大学生创业税收支持政策评析

季 松 嵇 冉

大学生就业形势日益严峻，解决当前大学生就业问题是政府面对的一大难题，也是社会普遍关心的热点。大学生创业不仅能在一定程度上开拓就业渠道，缓解社会就业压力，而且能给社会带来生机和活力，是推动社会和经济发展的巨大力量。

目前，我国大学毕业生自主型创业比例还比较低。从一流大学建设高校2017 届毕业生就业情况来看，各大重点高校毕业生选择创业的人只占少数。2017年清华大学毕业生直接创业人数为68 人，占7058 名毕业生的0.96%；北京大学校本部毕业生自主创业人数为50 人，占7462 名校本部毕业生的0.67%；浙江大学有68 名学生选择自主创业，占11428 名毕业生的0.6%；上海交通大学直接创业的有26 人，占8595 名毕业生的0.3%。据麦可思研究院联合中国社科院发布的《中国大学生就业报告》数据，从2011年到2017年，我国大学生毕业即创业的比例从1.6%上升到了3．0%，最近几年稳定在3%左右。以2017年795 万名应届毕业生的总量计算，我国年创业大学生的数量超过20 万名。①相关数据来源于央广网教育栏目文章《大学毕业生自主型创业更值得鼓励》，http：／ ／edu．cnr．cn／list／20180204／t20180204_524123711．shtml，2018－02－04．因此，虽然大学毕业生自主型创业的比例不高，但从绝对数上来说数量却不小，需要政府部门从税收、财政、金融等政策上对大学生创业企业给予支持和引导，从而实现大学生以创业促就业、以创业促经济发展的目标。

一、大学生创业的意义

创新能给社会带来新的思想和理念，推动社会不断向前发展，创新是社会进步的不竭动力。李克强总理曾在2015年政府工作报告中提出“大众创业，万众创新”，自此我国中小企业呈雨后春笋般蓬勃发展之势。大学生作为有专业知识、有远大理想和抱负、有创造和冒险精神、充满活力的新生代，成为创业队伍中不可小觑的一支力量。[1]因而大学生创业有着非常重要的现实意义。

第一，缓解就业压力。近年来高校招生规模不断扩大，大学毕业生人数不断创新高。教育部副部长林蕙青在2019 届全国普通高校毕业生就业创业工作网络视频会议中指出，2019 届毕业生预计达834 万人。[2]面对复杂严峻的就业形势，创业不失为大学生自我就业，并为社会新生就业的一个良策，也是国家解决就业难题的一剂良方。

第二，发挥大学生专业优势。大学生受过系统的专业知识教育，具有一定的专业技能。大学生创业能较好地发挥其专业优势，将专业知识与社会需求相结合，高效地将知识转化为现实生产力，进而推动社会的发展。

第三，给社会带来活力。大学生像早晨八九点钟的太阳，年轻而充满活力，具有创新思维和冒险精神，能给社会带来生机与活力。

第四，推动科技的发展与进步。一方面，大学生有着敏锐的思维和对事物的深刻理解与洞察力，能在创业中催生出一些高新技术。在科学技术日新月异的今天，新技术、新创意中不乏大学生创业的力作，如共享单车、超级课堂、美团网、聚美优品等。另一方面，有专业知识和创新精神的大学生，更容易掌握新的科技手段并将其融入创业活动之中，用科技来提升生产力。

第五，帮助大学生实现人生理想和价值。很多人都希望在人生旅途中有不凡的表现，通过创业和奋斗来实现自身价值。大学生创业能使其在人生的较早阶段就步入实现理想的征程，虽然历经艰辛，但人生丰满而有意义。

二、大学生创业税收支持政策的作用与目的

企业的创立和发展离不开资金的支持，尤其对生计艰难、资金匮乏的大学生初创企业来说，政府给予其资金上的扶助和税收上的支持尤为珍贵。

（一）能减轻创业企业的税务负担

企业设立与发展涉及增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税等多个税种。对于万事开头难的大学生创业企业来说，政府的税收减免能缓解其初创期资金上的压力，帮助其渡过举步维艰的早期阶段；同时，企业后期的存续和发展也离不开政府在税收政策上的倾斜与扶持。[3]政府的税收优惠政策既能减轻初创企业的税收负担，解决其在资金上的燃眉之急，又能为其以后做大做强提供契机，因此制定有针对性的税收优惠，能够体现对大学生创业企业的政策支持与关怀。

（二）能增加大学生创业企业的流动资金

企业的生存与发展离不开资金支持。初创企业白手起家，一切从无到有，往往因资金匮乏而陷入困境。政府给予企业减免的税款，可以在无形中增加企业的流动资金，是政府资金帮扶的转化形式，能使企业将节约的资金用在更为重要的项目上，有利于企业的长远生存和发展。

（三）能激发大学生自主创业就业的热情

大学生创业企业需要得到政府、学校、社会等各个层面的关心与支持。税收政策是国家进行宏观调控、微观指导的强有力手段。[4]全面的税收优惠政策能使刚刚步入社会、充满激情与憧憬的大学生体会到来自政府的关怀与体贴，激发起进一步创业的热情与决心。

（四）能体现政府对创业企业的政策支持

政府对企业的政策帮扶体现在资金、税收、保险等多个方面，其中税收政策涉及企业从设立到后续生存、发展、成熟等生命周期的各个阶段，涉及增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税等十多个税种。因此，政府良好的税收激励政策能使大学生创业企业在不同阶段以不同的税种形式体会到政府强有力的扶助，是给大学生创业企业带来切实效益而又持久的政策支持。

（五）有利于创业企业的长远发展

企业的生存与发展不是一蹴而就的，需要经过从初创到成长各个阶段。伴随企业成长、发展不同阶段的政府税收支持政策，是对企业最好的激励与帮扶。良好稳定的税收政策有利于推动企业做大做强和持续发展，而企业的长远发展又能反哺国家和社会，有利于国家的兴旺发达和长治久安。

（六）能提高创业企业的竞争力

政府的税收支持政策在减轻企业负担、缓解企业资金压力的同时，可以使企业将更多的时间、精力、节约的可支配资金用在科技研发和创新发展上，帮助其在激烈的市场竞争中寻找契机，增添自身活力。

三、我国大学生创业现有税收扶持政策的局限性

虽然近年来国家围绕“大众创业，万众创新”，出台了一些融资、财税、培训等方面的政策，但是针对税收方面的政策并不多[5]，专门针对大学生创业的税收政策更少，且在制定和执行上有一定的局限性。

（一）税收优惠政策少

目前，与大学生创业直接相关的税收优惠政策主要体现在两个方面：一是自2007年8 月以来，依据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》制定的关于大学科技园等方面的税收优惠政策，如《财政部税务总局 科技部教育部关于科技企业孵化器大学科技园和众创空间税收政策的通知》（财税〔2018〕120 号）；二是自2010年10 月以来制定的关于重点群体创业就业方面的税收优惠政策，如《财政部 税务总局人力资源社会保障部关于进一步落实重点群体创业就业税收政策的通知》（财税〔2018〕136 号）。其他还有一些可间接适用于大学生创业企业的关于创业投资企业、个人合伙企业、中小型微利企业等方面的税收政策。

查询国家税务总局网站的税收法规库，以“大学”为关键词查询的结果有6 项，其中与大学生创业相关的有5 项；以“创业”为关键词查询的结果有14 项，其中与大学生创业相关的有5 项；以“就业”为关键词查询的结果有18 项，与大学生相关的有6 项，而创业就业重合的政策高达5项，且这些政策绝大部分属于时间上的承继性政策。总的来说，关于大学生创业方面的税收支持政策比较少，远远达不到激励大学生自主创业和就业的目的。

（二）立法层次低

从国家层面来说，与大学生自主创业相关的优惠政策通常是以通知的形式下达的，如《财政部国家税务总局关于支持和促进就业有关税收政策的通知》（财税〔2010〕84 号），《财政部 税务总局人力资源社会保障部关于继续实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2017〕49 号）等。在实际应用中，又因政策制定不够明确、规范，不得不再次以下达补充通知或公告的形式，对政策内容进行细化，如《财政部税务总局人力资源社会保障部教育部关于支持和促进重点群体创业就业税收政策有关问题的补充通知》（财税〔2015〕18 号），《国家税务总局财政部人力资源社会保障部教育部民政部关于继续实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策具体操作问题的公告》（国家税务总局公告2017年第27 号）等。由于这些政策立法层次低、权威性不够，往往没有引起相关部门的重视，影响了政策的及时推广与施行。

（三）税收优惠幅度小

目前，对自主创业的大学生及其相关企业来说，受众面广、切实可行的税收优惠政策主要体现在《财政部税务总局人力资源社会保障部关于继续实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2017〕49 号）中。该通知规定：“在3年内按每户每年8000 元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税。限额标准最高可上浮20%。”①参见：《财政部 税务总局 人力资源社会保障部关于继续实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2017〕49 号）， http：／ ／hd．chinatax．gov．cn／guoshui／action／GetArticleView1．do？ id＝6078023＆flag＝1．即大学生创业企业最高可享受的年税收优惠额度为9600 元。大学生创业企业设立之初，最匮乏的就是资金，而国家税收优惠是对其最直接有力的支持之一。年9600元的优惠额虽然体现了国家在政策上的关怀，但仍有杯水车薪、扶持力度过小之遗憾，难以达到帮助大学生创业企业闯过创业之初难关的目的。

（四）覆盖的企业生命周期短

当前制定的与大学生创业直接或间接相关的税收优惠政策，一般只涉及3 至5年的优惠期②参见：《财政部 国家税务总局关于国家大学科技园税收政策的通知》（财税〔2016〕98 号）， http：／ ／hd．chinatax．gov．cn／guoshui／action／GetArticleView1．do？ id＝4311368＆flag＝1．，政策时间上虽有延续，但是否能延续，需要等到前期政策快执行到期时才能知晓。在等待新政策出台的过程中，创业者多忐忑不安，影响了其创业的热情。而且，企业的设立和发展周期通常会经历若干阶段，持续若干年，对于成长良好的大学生创业企业，短期的税收优惠政策会让它们感到“意犹未尽”，不利于企业的长足发展和“百年老店”的创立。

（五）优惠领域涉及面窄

高新技术领域是国家对大学生创业企业扶持的重点领域，自2007年8 月以来相继出台了一些税收优惠政策。如，《财政部税务总局科技部教育部关于科技企业孵化器大学科技园和众创空间税收政策的通知》（财税〔2018〕120 号）规定：“自2019年1 月1 日至2021年12 月31 日，对国家级、省级科技企业孵化器、大学科技园和国家备案众创空间自用以及无偿或通过出租等方式提供给在孵对象使用的房产、土地，免征房产税和城镇土地使用税。”①参见：《财政部 税务总局 科技部 教育部关于科技企业孵化器 大学科技园和众创空间税收政策的通知》（财税〔2018〕120 号），http：／ ／hd．chinatax．gov．cn／guoshui／action／GetArticleView1．do？ id＝19437820＆flag＝1．作为孵化对象的大学生创业企业可以享受到由此带来的房产税和城镇土地使用税的免税利好。科技型企业更具有创新性，更能代表和引领社会的发展，科技型大学生创业企业成为国家重点扶持的对象具有一定的合理性。但也正因为国家税收政策具有很强的引导性，更应放眼未来，不应仅仅局限于成长性良好的行业和企业，还应扩宽税收优惠的对象和范围，“万物竞流”“百业竞争”才有利于社会经济的长远发展，有利于潜在行业创业企业的脱颖而出。

（六）针对性不强

在最新的《国家税务总局财政部人力资源社会保障部教育部民政部关于继续实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策具体操作问题的公告》（国家税务总局公告2017年第27号）中，关于“毕业年度内自主创业税收政策”的规定，将“大学生”与“失业”群体等同对待，且置于失业群体之后，这有失政策的明智性，也令大学生感到人格上的屈辱。是创业重于失业，还是失业大于创业，实在值得深思。国家曾明确地单独出台过针对失业人员、军人等的税收优惠政策，如《财政部 国家税务总局 民政部关于调整完善扶持自主就业退役士兵创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2014〕42 号）、《财政部 国家税务总局关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》（财税〔2005〕186 号），却唯独没有专门针对大学生创业的税收优惠政策，这实质上降低了国家和社会对大学生身份的认同，在情感上打击了大学生的创业热情，不利于大学生创业企业的设立与发展。

（七）享受优惠门槛高

在优惠政策上略有所倾斜的大学科技园的孵化企业，还存在着入门条件高的现象。按《财政部国家税务总局关于国家大学科技园税收政策的通知》（财税〔2016〕98 号）的规定，进入大学科技园的孵化企业需同时符合六个条件②参见：《财政部 国家税务总局关于国家大学科技园税收政策的通知》（财税〔2016〕98 号）， http：／ ／hd．chinatax．gov．cn／guoshui／action／GetArticleView1．do？ id＝4311368＆flag＝1．，受到地域、时间、场地使用面积、从业领域和资格审核等五个方面的限制，因此能真正进入科技园、切实享受到税收优惠的大学生创业企业为数并不多。

（八）宣传力度不够大

目前，创业优惠政策在大学生中的普及程度相对较高，但创业税收优惠政策在大学生中的宣传还不太广泛。笔者所在学校2018年组织的“北京大学生创业税收支持政策”暑期社会实践调查显示，参与调查的大学生创业者中，91.35%的大学生通过学校、网络及身边人的宣传等途径，对国家或地方政府出台的大学生创业优惠政策有不同程度的了解，但是，仅有44.22%的大学生对政府出台的创业税收优惠政策有相应的了解。大学生创业的税收优惠政策只偶尔见诸报端，大学生也往往在办理创业就业相关手续或申报纳税时才对它有所接触，相关部门的宣传工作做得还不到位。

四、对优化我国大学生创业税收支持政策的建议

（一）建立多层次多维度的优惠政策

为鼓励大学生创业，国家税务部门应有计划、有步骤地出台相关扶持政策。在政策制定上应既有统一领导，又有分级管理。国家税务总局可会同财政部，从宏观层面制定关于大学生创业财税政策的总的指导思想和框架，给予地方财税机关一定的自主权；地方财税机关在自主范围内，应结合地方实际情况，对税收优惠的范围、幅度和时间等予以细化；从而使地方和国家政策相互呼应，逐步深化、明细，地方与地方之间相互借鉴，政策不断优化。并且，制定政策既要兼顾现实，又要具有前瞻性，力争形成一个从国家到地方的覆盖大学生创业企业整个生命周期，涉及全行业、多税种的完备的税收支持政策体系。

（二）提高立法层次

目前以通知或补充通知形式下达的税收优惠政策层次低，相关部门对此重视程度不够，难以普及和惠及大学生创业企业。要改变这种不利状况，首先，国家层面要充分重视，不断提高立法层次；其次，地方政府和部门要足够关注，积极配合，采取强有力的措施予以推广和实施，使大学生创业税收支持政策发挥其应有的作用。

（三）加大税收优惠力度

国家应在政策上加以引导，结合大学生创业企业的特征，除了给予增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、城市维护建设税等优惠外，尽可能全面扩大到其他税种，扩大优惠的范围，加大优惠的幅度，提高优惠的额度，延长优惠的时间。可以在创业的前两年对大学生创业企业所有的税费全免，在创业的前五年对主体税种如增值税、企业所得税全免，甚至不受额度和时间的限制，通过真正的减税让利于大学生创业企业，进一步激发大学生的创业热情，使他们在未来创造更多的价值和财富回馈国家和社会。

（四）覆盖企业的整个生命周期

一个成功的大学生创业企业，从初创到成熟可长达数十年甚至百年。与此相对应，3—5年的短期扶持政策犹如昙花一现，远远达不到长期效果。税收支持政策的制定应有前瞻性，应放眼企业的未来，而不应是“头痛医头，脚痛医脚”的即时政策。“十年树木，百年树人”，培养和扶持大学生创业企业不是一日之功，因此税收政策制定部门应运筹帷幄，展望未来，制定出能对大学生创业企业有持续影响力和扶持力的税收优惠政策。可以针对企业初创期、成长期和成熟期等不同阶段，分别制定有针对性的税收优惠政策。例如，创业前期优惠幅度大，主要实行增值税、企业所得税等主体税种的税费全免；后期企业发展壮大后，则侧重于其他税种的减免或针对具体业务环节、业务类型进行减免，从而提高税收政策的影响力，让创业大学生在享受国家税收支持政策的过程中，实现自己创立“百年老店”的远大抱负和理想。

（五）降低门槛及扩宽行业涉及面

“三百六十行，行行出状元。”扶持大学生创业企业的政策不应局限于诸如服务业、互联网等个别“热门”“群聚”效应的行业，也不应局限于个体工商户、合伙企业等小微企业，或仅仅扩展到公司制企业，而应降低或不设门槛，普惠到所有领域和行业。由于大学生有较强烈的创业激情与梦想、较高的人文素养、较精准的专业眼光和宽广的视野，他们往往在各行各业更容易脱颖而出，如已经创业成功的世界阿里马云、养猪能手刘永好等都是例证。但是更多的默默无闻、正在勤奋创业的大学生，更可能在创业中遇到资金上的瓶颈。国家的税收支持政策不应是杯水车薪，更应如细水长流，源源不断地将资金输入各行各业，帮助那些捉襟见肘的大学生创业企业度过危机和难关。全行业的税收扶持政策有着广泛而长远的社会效应，是税收政策制定者应当树立起来的大局意识。

（六）提高针对性

国家应单独出台专门针对大学生创业的税收优惠政策，从国家层面提高对大学生的身份认同。与其他创业群体相比，大学生年轻、有闯劲、知识丰富、综合素质较高，有明显的创业优势。相应的，大学生创业企业具有更强的成长性，这类群体未来将会给社会创造更多的财富和价值，提供更多的就业岗位。应将大学生与失业、退役军人等创业人群区分开来，有针对性地制定创业大学生在毕业前、毕业后，企业初创、发展、成熟等不同阶段，流转税、所得税、财产税等不同税种类别，购置固定资产、固定资产折旧等不同业务环节的相关税收优惠政策，给予大学生在创业门槛、范围、力度等诸多方面更多、更切实的税收支持。有归属感的创业者更有激情和前进的动力，有针对性的优惠政策，能更好地激发创业者的梦想和情怀。

（七）加大宣传力度

政府部门应加大宣传力度，相关单位和部门应积极配合做好宣传教育。只有通过宣传工作，让更多有创业想法的大学生了解税收优惠政策，才能更好地利用这项政策。如，税务部门可以将针对大学生创业的税收优惠政策集成文件包挂在相关网站上，或印成小册子发放到各高等院校；在大学的创业教育中，将国家针对大学生创业的相关税收优惠政策融入具体的教学之中，激发大学生创业的愿望和热情，使其在创业准备期就了解到相关税收政策，并在实际创业阶段充分享受到这些政策。“功到自然成”，宣传工作做到位了，税收支持政策自然就能发挥出更大的调节功效。

五、结语

大学生创业有利于推动社会经济的发展，缓解当下就业难的困局。激发大学生的创业热情，需要国家税收政策的支持与引导。良好的税收支持政策应具有前瞻性，兼具近期和远期效应。建议国家制定专门针对大学生创业的税收政策，加强对大学生创业的重视程度，提高大学生创业税收支持政策的立法层次，在征税的范围、对象、时间等多方面给大学生创业企业以更全面更切实的优惠，并加大宣传力度，充分发挥国家税收杠杆的宏观调节作用。长此以往，一定能收到税收政策强有力支持与远期丰厚回馈的双向的良好社会效应。