家、技术人员等帮助受援国解决能源技术难题的援助项目，如中巴生物质能源技术研发与示范联合中心、中津MASASA太阳能热利用示范工程、中国-摩尔多瓦沼气示范援助项目、援贝宁职业技术学校及太阳能示范项目等属于这一类能源援助项目。

能源人力资源开发合作项目是为受援国能源管理人员、技术人员等提供各类学历或非学历教育、进行能源技术交流或培训的援助项目，如2015年卢旺达小水电技术海外培训班、2015年埃塞俄比亚清洁能源开发利用培训班、2018年老挝沼气推广技术海外培训班等属于这类能源援助项目。

能源紧急人道主义援助是在有关国家和地区遭受各种严重自然灾害或人道主义灾难的情况下，我国主动或应受灾国要求提供能源物资以帮助其应对灾害的援助项目，如2014年斯里兰卡遭受洪灾时我国向其援助柴油發电机及大型发电机组等能源物资、2015年缅甸部分地区发生洪涝灾害时我国援助电力物资、2015年尼泊尔地震时我国援助发电机组等能源物资以及2018年印尼海啸时我国援助发电机组等能源物资均属于这类能源援助形式。

2.3我国能源对外援助的主要成就

2.3.1能源对外援助分布广泛、类型多样

我国能源对外援助地理分布均匀，覆盖范围广泛，自新中国成立至今，能源对外援助项目遍及亚洲、非洲、拉丁美洲、大洋洲和东欧等地区的许多发展中国家，不同程度满足受援国的能源需求。我国提供能源援助的类型多样，包含煤炭、油气、再生能源等一次能源援助及电力、热力等二次能源援助。同时，由于能源产业可以分为能源开发、能源加工转换、能源储运、能源供应以及能源利用等环节，这些环节在设备、技术方面存在高度分离，但产业现实上又存在高度链接，任何环节的缺失都会限制能源获取和使用。因而，在实施能源对外援助时，通盘考虑受援国在能源产业环节方面存在的现实障碍，对生产环节受限的国家提供能源勘探开发方面的援助，对其他环节受限的国家分别提供能源加工转换、储运及终端使用方面的援助，基本涵盖能源各个产业环节的援助。

2.3.2 因地制宜开展能源对外援助，提升受援国能力建设水平

需求导向与资源现实是我国为受援国提供能源对外援助的基本依据。我国根据受援国的国情和援助需求，因地制宜地为不同受援国提供不同能源类型的援助。对于塔吉克斯坦、东帝汶、安哥拉、苏丹等油气资源富足但并不具有充分开采能力的国家，油气勘探、开发方面的援助成为能源对外援助的重点;对于尼泊尔、巴基斯坦、柬埔寨、老挝等水资源丰富但境内电力资源匮乏的国家，通过帮助兴建水电站满足其区域电力需求;对于埃塞俄比亚、尼日利亚、坦桑尼亚等太阳能资源较为丰富的国家，近年来通过光伏援助项目帮助其电力开发;对于孟加拉、圭亚那、古巴、摩洛哥、多哥等广大发展中国家农村地区生活用能问题，帮助修建沼气池并举办沼气培训班，使其充分掌握沼气供能相关技术。考虑到经济基础设施是非洲发展的薄弱环节，电力和交通运输部门成为中国在非洲进行基础设施资金援助的最为主要的两个部门，且电力部门是接受援助资金比例最高的部门（约占33.4%）[4]。我国的能源援助帮助受援国不断改善生活水平、提升生产建设能力，如援建的加纳布维水电站具备水力发电、农业灌溉、渔业发展和观光旅游等多重功能，建成后不仅直接促进加纳经济社会发展，而且惠及西部非洲更广阔的地区;我国援塞内加尔达喀尔市输变电和配电网项目覆盖15万居民，有效解决了该市电网设备老化、经常性大面积停电的问题[5]。

2.3.3注重清洁能源援助力度，促进全球能源低碳转型

能源低碳转型发展是能源开发利用的必然趋势，也是国际社会应对全球气候变化的基本思路，清洁能源项目在中国能源对外援助项目的重要性日益受到重视。仅2010—2012三年中，我国为58个发展中国家援建了太阳能路灯、太阳能发电等可再生能源利用项目64个，为120多个发展中国家举办了150期环境保护和应对气候变化培训班，培训官员和技术人员4 000多名[5]。2015年，我国在确认自身减排目标的基础上，宣布出资200亿元人民币设立“中国气候变化南南合作基金”，用于支持清洁能源领域的对外援助工作，包括增强其使用绿色气候基金资助的能力[6]。此外，我国还宣布于2016年起在发展中国家开展10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目及1 000个应对气候变化培训名额的合作项目，帮助其他发展中国家推进能源低碳转型，推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求[7]。2018年中非合作论坛上，我国再次表达与非洲加强能源合作的决心，并特别强调对非洲绿色发展的援助项目支持。这些举措都体现我国通过能源援助帮助其他发展中国家应对气候变化挑战的努力，彰显我国在应对全球危机时的大国形象与责任担当。

3我国能源对外援助的现时挑战

3.1国际社会对我国能源对外援助误解重重

长期以来，以发达国家为代表的西方国际社会对我国能源援外工作存在较大误解，这种由中国援助透明度与西方世界偏见共同引致的误解主要体现为两个方面：一方面是对我国能源对外援助的动因存在误解，认为中国开展能源援助的首要目的在于通过援助寻求能源资源来确保国内能源供给安全。特别是认为中国在21世纪以来经济的持续增长需要充足的能源资源供应，因而中国的许多援助主要用于帮助受援国开发国内资源[8]， 通过能源基础设施建设将能源出口到中国，而非基于受援国的发展。另一方面，目前世界上对于援助存在不同认识，经济合作与发展组织（OECD）对于官方发展援助作了较为权威的界定，依其规定以“软贷款”（soft loans）方式提供援助时赠予成分超过25%的贷款才能被认为是政府间发展援助[9]。我国在部分能源对外援助项目（特别是大型能源设施援助项目）中往往通过“优惠贷款”或者“优惠贷款+商业贷款”的方式为受援国筹措项目资金，尽管在不少援助项目中贷款的赠与成分往往超过25%甚至更多，但也有部分项目的赠予成分可能并没有达到前述标准。因而尽管中国政府补贴了贷款的一部分利息，但在援助优惠度未达到前述标准的项目中被认为并不足以使这类贷款成为“援助”，而是属于普通的能源商业合作[10]。对于这些夹杂着偏见与曲解的批评，如果我国无法及时、有效地进行回应，长此以往将会影响到受援国对于我国能源对外援助的信任与支持，不利于能源对外援助的深入开展。

3.2能源对外援助职能协调问题突出

随着2018年新一轮国务院机构改革方案落地，我国理论上已经形成以国家国际发展合作署研究决策、各职能部门分工实施的援外决策管理体制。然而，由于能源对外援助属于能源与援外工作的交叉领域，且能源与援外两个领域本身的机制问题并未理顺，致使目前能源对外援助领域工作呈现多头管理、无章可依的局面。

3.2.1能源援外项目决策政出多门

按照我国长期以来形成的援外决策模式，能源对外援助主要由援外主管部门负责决策，其他职能部门在各自范围内分别决定相关能源援外项目。随着“一带一路”倡议和国际产能合作的推进，形成了国家发改委牵头，商务部、外交部、財政部、国家开发银行、进出口银行共同参与的国际产能合作管理体系，国家发改委利用财政援助资金与政策性金融相融合的方式推进公共基础设施和能源基础设施项目[11]， 成为能源对外援助工作的重要决策部门。科学技术部、农业农村部、自然资源部、生态环境部、国家能源局等部门则仍然根据现实需求在各自职权范围内对部分能源相关对外援助项目作出决策。能源对外援助决策职能高度分散的现实情况严重限制援外战略规划的有效输出，也导致能源援助针对性不强、能源援助政策和口径难以协调等问题。

3.2.2 能源援外项目实施管理各成体系

从目前的能源援外项目实施来看，我国尚未成立专门的对外援助项目实施机构，大部分能源对外援助项目通过商务部直属事业单位（国际经济合作事务局、中国国际经济技术交流中心、商务部培训中心）负责组织实施，也有相当部分项目由各部委决策之后分别组织实施。商务部直属事业单位主要通过政府采购程序确定具有援外资质的企业承担能源对外援助项目，其他部委发布的能源援外项目的实施主体更为多样化，包含具有援外资质的实施企业以外的企业、高等院校、研究机构等。能源对外援助项目实施工作部门分化致使实施职能“碎片化”，也必然导致援外实施规则存在交叉和冲突，限制实施规范效力发挥。

3.2.3能源援外项目监督评价缺乏统一制度安排

商务部负责实施的对外援助项目已经形成初步的监督及评价机制，但此类机制并不适用于其他部委负责决策并实施的能源援外项目。本轮援外体制改革将商务部对援外项目的监督与评价职能划归国家国际发展合作署之后，对外援助的监督评价工作与实施管理彻底分离。尽管国际发展合作署对于援外项目的监督与评价职能通过全国人大予以确认，但该职能能否冲破部际藩篱、构建完善的监督与评价机制以有效发挥其监督、评价职能是国际发展合作署面临的重大难题。

可以说，我国能源主要职能部门及援外主要职能部门对于能源对外援助项目都存在不同程度的决策、实施职能，但目前各个职能部门之间的决策、实施与管理职能配置缺乏相应的法律制度界限，也缺乏相关的高级别决策、实施、监督、评价规范和行之有效的部门协调，致使各职能部委在能源对外援助事项上存在战略规划缺位、职权分化交错、实施管理无据、实施效果堪忧等问题。

3.3 能源援外实施主体履约风险居高不下

能源对外援助职能部门通过政府采购程序确定能源对外援助项目实施主体，并根据相关政府间协议与援外项目实施主体签订内部实施合同，将其对受援国政府的援助义务通过合同约定转移给援外实施主体。然而，由于受援国政治、经济、法律、文化等与我国截然不同，能源对外援助项目的开展往往又涉及不同规模的施工项目，因而在项目实施过程中往往遭遇较大的履约风险。

3.3.1项目成本风险控制难度大

通过政府采购程序确定能源对外援助项目后其实施金额一般不再变动，但由于受援国当地经济发展水平的限制，要求能源援外实施主体对工程材料、设备等的采购数量与运输成本须有较为精确的把握，否则可能导致工程材料与设备采购成本、运输成本超出项目预算。此外，项目实施过程中的意外情况与变量如设计标准差异、当地地质因素、企业管理因素以及物价上涨等，都可能导致能源对外援助项目实施主体的工程成本、人员成本及差旅成本等各类成本上升。不少大中型能源援外项目的工期一般较长，期间出现意外事件与变化难以避免，对援外实施主体提出较高的项目成本控制要求，否则可能产生项目经营损失。

3.3.2项目工期风险控制难度大

能源对外援助项目的工期一般按照政府间协议商定，但项目实施过程中由于存在大量主客观因素制约，例如受援国的交通基础设施落后、当地供水供电能力受限、政府行政审批效率低下、气候环境原因不宜施工（如雨季时间较长）等均可能对施工条件和工期产生很大影响，对能源援外实施主体按期完工提出很大挑战。如不能有效克服挑战则需要通过协商变更包括政府间协议在内的各类协议，或者由援外实施主体承担违约责任风险。

3.3.3项目安全风险控制难度大

项目安全包含工程质量安全与援外工作人员人身、财产安全保障。能源项目本身的高风险性、援外实施工作人员的施工安全意识及受援国当地的客观条件（如受援国政局、治安、气候、环境、医疗水平等）因素决定能源援外项目实施存在较高的安全风险;加之中方工作人员与受援国当地可能因沟通交流引发的矛盾等，致使能源对外援助项目的安全风险进一步提高，既给援外实施主体增加了项目推进的外交压力，也提升了其项目实施的额外成本。

面对能源对外援助项目实施过程中的诸多风险，既需通过完善能源对外援助制度规则、加强能源援外实施管理力量规范能源援外项目的实施过程并进行有效协调，同时也应通过进一步加强能源援外项目的前期调研、提升能源实施主体的专业技能、增强交流沟通能力等予以应对。

3.4能源对外援助实际效果参差不齐

虽然我国目前已经初步建立对外援助项目评估机制，但接受评估的项目数量占比极少，绝大部分项目的实施效果并未有效掌握，因而我国能源援外项目的实际影响与效果并不存在科学、系统的评估反馈结果。客观上讲，我国的能源对外援助项目实际效果总体值得肯定，但项目实施效果可能因项目类型、受益主体立场差异而存在项目评价上的两极分化，因而应正视一些争议项目中的负面评价，并从中吸取教训加以改进。

3.4.1能源援外项目存在负面影响

能源援外项目的负面影响主要涉及对于受援国当地环境造成的负面影响及居民生产生活造成的负面影响。能源援助项目对于环境的影响是目前国际社会和受援国当地较为关注的问题，尤其是在大型能源项目实施过程中，无论是援助为主的能源项目还是投资为主的能源项目，都有可能对当地的环境产生一定负面影响。在现实的能源对外援助项目开展过程中，由于当地环保法律法规不完善、政府机构设置忽视环保因素、NGO自主化倾向严重等受援国因素和援外实施主体在环保问题方面的简单处理等多方因素相互交织之下[12]，可能形成一定的舆论反弹与抗议，对能源援助项目实际效果产生反作用。能源援外项目对当地居民生产生活造成的负面影响也应当引起足够重视，例如在能源设施建设过程中，当地居民会因援建项目而进行整体迁移，可能流离失所、无家可归，而在涉及土地补偿、移民安置等与当地居民切身利益相关的事项上，我国的援外实施主体也往往通过合同将这些事项简单地交由受援国政府处理来降低企业的实施成本。但有些发展中国家与中国不同，外国企业与政府的关系越近，民众可能反弹的越厉害[13]，尽管受到能源援助项目影响的居民范围有限，但经过受援国NGO及部分西方媒体的过度渲染，难免影响我国对外援助项目的口碑。在这种情势下，一方面可以通过制定能源对外援助政策规划、因地制宜地推进能源援助项目，区分能源对外援助项目与商业项目的范围保证我国能源对外援助项目的口碑和效果，另一方面则可以通过加强与受援国NGO及当地居民的沟通和交流，化解当地居民对我国能源援外项目存在的误解。

3.4.2 能源援外项目建设过程对当地经济辐射有限

考虑到受援国当地劳动力市场和经济发展水平较为落后，为了保证项目得以顺利开展并交接，能源援外项目实施主体往往在国内统一采购项目材料并派遣国内劳动力进入受援国开展援建工作，但这种做法可能引起受援国当地的误解。例如中国在斐济的Nadarivatu 水电站项目中，斐济人对于中国援助水电站项目既感激又不解，其不解之处在于援助项目的所有劳动力和物品供給均来源于中国——顾问是中国的，劳动力是中国的，火车也是中国的，甚至是最后的手推车也是如此，认为这无法有效带动当地的经济发展[14]。劳动力和施工材料的当地采购问题实际上也是困扰援外实施主体的重大难题。施工材料、设备以及劳动力的国内采购实际上提高了援外实施主体的采购成本、运输成本和用工成本，但在当地劳动力不可控、对当地施工材料和设备采购情况掌握不充分的前提下，为保证能源援外项目的顺利推进，大部分援外实施主体只能通盘从国内进行采购。这种矛盾实际上既暴露出我国的援外实施主体在能源援外项目的前期调研和专业性方面的短板，也进一步表明我国援外实施主体及工作人员与受援国当地居民沟通缺乏的基本现实。

3.4.3 能源援外项目的现实效果存在争议

按照我国的能源对外援助项目决策程序，项目需求往往由受援国政府向我国驻外使馆或者相关职能部委提出。能源对外援助项目建成后，也交由受援国政府统筹安排使用，受到项目开展负面影响的当地居民可能并非直接受益人，这就导致部分成功交付的项目往往收到两极分化的评价——即来自于受援国政府层面的肯定评价与来自受援国当地民众层面的否定评价。例如，中国在缅甸克钦邦援建了太平江水电站，但电站周围的群众却不能用电，这种情况确实让中国的对外援助效果大打折扣[15]。因而，我国在今后的能源对外援助政策和决策制定时，不仅需要考虑政府层面的需求，也应适度考虑当地居民层面的需求，避免能源对外援助完全成为“政府间援助”。

4我国能源对外援助挑战的制度应对

4.1宣示能源对外援助政策理念，型塑能源对外援助政策规划

中国进入非洲及其他发展中地区以寻求能源安全可能是一种被广泛赞同的事实[16]，但中国参与发展中国家能源事务的形式多样，能源援助是区别于能源投资、贸易合作之外的另一种能源合作形式。由于历史和发展原因刻意低调的对外援助姿态封堵了外界对中国能源对外援助的认识渠道，西方国家对中国参与受援国能源事务的认知，往往来源于中国国有企业作为实现国家战略的一部分，确保能源安全及中国对受援国能源事务的参与威胁西方国家在发展中国家的投资与治理努力这两大路径[17]。这种对立式的认知路径致使能源援助沦为能源投资贸易活动的“附属品”，也直接导致西方社会将中国的能源对外援助渲染为受援国能源资源交易的对价。实际上，在构建人类命运共同体进程中，中国对其他发展中国家提供力所能及的支持与帮助已成为中国大国责任的体现，能源对外援助既是今后对外援助工作、同时也是能源国际合作的重点领域，因而通过顶层制度设计对能源援外工作予以宣示能够提升外界对中国能源援外工作的理解，有效消解西方社会对能源援外工作的误解。然而，我国当前能源与对外援助领域的顶层制度设计并未对能源对外援助的理念宣示予以足够重视。如《能源发展“十三五”规划》将能源国际合作作为能源发展的重要维度，但并未提及能源对外援助、也未就能源对外援助进行理念阐释。这种“疏忽”失去了通过国家综合性规划文件将我国的能源援助与其他能源国际合作进行区分的机会，也失去了消除西方国家和部分发展中国家对我国能源对外援助存在的误解的机会。

此外，我国也缺乏与能源对外援助相对应的规划或政策文件对能源援外工作的实施进行规划与指引——目前对外援助领域缺乏综合性或专项性的能源援助规划[18]。在能源综合发展规划中也不存在相应的能源援助规划，仅有少部分能源专项文件（如《“十三五”控制温室气体排放工作方案》《可再生能源发展“十三五”规划》《煤炭工业发展“十三五”规划》等）原则规定我国在这些领域向受援国提供能源对外援助的基本政策导向，大部分具有援助优势的能源行业在能源专项规划中并没有对能源对外援助作出指引性规定（如《电力发展“十三五”规划》《太阳能发展“十三五”规划》《风能发展“十三五”规划》等）。这种政策现状无法对今后各专门领域能源对外援助提供政策指引，也并不利于能源对外援助资源的整合实施。

因而，我国应从能源对外援助的战略规划层面入手，宣示我国能源对外援助工作的实施理念，逐步整合能源对外援助的援助资源，明确能源对外援助的基本方向，对能源援助项目的开展方向进行统一规划。具体而言：首先，我国对外援助领域的国家级规划尚未推出，但能源发展领域的规划制定已经较为成熟，可以考虑在今后国家能源主管部门制定综合性能源发展规划时，在充分征求援外主管部门意见的基础上，强调能源对外援助对受援国的现实意义，阐明中国开展能源对外援助的发展认知与理念，明确能源对外援助与能源商业合作的重要区别，原则规定能源对外援助的总体方向。其次，以国家综合能源规划为基础，研究完善能源专项规划中的能源对外援助政策指引，细化能源专项对外援助的方向、方式与规模，为能源对外援助工作的具体开展提供政策依据。再次，随着我国对外援助战略、政策和援外管理体制的不断成熟，对外援助主管部门已经开始研究制定对外援助中长期规划，可以考虑在今后援外中长期规划中部署能源对外援助的理念与政策方向，对能源援外工作进行专业性规划，以更好地与我国的外交、经济工作进行契合、对接。远期来看，可以考虑探索出台专门的能源对外援助政策性文件，以对能源援助领域的项目决策提供政策依据，保证能源援外项目与我国的能源援助战略和政策无缝对接，利用能源援助项目充分满足受援国的能源需求，同时一定程度上实现我国的能源援助利益。最后，能源对外援助政策规划应适度调整能源援外项目开展的具体导向。近年来，我国基于产能合作方面的考虑，在中大型能源基础援助项目中采用将能源投资与能源援助相结合的方式推进受援国能源基础设施建设，不仅会挤占部分援助资金，也会导致以公益为目的的能源对外援助项目遭受到不必要的诟病，对我国的援外工作带来负面影响。在今后制定能源对外援助项目政策文件时，我国应尽量将能源援助项目与能源商业项目进行合理区分，将能源领域的援助资金投向低碳、环保、民生类能源项目，使得能源援助资金能够充分、广泛地利用到受援国民间，发挥中国能源对外援助项目的积极影响。

4.2 深化对外援助体制改革，整合能源对外援助职能

能源援外管理体制错综复杂的重要原因在于当前援外管理体制改革进展缓慢。我国于2003年形成以商务部为主要援外决策实施机构、其他多个部委共同参与的联动机制。这一管理体制是援外实践的历史沉淀，具有一定的内在合理性，但也存在诸多挑战。例如，国内学者认为援外执行体制存在“分头对外、各负其责”的协调难题[19]， 援外职能部门之间可能存在的“权力争斗”现象也引起了国外学者的关注[20]。随着“一带一路”倡議的持续推进，援外工作承受巨大压力使得对援外管理体制进行改革已变得刻不容缓，其中援外决策体制、援外实施体制、援外协调机制等议题受到了广泛关注。然而，本轮对外援助管理体制改革仅仅将援外决策、监督、评估职能从商务部剥离出来并由新组建的国际发展合作署负责，更为复杂的援外实施职能则依然留在了各个部委，实施能力缺失致使援外决策职能受到影响。国际发展合作署没有能够有效收归留存于其他各个职能部委的援外决策职能，包括原先由其他部委按照各自职能予以决策的能源援外项目也仍由各部委予以负责。可以说，对外援助管理体制改革的“浅尝辄止”致使援外管理体制“碎片化”进一步加剧，分崩离析的援外管理体制无法形成一种强势的权威有效聚合散落于各个部委的能源对外援助决策管理职能。

国际政治经济地位的提升以及“一带一路”倡议的深入推进对我国援外工作不断提出新的要求，对外援助工作的专门管理成为不可避免的趋势，整合国际发展合作署的援外决策管理职能必须成为今后对外援助管理体制改革的方向，能源对外援助职能的相互协调也必然需要在这一框架下才能得以实现。第一，通过强化国际发展合作署的援外权威，以便明确能源对外援助的现时导向，统一能源援外的口径和步骤。第二，能源对外援助实施机制的分散化不仅分散了能源对外援助的实施力量，也一定程度降低了能源援助项目的实施效率和专业程度，因而在后续改革中宜将分散于各个职能部门的能源援外实施职能予以整合，组建综合性的对外援助实施机构组织实施，增强对外援助的实施效力，充分落实援外项目决策目标。第三，能源援外工作需要援外部门与能源管理部门相互协作才能形成能源援外合力，通过部门间的协调来处理能源援外战略与政策制定、援外项目决策以及援外项目实施管理问题成为不可或缺的环节。我国业已形成的援外协调机制较为松散，难以有效发挥援外工作的部际协同作用，应适时设立高层级的援外协调机构，将援助协调机制程序化、常态化，有利于今后能源对外援助工作得到及时有效的协调，提升能源对外援助的实际效果。

4.3 推动对外援助法制进展，规范能源对外援助实施管理

对外援助法制建设滞后是当前能源对外援助体制机制运行不畅的重要限制因素。目前我国对外援助法律制度以规章为主体形成，尚不存在相关专门立法和行政法规，对援外工作进行规制的主要法律规范是商务部的综合性部门规章《对外援助管理办法（试行）》、相应的对外援助实施规章及规范性文件。国家国际发展合作署组建之后，商务部制定的对外援助制度与目前的援外管理体制格格不入，仍需进一步开展制度协调和创建工作。在能源对外援助方面，目前并未检索到国家发展改革委、国家能源局、科学技术部、农业农村部、生态环境部等能源援外相关职能部门发布规范能源援助工作的相关规章或者规范性文件。援外一般法律规则与能源援外专门规则的共同缺位直接限制我国能源援外工作的顺利开展。可以说，无论是能源对外援助管理体制的型塑，还是能源援外实施规范的创制，抑或是能源对外援助项目实施风险防控，都需要依赖于高度成熟的对外援助法律制度。

因而，大力推动对外援助法制进展，既是进一步规范我国对外援助实施工作的基本需求，也是解决能源对外援助实施管理困局的重要推手。一方面，我国应当通过推进对外援助立法进程，通过对外援助基础性法律明确对外援助部门职能，明晰援外职能部委之间的职权界限，组建高级别对外援助协调机构，创制对外援助决策、管理、监督、评价的基础性规则，为能源对外援助工作提供体制和实施方面的基础性法律依据。另一方面，应当拓展并细化对外援助决策、管理、监督、评价各环节的制度体系，注重对外援助决策管理和实施管理环节的部际协调与运行程序，完善对外援助项目的海外风险防范与救济机制，加强对外援助监督、评价机制以有效促进对外援助实际效果。能源对外援助作为我国对外援助的重要组成部分，需要依赖于对外援助法律制度才能得以全面落实。当然，在全面推进援外法制建设的同时，为了能够规范当前的能源对外援助工作，可以考虑由国家国际发展合作署、商务部、国家发展改革委、生态环境部等部门联合制定能源對外援助政策与规章的方式，为当前能源对外援助工作制定依据。

4.4拓宽社会力量参与能源援外渠道，提升实施主体援外专业能力

我国当前能源对外援助具体实施工作主要由能源企业或相关行业的企业承担，其中国有企业所占比重较大，这种模式能较好确保我国能源援外项目的质量，也能通过国企实现能源援外职能部门的行政意志。然而，能源对外援助实施主体往往通过地方职能部门推荐后再经过政府采购程序产生，这并非完全市场竞争的结果，而是基于行政委托的有限市场竞争，致使能源对外援助领域社会力量参与途径较为有限，通过市场分配资源的实际效果也受到相应限制。为了充实对外援助的实施力量，发达国家鼓励私营企业、非政府组织等共同参与对外援助工作，促进了援助国与受援国之间的民间交流，并取得了较好的援助效果。随着我国能源、环境相关非政府组织的不断成长与成熟，国内非政府组织的关注点逐渐从国内能源事务扩大到全球能源发展问题，这为非政府组织等社会力量参与我国的能源援外工作提供了契机。

相较于大型国有企业而言，非政府组织等民间力量参与能源对外援助具有潜在的优势：首先，非政府组织参与能源对外援助的动因具有公益属性，商业利润并非其首要考虑因素，援助效果和当地发展是其关注的重点，因而非政府组织参与能源援助的积极性相对更高。其次，非政府组织具有较强的筹资能力。从DAC国家的情况来看，非政府组织的资金主要来源于自筹资金和政府资助两个渠道，政府援助机构交由其实施的资金大约仅占其援助总额的三分之一[21]，通过非政府组织实施能源对外援助项目，可以有效发挥其筹资能力开展援助工作。再次，相较于能源援外企业而言，非政府组织从主观上也更希望能够深入受援国群众当中，同受援国群众进行交流沟通，使得受援国群众更好地了解中国的对外援助，提高中国的国家形象[22]。客观上，非政府组织往往由社会力量组成，不具有政府背景，且具有较强的沟通能力，易于融入受援国当地社会，因而在项目开展过程中能够较为便利地获得受援国当地各类社会组织的认同，便于能源对外援助工作的推进。最后，非政府组织在能源援外实际工作中，往往更关注能源援助给当地社会带来的现实效果，通过能源援助工作开展过程中与当地受益主体的交流，对能源对外援助工作存在的过程问题及时进行改进，也利于通过及时反馈对后续政策进行修正。

当然，非政府组织也存在一定的援外劣势，例如非政府组织往往在组织管理沟通方面具有较大的优势，但在援建工作的具体工程设计与施工方面仍然较为欠缺;再如非政府组织往往能够胜任“软性”援助，但是对于大型能源设施等“硬性”援助方面并不能取代当前大型援外企业的地位。

认识到大型援外实施企业和非政府组织各自存在的优势与劣势，可以考虑在能源对外援助中，通过区分能源对外援助的具体类型和规模来选择援外实施主体，即对于规模较小、以技术和培训为主的能源对外援助项目，可以考虑由非政府组织主要承担并实施;对于规模较大、以基础设施援助为主的援助项目，则可以考虑采用“非政府组织+能源企业”复合援助的方式，由非政府组织进行援助项目的管理沟通，能源企业或者施工单位承担能源援外项目的设计、施工等任务。值得指出的是，非政府组织参与能源援外项目需要相应的援外机构进行管理和协调，也需要通过制度对非政府组织的能源援外工作进行规范，目前国内对于非政府组织参与援外工作的制度供给不足，需要在今后予以加强。

此外，提升能源对外援助项目实施主体的专业能力是风险援外防范的重要路径。我国能源对外援助实施主体在工程设计、施工方面的援建专业能力较强，但援外实施主体的专业性是一个多维概念，包含文化认知的专业性、项目技术的专业性以及援助沟通专业性等方面。能源对外援助实施主体专业能力既是项目主管部门选择确定实施主体的重要因素，同时也是援助实施前培训的重要方面。因而，在能源对外援助项目实施主体选择方面，需要通过政府采购过程把控项目实施方面的专业技能，以控制能源对外援助设计、勘察、施工等各实施环节的履约风险。同时，也需要对援外实施主体加强培训，增进援外实施主体对受援国当地风俗与文化传统的了解、尊重与认同，提升援外实施主体与受援国政府及当地社区、公民的沟通能力，避免因文化和沟通因素引发能源援外项目安全问题与履约风险。

（编辑：刘照胜）

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AbstractEnergy development and utilization in developing countries are limited by many factors， such as domestic energy resources， infrastructure， energy capital and talents supply in energy technology. Chinas energyrelated aid has always been an important area in Chinas foreign aid and an important part of Chinas international energy cooperation. Through conducting energyrelated aid from five aspects， including complete energy projects， energy materials， technical assistance， human resources development cooperation and emergency humanitarian aid， China has effectively enhanced the construction capacity of recipient countries， and made great contributions to global energy lowcarbon transition. Chinas energyrelated aid also faces many challenges， such as the misunderstanding from international communities， the uneven coordination of foreign energy assistance functions， the high risk of aid implementation， and the unbalanced effect of energyrelated aid projects. In order to effectively meet these challenges， China should formulate a strategic plan for energyrelated aid at the strategic planning level as soon as possible， define energyrelated aid policy concept through comprehensive and special planning， and clarify the basic direction of energyrelated aid. At the organizational reform level， it is necessary to deepen foreign aid system reform and integrate energyrelated aid functions， enhance the implementation capacity of energyrelated aid， unify management standards， and improve the coordination and optimization of interdepartmental cooperation. At the legal system level， China should facilitate the progress of the legal system and improve energyrelated aid implementation management. For example， powers of different departments of foreign aid should be clarified through foreign aid legislation， basic rules for foreign aid decisionmaking， management， supervision and evaluation should be formulated， and energyrelated aid rules should be refined through interministerial coordination. At the implement subject level， participation channels should be expanded. The government can encourage social forces to participate in energyrelated aid work and enhance the professional capabilities of aid implementers.

Key wordsenergyrelated aid; foreign aid; energy cooperation; development and cooperation