改革开放40年我国财政政策实践分析

李 君

(中共中央党校(国家行政学院)研究生院，北京，100091)

计划经济消除了公共部门与私人部门的区别，政府不仅负责提供公共物品，还负责提供私人物品，在这种模式下很难实现公共物品的有效供给。1978年改革开放后，我国经济体制改革开始了从计划经济到有计划的商品经济再到建立社会主义市场经济体制的转变。现代财政政策实践伴随着改革开放而产生，40年财政政策实践始终贯穿着一条主线，即以公共财政体制匹配社会主义经济市场体制、以财政现代制度匹配现代国家治理体系和治理能力现代化。建立社会主义市场经济体制，加快构建现代化经济体系，都离不开对财政政策的深刻认识和财政政策的成功实践。

一、改革开放40年我国财政政策实践回顾与分析

党的十九大报告提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”[1]34加快建立现代财政制度是新时代财税体制改革的目标，改革开放40年来，我国财政政策大致经历了五个阶段，面对一次次复杂的国际国内经济环境和经济形势，财政政策实践为中国经济从小到大、从大到强发挥了重要作用，并在40年中逐渐形成了具有中国特色的财政政策和财政实践。

(一)1997年以前的财政政策实践

这一时期的财政政策分为两个阶段：一是1978—1986年，以解决国民经济比例不协调为目标。1978年十一届三中全会后，我国开启经济转型之路。出于国家安全的需要，计划经济时期我国实施赶超战略和工业化方针，农业为工业化提供了大量的资金和原料，造成农业、轻工业、重工业比例严重失调，农业和轻工业等许多产业产品数量不足。为了解决比例不协调问题，中央实施了一系列政策：一是实施家庭联产承包责任制，刺激农民生产积极性，促进农业发展；二是国家各级计划经济委员会调整固定资产投资状况，提高轻工业投资比重，防止重工业比重继续增加；三是改革计划体制，通过指导性计划代替指令性计划，赋予地方和企业更多的自主权，国家与企业分配实行“减税让利”，中央与地方财政实行“分灶吃饭”。

二是1987—1997年，以治理通货膨胀为目标。改革开放极大激发了市场活力，票据经济瓦解，人们对商品的需求迸发，但是这一时期还是短缺经济，商品供不应求，物价不断上涨，其中，1987、1988年消费品零售价格指数(CPI)甚至分别达到20%、21%。1989年人民日报在《元旦贺词》中写道：“我们遇到了前所未有的严重问题。最突出的就是经济生活中明显的通过膨胀、物价上涨幅度过大，党政机关和社会上的某些消极腐败现象也使人触目惊心。”[2]所以国家宏观调控的中心任务之一就是治理通货膨胀。为治理经济过热，1990年底，决策层突破意识形态的障碍，批准上海、深圳两地相继成立证券交易所，这是自1949年接管上海、整顿通货膨胀而关闭资本市场后，时隔41年资本作为一个重要的投资和生产要素重新回归市场；1992年，邓小平在深圳、珠海考察，发表“南巡讲话”，结束姓资姓社的大讨论，要求“胆子大一点，步子快一点”，重新推动商品经济改革，引发全民经商热潮；1993年在十四届三中全会上，党中央提出建设中国特色社会主义市场经济体制，发挥市场在资源配置中的基础性作用。这一系列顶层设计、基层参与的市场化改革措施使中国走出经济困境。为抑制严重的通货膨胀，从1993年开始实行适度从紧的“双紧”政策。“1994年人民币深度贬值，实行有管理浮动汇率制度，意味着中国全面实行出口导向政策。”[3]

“分灶吃饭”和“财政大包干”激发了地方政府积极性，但也直接导致财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全部财政收入比重逐年下降，中央政府宏观调控能力减弱。1994年我国建立新的财政税收体制，将沿用多年的财政包干制度改为新的分税制，从而改变中央政府与地方政府的财税关系。分税制按照税种划分中央和地方收入来源，将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，极大提高了中央政府财政收入和宏观调控的能力。分税制执行第一年，中央政府的财政收入比上一年猛增200%，在全国财政总收入中所占的比重由上年的22%急升至56%[4]。经过大约三年的整顿治理，成功抑制了通货膨胀，实现了经济软着陆，积累了治理通货膨胀的经验。

(二)1998年实施积极的财政政策

20年的改革开放释放了大量改革红利，市场供给大量增加，我国从卖方市场转变为买方市场，逐渐进入过剩经济时代。与此同时，从1997年夏季开始，美国的对冲基金狙击亚洲各国货币，引爆“亚洲金融危机”，泰国、马来西亚、菲律宾、印尼等国资本市场相继失守，居民资产大幅度缩水。亚洲金融危机使周边多国经济濒临崩溃，造成我国商品对外出口锐减，同时沪、深两市受金融危机影响，股票狂跌，居民消费意愿低迷，造成银根紧缩，实体经济萧条，出现大规模的民营企业倒闭浪潮。这一时期经济形势严峻，GDP增长率逐年下降，1996年为9.6%，1997年为8.8%，1998年上半年下滑至7%。1998年5月出口开始出现负增长，投资需求增长乏力，企业亏损严重，银行坏账风险加剧。外部环境的冲击，GDP增长率、出口、投资的下降，说明我国已经出现通货紧缩现象，政府决定采取积极的财政政策和稳健的(适度扩张)货币政策。一是在投资领域，增加国债发行量。1998年到2001年间，政府共发行长期建设国债5 100亿元，四大国有商业银行发放“配套资金”与财政拨款总额也大致相等，主要投资于基础设施建设，如修建高速公路、铁路、发电、大型水利工程等，启动城市化建设。同时，实施稳健的货币政策在实际操作中是适度扩张，中央银行先后7次降低存贷款利率，增加流通中的货币供应。二是在出口领域，取消外贸限制权。为解决国内产能过剩问题，1998年国务院相继出台政策允许民营企业自营出口，开放外贸的进出口自由权，刺激沿海省份出口贸易迅速发展。亚洲金融危机后，亚洲四小龙经济元气大伤，未受重创的中国经济则出现“水落石出”的效应，物美价廉的中国商品开始销往世界各地，“中国制造”成为荣耀名片。三是在消费领域，政府取消福利性分房。为刺激内需，1998年7月，国务院决定党政机关一律停止分配福利房的做法，鼓励按揭贷款购买商品房，房地产成为启动内需的最大杠杆。这三大政策分别从投资、出口和内需发力，构成拉动经济复苏的“三驾马车”。

积极的财政政策在解决通货紧缩问题是及时有效的，遏制了经济下滑，促进了经济增长。同时也加剧了经济的结构性矛盾，如加快钢铁、水泥、煤炭等产业的发展，一旦压缩投资，必然造成这些领域的产能过剩；加大政府投资不可避免会挤出民间投资，打击民营经济和企业家群体发展。这一时期增发的国债从长远来看需要居民的税收来偿还。

(三)2005年转为稳健的财政政策

从2003年开始，我国经济持续升温。这一阶段的经济过热主要是由投资增速和信贷扩张引发的。在投资增速方面，2002年末、2003年初，各级党政领导进行换届，许多地方的新任领导提出了规模宏大的市政建设和工业建设计划[5]，导致投资过度。统计资料显示，2003—2007年间全国固定资产投资年平均增长25%以上(表1)，其中2004年第一季度更是高达43%，比上年同期高15.2%，钢铁、水泥、电解铝三大行业在2003年接近翻番的基础上，2004年分别增长107.2%、101.4%、39.3%，许多地方宣称“中国已经进入重化工业时代”，要求把资本密集的“重化工业”作为本地投资的重点。在信贷扩张方面，1994年开始全面实施的出口导向政策促进了经济增长，但是也产生外汇储备大量增加、国际贸易摩擦加剧、货币政策作用减弱等问题。2001年国家外汇储备增幅达28%，此后几年增速一直保持在30%以上，特别是在2004年增速达到51%。外汇储备的迅速增加促使中央银行为收购外汇投放的基本货币被动增加，造成物价开始上涨，通货膨胀压力加大；同时随着债务不断扩大，国债对经济连续的刺激，刺激效应也在减弱。面对这种经济形势，企业界、学术界和政界存在很多不同的观点，问题焦点是部分行业的“局部过热”还是经济的“全面过热”。政府判断是部分行业的“局部过热”，如房地产、钢铁、水泥、电解铝等行业，要求按照突出重点、把握力度、区别对待、分类指导的原则，完善宏观调控，做到松紧适度，不搞一刀切。

表1 中国固定资产投资增长(2002—2007)

资料来源：《中国统计年鉴》(历年)。

从积极财政政策转向稳健财政政策，主要表现在：一是现有财政赤字和长期建设国债有所减少，财政赤字的比重从2002年的2.54%下降到2004年的1.99%，国债余额占GDP比重从2002年的19.4%下降到2003年 18.9%；二是严格加强“过热行业”的投资审批、市场准入等行政控制，控制固定资产投资规模增速，如2003年6月，央行发布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，旨在控制房地产信贷和投资的过快增长；三是增加财政收入的同时，更加注重优化支出机构。这一时期科学发展观和构建社会主义和谐社会思想的提出，在取消农业税的同时，财政支出向科学、教育、文化、卫生、社保和生态等方面倾斜。

(四)2009年重启积极的财政政策

2007年，中国经济增速高达14.2%，实现了自1992年以来的最快增长。与此同时，美国爆发了由次贷危机引发的金融危机，这次金融危机对全球经济的破坏比10年前亚洲金融危机更加严重，全球经济骤然降温。2008年中国经济经历了一次“过山车”式的剧烈波动。2008年年初，经济仍然沿着2007年下半年的走势，工业增长和GDP依然保持快速增长势头，随后，工业增加值、居民消费价格指数(CPI)、生产价格指数(PPI)在下半年都开始快速反转。2008年GDP增速同比下降4.6%，降至9.6%，其中，第一季度到第四季度增速分别为10.6%、10.3%、9.9%、6.8%。这场危机主要从两个方面对我国经济造成冲击。一是一直以来中国都实行出口导向政策、战略，西方各国经济不景气，导致我国出口企业的订单减少，市场需求急剧萎缩，外贸产业严重下滑，而国内经济也出现衰退和萧条迹象。二是金融危机引发了中国某些高杠杆率的企业发生局部性的资产负债表危机。这些企业或多或少出现资金链断裂危险，在金融体系产生连锁反应，引起资本市场上的价格跌落，从2007年10月开始，不到一年，上证指数从6 124点的历史高位跌至1 664点，跌幅达2/3以上。

面对这样的经济形势，为最大限度减少危机造成的冲击，扭转经济下滑趋势，我国宏观经济政策在2008年第四季度发生明显转变，从前三季度的“防止经济增长由偏快转为过热”[6]转变为第四季度的“实现积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加有力的扩大国内需求措施”的方针[7]。这一时期积极的财政政策主要变现在：一是按照“扩内需、保增长”的方针，政府出台了2009-2010年两年中投资4万亿元的经济刺激计划；二是大规模增加政府支出，实行结构性减税，实施十大产业振兴规划，全面加大铁路、公路、城市轨道交通等基础设施建设；三是货币政策也从适度从紧转变为适度宽松，央行连续多次下调存款准备金和利率，同时增加货币发行，加大对企业的信贷支持，刺激消费和民间投资的增长。这些刺激政策保证了GDP的迅速回升，实现“V形见底反弹”。

二、十八届三中全会以来的财政政策

2014年5月习近平总书记在河南考察，他说：“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心。”[8]经济新常态意味着我国经济已进入新阶段，主要表现为经济从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级，从要素、投资驱动向创新驱动。为适应和引领经济新常态，中央没有继续采取短期刺激措施，而是创新宏观调控思路和方法，在正视传统需求管理的同时，从供给侧出发实施财政政策宏观调控，用改革的方法推进结构调整，激发生产要素的活力，增强我国经济长期稳定健康发展的新动力。从经济增长动力来看，传统的需求侧通过刺激消费、投资、出口这“三驾马车”拉动经济增长，其中，投资和出口对我国经济增速贡献更大，消费作为更持久更重要动力的作用有待释放。目前，我国已经有2.25亿全球规模最庞大的中产阶层，消费能力正在急速扩容[9]，但部分产品不符合市场需求，导致很多人热衷消费国外产品。供给侧结构性改革通过在劳动力、土地、资本、技术和制度要素五个方面的改革，使我国经济增长模式更加可持续、更加健康。

(一)加快财税体制改革，建立现代财政制度

中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，立足于全面深化改革的宏观棋局，以建立现代财政制度为目标，新一轮财税体制改革由此展开[10]。此后，中央实施了一系列财税体制改革的新举措。一是在预算管理改革方面，新制定的《预算法》包括了全部政府收支，除一般公共预算外，还包括了政府性基金预算、国有资本预算和社会保险基金预算；二是在税收制度改革方面，新一轮的税改不再围绕税收总量增减出措施，而是在“稳定税负”的前提下，全面实施营改增并优化增值税税率，此外资源税、环境税、环境保护税、房产税等都在酝酿或推进之中；三是在中央和地方财政关系改革方面，发挥中央和地方两个积极性，构建现代中央和地方财政关系，建立事权与财权相适应的制度。

(二)从供给侧进行财政政策实践是宏观调控思维的重要转变和重大创新

在十八大以前，为有效应对外部环境的冲击，确保经济不出现大的波动，继续保持快速增长，政府主要采取扩张性的需求管理政策。大规模的经济刺激方案在帮助中国有效应对外部冲击的同时，也产生了一系列负面效应，如产能过剩加剧、中小城市房地产库存积压、大中城市高房价抑制民众消费能力、地方债和企业债持续上升、经济结构调整难度更大等。随着大规模投资的连续刺激，投资效率边际递减，供需结构错配，加上外部需求减少的影响，需求管理政策产生的效果不能达到预期。供给侧结构性改革是改革开放以来我国宏观调控思维的重要转变，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，通过产品、技术、市场等领域的创新，为消费者生产出更多质量好、安全性高、舒适度强、个性鲜明的商品，为社会提供更多优质高效的服务，从而形成创新带动有效供给、有效供给刺激有效需求的传导机制，真正化解供需结构性矛盾。

(三)从供给侧进行财政政策实践具有鲜明问题导向意识

“哲学家们只是用不同的方式解释世界，问题在于改变世界。”[11]坚持问题导向，解决当代中国经济发展的实际问题，是供给侧结构性改革的突出特点。在当前经济发展中，结构性、体制性问题日益突出，主要表现为经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险特别是系统性金融风险发生概率上升。面对这些现实问题，凯恩斯主义需求管理的药方疗效有限，短期刺激只会延缓加深结构性矛盾。这些问题不是经济周期本身的特点，而是经济结构性矛盾产生的。如果产能过剩这一结构性矛盾无法解决，工业品价格就会持续下降，企业效益就很难提高，环境污染就很难防治，经济增长就很难持续，财政收入增幅下降和政府企业债务上升状况就很难改变。通过结构性改革，去除过剩产能，淘汰“僵尸企业”，坚持社会主义市场经济竞争性原则，深入推进结构性改革和资源优化重组，提高实物资源、信贷资源和市场空间利用效率，实现中国经济创造性转化、创新性发展。

(四)坚持供给侧结构性改革，以更加积极的财政政策推动经济高质量发展

“要切实办好自己的事情，坚定不移推动高质量发展，实施好积极的财政政策和稳健的货币政策，做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，有效应对经济外部环境变化，确保经济平稳运行。”[12]深化供给侧结构性改革，实施更加积极的财政政策。通过改革财税体制，减轻企业负税，降低企业经营成本，调动各方积极性。随着营业税改征增值税试点全面推广，大幅度降低增值税税率、社保费率、企业所得税名义税率等，每年政府减税降费规模超万亿。

财政政策是再分配兼顾公平的重要手段，通过积极的财政政策补齐经济社会发展短板。2018年全国财政支出21万亿元，支出规模进一步加大，中央对地方一般性转移支付增长10.9%，加大了对中西部、农村基础设施、公用设施方面的投入，补齐道路、水利、环保、生态、交通等方面的短板。坚持供给侧发力，转变经济发展方式，严防地方隐形债务扩大。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，要求坚持疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进的基本原则，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展[13]。

三、结论

财政政策是经济社会环境的产物，在不同历史时期，针对经济社会形势的变化，政府会有针对性地采取不同的财政政策化解经济困局，在一定程度上保证了40年来我国经济增长奇迹和社会大局稳定。通过纵向分析不同发展阶段的财政政策，可以得出几点结论。一是从调控取向来看，宏观调控和财政政策实现了从直接调控向间接调控转变。财政政策实践更加遵循市场经济运行的规律，这表现在一系列论述市场和政府在资源配置中发挥何种作用的会议之中。党的十四大提出“市场在资源配置中的基础性作用”，十八届三中全会修改为“市场在资源配置中的决定性作用”；从“市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用”到十九大报告进一步深化为“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。二是从调控手段看，逐步实现了从行政手段向经济手段的转变。改革开放初期，财政政策受传统计划经济体制影响较重，调控手段带有强制性的行政色彩。随着改革开放的不断深入，市场经济条件下的宏观调控更加注重经济和法律手段，特别是通过政策和规则的调整改变微观经济主体的利益结构和心理预期，从而引导其调整行为，达到财政政策实践的目的。三是从调控方式来看，宏观调控从注重总量调控向注重总量和结构并重的调控转变。总量调控主要关注经济总量、出口总量、投资规模、信贷规模等指标，根据这些指标的变化调整实施财政和货币政策，调整总供给和总需求，从而对经济的周期性高涨和萧条采取相对应政策；结构调整则更加注重需求结构、产业结构、社会结构、区域结构、城乡结构等方面的比例，并有针对性地采取产业政策、收入分配政策、区域经济协调发展政策对经济结构进行调整，使其不断优化升级。改革开放前期，宏观调控主要侧重于总量调控，但随着经济社会发展和经济结构失衡的加剧，宏观调控将更加注重将经济结构调整和总量结构结合起来，以促进经济持续平衡稳定发展。

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标[1]30。根据经济形势的变化，政府提高相机决策能力，合理运用财政政策优化经济结构，是建设现代化经济体系的重要手段。提高财政决策科学化水平，要求宏观调控与体制改革相互协调、相互促进。当前中国正处于转型时期，许多宏观经济失衡问题往往与体制改革不到位、新旧体制相互交织产生的摩擦冲突有关，在进行宏观调控的同时坚持深化体制改革，应是中国未来宏观调控的发展趋势。