自贸区与教育服务贸易发展：国内与国际经验

刘俊霞

(西安翻译学院 商学院， 陕西 西安 710105)

作为服务贸易的重要组成部分，教育服务被纳入中国《服务贸易发展“十三五”规划》，并将其作为24个重点发展领域之一。近年来，我国在教育服务贸易领域取得了重要进展，但持续性的教育服务贸易逆差依然较大。由于教育属于敏感行业，在扩大开放过程中，对风险的预判和防范是最大的难点，尤其是教育服务贸易在开放前的审批和开放中、开放后的监管之间进行协调与平衡，是当前迫切需要解决的问题[1]。中国先后分三次批准设立了上海(2013)，广东、天津、福建(2014)，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西(2017)11个自由贸易试验区，在自贸区的发展与实践中，我国教育服务贸易的逆差现象已经引起了有关方面的关注，尤其是上海自贸区对我国的教育开放与发展进行了试点试验，并取得了一定的经验。自贸区建设的核心在于通过制度创新探索产业开放发展路径，自贸区是我国产业发展中立法与政策的试验平台，通过自贸区探索发展教育服务贸易的方式方法，可从实践层面解决阻碍我国教育服务深入开放和教育服务贸易进一步发展的部分问题[2]。

一、自贸区建设给教育服务贸易发展带来的机遇

(一)我国教育服务贸易的发展现状

我国的教育服务贸易在加入WTO后进入较快发展期，教育服务贸易主要以留学生教育形式为主，教育服务的出口(来华留学)和进口(出国留学)方面都有了较快的发展，来华留学生和中国出国留学生的人数都有了显著增加。教育部统计数据显示，2017年共有来自204个国家和地区的各类留学人员在全国31个省、自治区、直辖市的935所高等院校学习，其中硕士和博士研究生共计约7.58万人，比2016年增加18.62%，我国出国留学人数在2017年首次突破60万大关，达60.84万人，同比增长11.74%。我国教育服务贸易虽取得较大发展，但教育服务贸易逆差并没有得到缓解，在一些领域逆差有进一步加大的趋势。以教育服务贸易的主要方式——境外消费(留学生教育)为例，我国在留学生人数、生均年消费总额、高层次人才流失导致的前期投入与后期收益等方面均有不同程度的逆差[3]，如表1所示。

表1 我国出国留学人数和来华留学生规模(2008-2016年度)

数据来源：中华人民共和国教育部，http://www.moe.gov.cn/.

教育服务贸易存在的主要问题有：第一，教育服务贸易形式单一，主要以留学生教育为主，来华留学规模占世界留学市场的份额偏低，教育服务贸易始终处于逆差状态；第二，来华留学生生源国过于集中，高层次留学生比例偏小，来华留学生主要以亚洲和非洲国家的留学生为主，教育发达的欧洲和美洲的来华留学生数量较小，来华留学生中的学历生比例非常低；第三，教育服务贸易收益差距明显，我国留学生在欧美国家的年均花费在50-70万人民币之间，而来华留学生在中国的平均花费则为5-12万人民币。可见，中国的高等教育服务贸易虽然保持较好的发展态势，但总体竞争力较弱，我国需要进一步提高国际吸引力，提升教育服务质量，促进教育服务贸易的发展。

(二)自贸区建设给教育服务贸易发展带来的机遇

中国先后成立的11个自由贸易试验区为扭转教育服务贸易逆差提供了新思路，当前我国教育服务贸易发展迎来了重要的历史契机。

1.自贸区更加灵活和开放的政策促进了教育服务贸易发展。自贸区教育产业发展环境优良，在政策上更加开放和灵活，如上海、广东、天津、福建四个自贸区的负面清单中都包含了更为开放的教育服务市场准入措施，服务开放政策十分明确，自贸区建设在影响力及政策等方面为教育服务贸易发展创造了便利条件。

相关数据显示，自2013至2016年期间，上海、广东、天津、福建四个自贸区的教育出口规模明显增加，第一批的上海自贸区最明显，来华留学生由2013年的51 092人增加到2016年的59 887人，增加了8 795人，增幅达17%以上；第二批的广东、天津、福建自贸区在2014至2016三年期间，来华留学生人数增长均较快，尤以广东较为明显，增加了3 307人，见表2。

表2中国自贸试验区来华留学生规模及排名(2013-2016年度) (单位：人)

Tab.2ThenumberandrankingofinternationalstudentsinChina’sFreeTradeZones(2013-2016)

2.自贸区建设对人才的需求促进了服务贸易规模的扩大。自贸区建设使商务活动日渐频繁，外向型经济的发展需要大量的国际化人才，因此自贸区需要进一步开放教育服务，通过教育服务贸易加快高端人才流动。国家设立的11个自由贸易试验区要在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局，从而推动全面深化改革和扩大开放[4]，自贸区建设对人才的需求无疑会加快人才流动，服务贸易规模明显增加。如上海自贸区将教育服务贸易纳入市场监管体系，着力扩大教育服务贸易规模，逐步取消教育领域的外资准入限制，目前开展的“留学上海”试点项目已经取得了明显效果，来沪留学生规模逐年加大。

有关资料和数据显示，我国设有自贸区的省份，近年来出国留学人数与留学归国人数的“剪刀差”正在发生逆转，这体现了我国经济发展水平和人才流动方向的一致性。第一批和第二批自贸区在试验和发展中建立了可复制、可推广的基础性制度和核心制度。第三批自贸区尤其是内陆地区的教育服务贸易与沿海自贸区相比较差距较大，上海自贸区的负面清单经过压力测试后要在全国实施，教育、文化等领域要进一步开放，这对第三批自贸区发展教育服务贸易具有重要的现实意义。内陆地区自贸区(河南、湖北、重庆、四川、陕西)需要借鉴国内外发展教育服务贸易的先进经验，为经济开放发展提供人才支撑。

二、自贸区发展教育服务贸易的国内外经验

(一)国内经验

中国加入WTO后，上海服务业的对外开放一直走在全国前列，上海自贸区成立后服务业的开放水平进一步得到提高。上海自贸区的负面清单管理模式经历了推出、完善、公用、协同的过程。经过持续性试验，上海自贸区允许举办中外合作经营性教育培训机构和中外合作经营性职业技能培训机构，这是对我国加入WTO时教育服务开放承诺的突破。具体做法有：

1.教育服务开放政策有较大突破，明确经营性教育服务不属于限制和禁止的范围。上海自贸区颁布了《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》，为上海经营性培训机构提供了地方性法规支持，该办法适用于在上海自贸区设立的面向社会提供非公益性文化的教育类或职业技能培训类服务的中外合作经营性培训机构。根据上海自贸区经验“可复制、可推广”的原则和要求，广东、天津、福建在提供经营性教育服务方面没有任何政策上的障碍。2018年初上海市召开商务工作会议并明确表示，已经在上海自贸试验区试行一年以上的外资开放举措将在上海全市复制推广，同时明确教育行业将进一步开放。

2.培育教育服务产业竞争力，高校协同建立人才支撑平台。上海、广东、天津、福建4个自贸区成立以来，各省在教育领域的发展开始转向立足于自贸区发展，服务于国家高等教育国际化的战略需要，以高校为龙头，重视提升高等教育产业优势和教育服务贸易能力，通过建立自贸区带来的城市国际化水平提升效应，着力打造高等教育的高质量品牌，吸引了更大规模、更高层次的国际学生来华学习，第一、二批自贸区成立以来，每年的来华留学生人数增加上千人以上。以上海为例，为培养更多服务于自贸区建设与发展的法律、经济、文化等领域的复合型人才，以上海财经大学为主成立了中国(上海)自由贸易试验区协同创新中心，各参与高校联合起来针对自贸区制定了复合型人才培养计划。上海高校通过不断开拓自由贸易区研究领域内的国际学术交流与合作，不断扩大自贸区的世界影响力，为教育服务贸易的进一步发展奠定基础。

(二)国际经验

1.新加坡经验。新加坡是世界上设立自由贸易区较早的国家，目前也是世界著名的自由贸易港。在发展外向型经济和大力扶持国内服务业的前提下，新加坡已发展成为亚洲的高等教育和人才培养高地。尽管早期新加坡政府在签订GATS时将教育服务排除在外，但20世纪80年代后新加坡就开始把服务业当作经济发展的引擎，教育服务贸易是新加坡政府重点培育和发展的对象[5]。新加坡教育服务贸易发展的成功经验有：(1)政府制定前瞻性的教育政策，始终保持教育发展战略与经济发展同步。(2)用市场化运作的职业技术培训满足国内需求，并成功输出职业培训。(3)重视国际交流与合作，新加坡积极采取各种举措吸引世界一流大学在新加坡开设分校，并与新加坡本地学校建立联盟，实现紧密合作。(4)严格的教育产品质量观。新加坡政府把优良的教育产品质量作为提升教育服务国际竞争力的主要手段，新加坡教育质量在全球享有较高的知名度，其中有2所大学入围世界大学年度排名。

2.美国经验。金融危机前美国在世界范围内倡导发展自由贸易区，20世纪80年代前后美国在各主要城市均设立了自由贸易区，通过自贸区不断开放服务业市场，教育服务业迅速发展，目前美国已经成为全球最大的教育服务贸易出口国。美国的经验和做法主要是：(1)政府通过专门法律来保证教育服务贸易的推进，由专门机构——“国际发展署”整体负责外事教育交流活动。(2)教育产业允许并鼓励私人资本进入，国家扩大外国留学生的招生比例，完善与教育服务出口相关的产业布局，延伸教育产业链[6]。(3)大力改善科研人员的工作环境，实行经费鼓励政策。同时，不断完善教育服务产品类型，在合作办学、远程教育等、海外投资办学等方面进行市场开发，巩固其出教育服务贸易出口大国的地位。

3.澳大利亚经验。澳大利亚是WTO的创始国，也是世界上唯一为国际教育立法的国家，教育产业是其重要的出口行业。主要发展经验有：(1)澳大利亚政府以立法的形式对教育服务质量进行全面管理，如《海外学生教育服务法》《海外学生教育服务实施条例》等法规不仅保护了留学生的合法权益，也提升了澳大利亚在国际教育领域的声誉。(2)澳大利亚政府为促进国际教育服务出口贸易的开展，专门成立了相应的国际教育司(AEI)，向世界推广本国的各级教育和培训以获取收益。(3)重视非政府机构的重要作用，如实行会员制的教育国际开发署为1 000多家教育机构提供了服务，它在国际教育政策的制定与国际教育项目活动开发等方面发挥了重要的市场导向作用。另外，以为高校提供教育研究信息、政策协调和政府沟通、行业规范管理、国际合作、项目引进和输出等服务为己任的澳大利亚大学委员会也在国际教育市场的开拓方面发挥着重要作用[7]。(4)与他国签订的自贸协定，如我国与澳大利亚签订的《中华人民共和国政府和澳大利亚政府自由贸易协定》已将上海自贸区的部分自主开放措施纳入中澳自贸协定，中澳双方还决定扩大并深化两国教育服务的进一步合作。

三、国内外经验对内陆自贸区发展教育贸易的启示

上海、广东、天津、福建自贸试验区通过对照国际最高标准、最高水平的自贸区不断探索各项改革开放措施，扩大服务贸易，先行先试，在教育服务贸易领域形成了可复制、可推广的制度创新，对第三批自贸区尤其是内陆地区的5个自贸区具有重要的引领和示范作用。与我国的其它自贸区相比，内陆地区自贸区在来华留学生及出国留学生规模、高校的国际化程度、中外合作办学等服务方面仍有较大的差距，内陆自贸区需借鉴国内外自贸区发展教育服务贸易的经验，利用中西部地区的特点与优势，借力“一带一路”倡议，提升教育服务出口质量，促进我国教育服务贸易向更高水平发展。

(一)内陆自贸区要进一步完善制度和产业保障政策法规

我国5个内陆自贸区与6个沿海自贸区在教育服务贸易的开放程度与发展层次上有较大的差距。内陆自贸区除了借鉴上海自贸区在教育服务对外开放立法方面的经验，承认教育服务的产业属性之外，还需借鉴一些发达国家的政策法规，明晰和完善教育服务提供者和需求者的权责与义务，制定公平的市场规则，完善有关保护教育服务消费者权益的法规体系，建立政府监管与行业自律有机结合的权益保障体系，切实在制度和政策上保障教育服务贸易的进一步发展。同时，内陆自贸区还应积极探索以跨境支付方式进行的远程教育服务贸易管理措施，缩小与经济发达省份的差距，进一步释放教育服务贸易的发展活力。

(二)内陆自贸区要依托区域经济发展定位实行差异化战略

从国内外自由贸易区产业发展的经验来看，从区域到全球有重点、分层次的逐步推广有利于教育服务贸易的有序和长远发展。以陕西省为例，陕西是全国的教育大省，但教育开放水平较低，教育服务贸易在全国处于中下水平。新时期陕西省教育服务贸易的发展要利用政策红利，服务自贸区建设，利用陕西的区位和科教文化优势，在陕西自贸区设立国际汉唐学院，全面提升陕西教育对外开放水平，发挥教育服务贸易对经济的助推作用，形成以区域服务贸易集聚为核心的新型区域教育服务贸易模式，从而对社会经济发展产生储蓄效应。其他四个内陆自贸区均可以根据地区特点和功能定位，制定和实行差异化、错位化的教育服务贸易发展战略。

(三)内陆自贸区要与高校密切对接，实现人才供需双赢

内陆自贸区的深化发展必然要形成产业聚集，从而引发对人才的大量需求。高校培养是自贸区人才培养的重要模式之一，内陆地区的高校要依托学校学科发展重点，结合自贸区对人才的需求，设立自贸区研究院，进行专业与课程革新，加强与海外院校和机构的合作，为自贸区培养应用型人才，同时还需采取积极的措施促进科研成果的转化和运用。此外，内陆自贸区与高校的对接有利于高校与“走出去”的优势企业开展产教融合，加强校企合作。内陆自贸区要逐步形成校企联合、订单式和学术导向的来华留学生培养模式，大力培养语言通、专业精的国际化复合型人才，为自贸区建设提供人才支撑。