职业教育产教融合实施的关键问题及制度环境创设

□李 晓

党的十九大报告明确提出：“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”。2017年12月5日，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95 号），确定了以产教融合推动教育与产业有机衔接的机制。2018年，全国各省及主要城市相继出台了关于产教融合的实施意见，标志着产教融合从政策文本走向了实际行动。但是，这些意见的出台并不意味着产教融合已经成熟，实施产教融合仍然有一些关键问题需要我们进一步厘清楚。

一、职业教育产教融合的历史回顾与内涵

职业教育“产教融合”是当前我国推进职业教育人力资源供给侧结构性改革的重要发力点。对于什么是产教融合，学术界并没有形成一个标准化的意见，但已经明确的是，产教融合是推动教育与产业相互衔接的机制，产教融合不仅仅是职业教育的产教融合，也包含高等教育与产业的融合。从这一方面来讲，产教融合应该是一种价值期待。

产教融合在我国属于一个舶来品。她起源于美国的合作教育，1946年，美国职业协会发表《合作教育宣言》，将产教融合定义为一种教育模式，其目的是将理论学习与真实的工作经历结合起来，以促进课堂教学效率。20世纪50年代末60年代初，我国技工学校出现了“半工半读”的教育发展模式，在这种模式之下，技工学校广泛建立工厂，似乎也可以看作是一种产教结合的形式，当时我国各类生产和生活必需品短缺，校办工厂往往被赋予一定的生产任务，有些校办工厂办得比学校还好。但这种模式政治性目的很明确，受文化大革命的影响很快就消失了。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出：“各类职业学校和培训中心，应该按照教学的实际需求以及其具备的条件，积极开展校办产业，打造实习基地。要大力提倡产教结合，工学结合”。在这份文件中，再提校办产业，并提倡产教结合，这也是产教结合首次出现在人们的视线中。1993年《中国教育改革和发展纲要》对这一提法又进行了强化。但此时，国家的经济发展已进入到了市场经济，在市场经济模式下，没有明确的生产任务，校办工厂再去生产产品也不现实，除了学生实习无事可干，但积累了大量的沉淀工人，这些沉淀工人的问题不能解决，市场经济中学校建立工厂困难重重。所以到了1996年《职业教育法》颁布时，就已经不再提通过校办工厂来促进教学，而是要求“各类职业学校、职业培训机构在职业教育的实施过程当中应该注意实行产教结合，努力为本地区的经济发展服务，建立起与企业的密切联系，培养各类技能型和实用性人才。”在提出产教结合的发展模式之后，我国也在不断地探索适合国情的职业教育人才培养模式，其中最主要的就是“顶岗实习”。2000年，教育部颁发《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，第一次提出了“顶岗实习”，指出要“按照互惠互利的原则，尽可能争取和专业有关的企事业单位合作，使学生在实际的职业环境中顶岗实习。”2004年，教育部发布《关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》，进一步提出“要重视高等职业院校实习实训条件的建设”，大力发展订单式培养。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35 号）中再次强调：“中等职业学校在校学生最后一年要到企业等用人单位顶岗实习，高等职业院校学生实习实训时间不少于半年。”尽管职业教育领域早已提出了顶岗实习的做法，但有意思的是，顶岗实习却于2006年5月率先在师范类院校河北师范大学实施，其目的是开创新的教育实习模式，破解农村教育 “人才荒”问题，此后，这一模式才逐渐扩展到了各类职业教育院校。但是，与师范院校顶岗实习不同的是，职业教育的顶岗实习还存在大量的不规范问题，一些学者更是尖锐地指出顶岗实习的背后是职校的不思进取（王聃，2016），并且，订单式培养也存在培养内容狭隘等问题。在这样的背景下，为了制定更加规范的学校和企业的联系机制，职业教育进入了校企合作和产教融合发展阶段。2011年《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》提出，“推进产教结合与校企一体办学，实现专业与产业、企业、岗位对接”。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“深化产教融合，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用”。2017年，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95 号），从确定企业重要主体作用和推动产教融合人才培养改革等方面来推动人才培养供给侧和产业需求侧的改革[1]。

纵观我国由产教结合到产教融合的发展过程，我们认为前期的产教结合仅仅意味着学校与企业的联系，其目的就是让学生能到企业实习，解决的是学生的实习及就业问题；而后期的产教融合意味着教育尤其是职业教育要主动适应产业的发展，要为产业发展提供更多的人才，解决的是教育对产业的贡献度问题。如果从这个方面去理解，在实施产教融合的过程中，有几个关键性的问题必须要理清楚。

二、职业教育产教融合实施的三个关键性问题

目前，关于产教融合实施的最主要政策性文件就是各省自2018年出台的产教融合实施意见，这些实施意见可以看作是各省推动产教融合的顶层设计。但是，从这些实施意见来看，有三个关键性问题还需要进一步细化。

（一）企业主体的参与方式问题

我国由产教结合到产教融合，不仅仅是简单的名称的变化，其中还蕴含着对学校和企业地位的不同认知。在产教结合阶段，企业并不起主体作用，它只是职业教育的“实践教学”基地，校企合作的目的也只是为了促进职业学校“实践教学”的开展。只有在产教融合时，才正式明确了学校和企业的双主体地位。学校的主体地位很容易发挥，1996年的《职业教育法》以及自1991年以来的政府各个阶段的文件，都是用教育部门的行政法规来要求企业进行合作的。关键是企业的主体地位该怎样发挥呢？ 从2018年各省陆续发布的关于深化产教融合的实施意见来看，各省提出的企业主体作用的参与方式主要有：第一，鼓励企业参与举办职业学校，政府在简化办事流程、增加生均拨款上予以支持；第二，鼓励企业积极参与职业学校教育教学改革与专业规划、实习实训基地建设等，并通过在职业学校设置生产任务型课程等吸引企业参与；第三，通过税收减免等方式强化企业职工内部培训制度，鼓励企业开展现代学徒制试点。

在当前，我们鼓励多种形式、多种途径举办职业教育，所以，企业举办职业教育体现了企业对于社会的责任。问题是，企业举办职业教育是否有收益，如果没有收益，企业也不会举办。从规模上来讲，规模小的企业，完全可以通过传统学徒制来培养工人，不会有举办职业学校的利益诉求。而大中型企业举办职业学校又有两种情况，他们是为自己的企业培养人才而举办，还是为社会培养人才而举办？ 如果是为自己培养人才而举办职业学校，就存在规模效益问题，如果没有效益，他们也不会举办；如果是为社会培养职业类人才举办职业学校，那么，其受益者是政府，政府就应该是学校办学经费的承担者，如果政府出资，这类学校跟现有的职业学校又有什么区别呢？再来看企业参与职业学校的专业建设规划问题。目前也确实有一些企业这样做了，但多数是订单式培养，其所存在的问题已经很明显了，并不利于学生的职业岗位转换和重大技术创新。第三，是用税收方式推动企业进行内部培训。从世界范围看，目前对企业工人的技能训练模式大致有三种，第一种是政府主导下的培训模式，这种模式效率不高；第二种是企业内部培训，这种模式成本太高；第三种是政府通过减免税收等方式促进企业与学校的融合，让企业承担培训任务。从目前情况来看，第三种方式是诸多国家都在采用的促进企业内培训模式的手段。但是，采用这样的模式也是有要求的，比如在美国，企业内部的“职场内培训”（on-the-job training）要求学生至少具有社区学院两年的训练经历，尽管在这两年，学生并不到具体的工作场所去学习。美国有四分之三的中学毕业生通过接受高等教育继续他们的学业，即便是那些考不上大学的青年学生，也会到社区学院去进行两年的职业训练，只有这样，他们才能获得企业的职位，当学生能够得到企业的“职场内培训”支持时，也意味着学生择业的成功。并且，美国企业从来不承担对通用知识的培养成本，他们认为这是个人的责任或者是求职者应该承担的一项开支，他们更倾向于招募有广泛工作阅历的或有较好学习经历的人才，以此来降低他们的人力资源成本[2]。

因此，从企业收益以及各国实践的角度来考虑，企业主体作用的发挥恐怕还不能仅仅通过对企业提出具体要求来实现。产教融合是一个系统工程，产教融合的实施需要通过构建完善的社会制度来推动，与此同时，职业学校也要不断进行改革，才能促进合作的进行。

（二）职业学校如何适应企业发展需求

产教融合，意味着产业和教育的深度融合，意味着我国在人才培养上还存在着人才教育供给与产业需求不相适应的结构性矛盾，还存在着教育尤其是职业教育对经济发展和产业升级的贡献度不高的问题。为什么会存在这种不适应？ 因为产业和教育还是两张皮，教育提供什么样的人才，企业就接受什么样的人才。造成了教育是不受约束的，企业是被动接受的。因此，在校企合作过程中，职业学校提供的人才具有什么样的规格，是促进校企合作实施的又一个关键性问题。

我国在促进产教结合上大量借鉴了德国的“双元制”职业教育体系和校企合作机制。德国“双元制”职业教育的成功实施，其特点之一就体现在职业学校与企业的密切配合上。在德国，州教育行政部门和职业学校具有明确的分工：州教育与文化事务部长联席会制定教学计划，职业学校执行教学计划；同时，州教育与文化事务部对职业学校的教学情况进行监督与管理，并对职业学校提供经费支持。这就确保了学生能够在职业学校中获得最基本的职业知识和技能，因为在德国的观念和实践中，学徒制必须关注于“广泛的基础职业知识以及完成一项职业活动所需要的知识和技术技能”，这样不至于使学徒沦为企业的廉价劳动力[3]。这说明，在德国，每一所职业学校都有一个统一的教学标准，职业学校提供给企业的人力资源是符合最低人才标准的，也就是企业能用的上的。而在我国，人才培养的规格是极为模糊的，不同的职业学校之间的差异很大，技能、知识的掌握等没有一个统一的标准。甚至一些职业学校为了利益而钻政策的空子，不按规定进行学生实习实训任务，将原本属于自己的培养任务转嫁给企业，导致企业纷纷将学生作为廉价劳动力使用。在企业内部培训中，面对基础不同的学生，企业按照一个什么标准进行培养也无从确定，企业应该承担什么样的人才培养成本自然就不明确了。因此，在产教融合背景下，职业学校与企业的密切配合，不仅仅涉及学校治理结构改革、考试招生配套改革及产教融合师资队伍建设等，还需要对职业教育的教学标准有一个统一的规定。

（三）是否所有企业都适合进行校企合作

教育部学校规划建设中心主任陈锋认为：“校企合作是手段，产教融合是结果”。深化产教融合，校企合作的质量是关键。因此，校企合作不成功，产教融合也就无法实现。德国的校企合作是从工业开始的，德国在服务业上的校企合作就不如工业。我国推进产教融合的基本原则是服务需求，优化结构。这里有一个问题，是否每一类企业都有校企合作的需求？ 比如，从事产品开发和设计、制造、制图等方面工作的工程技术人员，他们的工作科技含量很高，在工作过程中是以智力劳动为主，这类人员并不适合进行校企合作。而那些以招收大量的进城务工农民为主的劳动密集型企业，这些企业的技术含量较低，没有必要也不需要进行校企合作。

针对这一点，华东师范大学徐国庆教授在论述现代学徒制时认为：根据人才培养目标定位的不同，可以按复杂程度将学徒培养序列划分为四个层次，即民间学徒制、促进社会青年就业的学徒培养、获得精湛技术的学徒培养和实现技术创新的学徒培养。民间学徒制是广泛存在于个体经济与微型经济中的学徒制，它的功能是训练传统的手工技艺，使学徒获得简单的操作技能。促进社会青年就业的学徒制旨在对所招收的新员工进行技能训练，以使其能胜任岗位的基本要求。这个层次的学徒培养一般由企业自身完成，但对于一些较为复杂的技术训练，也需要中等职业学校的参与。获得精湛技术的学徒培养是一种过程更长、组织更为严密、内容更为复杂的学徒制，其目标是培养掌握了精湛技术的技术技能人才，以满足企业对高技能人才的需求。这个阶段的学徒制需要与中职和专科高职相结合。实现技术创新的学徒培养则是更高层次的学徒制，其目标是使技术技能人才获得创新能力。这种层次的学徒制一般需要与专科高职和技术应用型本科相结合，但那些更为复杂的实现技术创新的学徒培养，则由企业在内部实施[4]。徐教授对于学徒制的不同分类说明了，并非所有的技能都需要通过校企合作来完成，有一些技能传统的学徒制就可以满足了，还有一些技能则需要企业进行严格的内部培训，所以他提出了“现代学徒制是否一定要以校企合作为前提”的疑问。

三、职业教育产教融合实施的制度环境创设

从各国职业教育发展的经验来看，职业教育产教融合的实施需要以健全的制度为保障，与目前我国产教融合的实施相伴随的，也应该是不断完善的制度环境。

（一）建设校企合作的劳动制度环境

分析德国“双元制”职业教育及校企合作机制我们发现，德国的校企合作在本质上是一项企业制度，并且，德国的企业并没有提供双元制的法定义务,它们提供双元制培训岗位完全是出于“自愿原则”的[5]。这说明，校企合作必须以自愿为原则。那么，德国的企业为什么会自愿培养工人呢？ 除了因二战期间丧失了大量的青壮年劳动力，德国经济的发展需要青年劳动力的支持之外，德国政府制定了比较详尽的劳动保护制度是促进校企合作成功实施的本质原因。德国针对校企合作的法律法规，除了1897年的《手工业者保护法》、1960年的《青年劳动保护法》、1969年的《劳动促进法》外，还进一步在国家层面制定了企业劳动保护的法规，主要有 《劳动保护法》《劳动安全法》《仪器安全法》《爆炸品法》《化学品法》《放射光线防护法》《危险品条例》《劳动场所条例》等。德国法律规定，企业必须依照各项法规制定各生产单位的“规程”“制度”“工作条件”，建立正常的企业生产秩序[6]。工厂内部一旦发生事故，对事故的调查处理也是依据上述法规制度。

因此，健全的劳动制度是产教融合发展过程中不能缺少的。在制度的建设上，新制度经济学在需求——供给的框架内，把制度分为诱致性制度和强制性制度两种。所谓的诱致性制度是指人们为争取获利机会自发倡导和组织实施的对现行制度安排的变更或替代，也被称为需求主导型制度；强制性制度指以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，也被称为供给主导型制度。我国自产教结合政策提出的近20年来，在这方面的法律法规主要是由教育行政部门颁布的《职业教育法》《职业学校学生实习管理规定》等，这些法律都属于行政法，对企业约束力不强。而国家在企业培训制度上采用的减免税收政策等，则属于诱致性制度，对于促进企业加强职工内部培训起到了一定的推动作用。但是，在职业教育产教融合的实施过程中，我们还要制定一些强制性制度，比如针对企业用工的劳动保护制度、对生产事故的处理制度等。2007年我国针对企业生产安全制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》，规定：“因忽视安全生产、违章指挥、违章作业、玩忽职守或者发现事故隐患、危害情况而不采取有效措施以致造成伤亡事故的，由企业主管部门或者企业按照国家有关规定，对企业负责人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”但这些规范还比较模糊，目前针对生产的事故处理比较随意，也没有针对企业的处罚制度。没有一个严格的事故处理制度，企业就不会有努力培训员工的意愿。在产教融合过程中，我们可以用强制性制度倒逼企业培训，通过增加企业在生产事故中的责任成本，迫使企业进行相应的教育培训。

（二）营造校企合作的诚信机制

潘建峰（2016）认为：“提升企业参与积极性，就要满足其对高素质技术技能人才的需求”。这说明产教融合不单单是教育界与产业界的一个联系机制，作为两种不同类型的组织，二者能够融合，就必须具有一个诚信机制存在，这个诚信机制就是职业学校必须要为企业输送合格的人才。从社会媒体看，目前针对职业学校教学标准不规范问题的报道较多，职业学校为了节省自己的教学成本和管理成本，往往让学生提前去企业实习，把教学成本转嫁给企业。理论上讲，学校本应该把这部分实践教学的成本转交给企业，只有这样，企业才会去培养学生。但一些职业学校不仅不转交培养成本，反而转嫁培养成本，从两种类型的组织相互合作的角度来讲，就属于诚信缺失的问题。职业学校的这种诚信的缺失是目前校企合作的一大障碍，我们不仅要规范职业学校的教学标准，而且要在合作的学校和企业间营造相互合作的诚信机制。

（三）构建产教融合分类实施的指导制度

校企合作不是一个人才培养的模式问题，也不是如何处理学校和企业的关系问题，它是一个经济问题，必须遵循经济规律，用经济学的视角来考虑。从经济学的角度来考虑，校企合作的实施不应该全面铺开，应该先行在一些需要进行校企合作的企业中开展。从目前参与校企合作的企业特征来看，那些规模中等、具有明显职业阶梯性、具有一定的操作性但操作性又不太强、一般分布在第二产业的生产性企业和工业服务业的企业还是愿意进行校企合作的，应积极引导这类企业与职业院校的合作，以提升产教融合的实施效益。