回顾与前瞻：改革开放以来中国3 岁以下托幼政策变迁与事业发展

和建花

实现“幼有所育”是党的十九大做出的新的重大决策部署，是重大民生工程之一。“幼有所育”涵盖的年龄段为0—6 岁的学龄前儿童。当前，我国3岁以上学前教育服务事业获得空前发展，但3 岁以下托幼服务还面临很多困难和问题，供需矛盾极为突出，政策体系建设和事业发展亟待快速推进。

40年前，我国开启改革开放征程，改革开放使经济和社会发生巨大变革，并深刻影响到诸多民生领域的政策走向，其中包括婴幼儿照料和托幼公共服务政策的变化轨迹。改革开放40年是我国3 岁以下托幼政策变迁与事业发展的历史长河中波澜起伏比较明显的时期，也是托幼政策和事业发展的实践创新极为丰富、活跃和深入的时期，还是探索托幼政策和事业发展与中国特色社会主义建设及社会治理如何协同发展并相互促进的重要时期，其发展轨迹、趋势、特点和面临的挑战、问题都极具中国特色，值得回顾与前瞻。

在改革开放走过40 周年的历史节点，全面总结和系统梳理改革开放以来我国在3 岁以下托幼政策与事业的发展实践中探索所积累的成功经验及有效做法，分析提炼所遭遇挫折中的一些相关教训，对于托幼政策理论和事业的实践创新，以及促进新时代中国特色3 岁以下托幼政策与事业的进一步发展，都具有极为重要的意义和价值。本文拟研究改革开放40年间中国3 岁以下托幼相关政策变迁与事业发展的历程、阶段特征和发展成就以及主要经验，并对未来事业发展趋势和面临的问题与挑战进行前瞻性分析，提出前瞻性建议，以期为新时代中国3 岁以下托幼政策与事业发展提供研究基础和学术参考。

从更加宽阔的视野和更高格局的站位来看，3岁以下托幼公共服务既是一个涉及多方面、多主体的政策体系，又是一项重要的民生工程，是贯彻落实“二孩”政策和促进社会经济可持续发展的必然要求。在这样的社会背景和政策要求下，一方面我们要向外看，从横向来了解国际的状况、世界的形势及托幼事业发达国家的一些有益经验[1]，另一方面，更重要的是，我们需要向内看，从我国自己的纵向发展史中回顾事业发展历程，并对未来事业发展进行前瞻性分析，思考相关政策如何才能更好地促进事业发展。

一、改革开放40年来的政策变迁与事业发展回顾

梳理中国改革开放40年来不同时期托幼政策与事业发展的阶段特征、基本状况、主要成就和重要经验，笔者认为，可以将中国改革开放40年来托幼政策变迁与事业发展分为三个时期，分别是改革开放开始至20 世纪80年代末、20 世纪90年代至2010年以前、2010年至今。每个时期因各自具有不同的人口与社会经济情况和迫切需要解决的问题，以及不同的发展理念，产生了不同的托幼政策导向、政策选择和事业发展结果，因而具备不同的特点，并具有不同的经验可供当前借鉴。在以下分析中，为在一定程度上避免政策分析仅对文本进行解读与阐释的局限，试图对政策出台相关的政治、经济和社会背景等进行一定的分析和思考，力求对国家选择出台相关托幼政策工具的背景及背后的价值理念有更进一步的理解。

1.改革开放开始至20 世纪80年代末

这一时期的主要阶段性特征是托幼事业发展道路较不平坦，政策导向和选择较不稳定。从政策设计和规划来看，一方面既有中央对托幼工作的高度重视，并产出了高级别的政策设计、规划，创立了中央托幼工作领导体制，这样的政策制度设计为托幼工作开了先河；另一方面却又产生了因政策不连贯、托幼领导机制缺少必要保障而导致的体制初建不久又很快被撤销的结局，从而严重影响了托幼事业的正常发展。从这一时期的社会需求与托幼供给的矛盾来看，随着人口的增长以及人民群众对子女教育和照看需求的增加，托幼需求不断增多，而3岁以下托幼机构数量却非常有限，托幼整体质量也不高，相关研究也才刚刚起步，因而导致人民群众的需求在很大程度上无法得到有效满足。总体而言，这一时期政策转变以及事业发展高潮和回落之间的切换速度如此之快，也是历史少见。

在描述这一时期的状况前，还需要先简要回顾改革开放初期中国托幼政策和事业所面对的基本历史状况。中华人民共和国建立后至改革开放前的近20年，在马克思主义妇女观的指导下，为了解放妇女劳动生产力和养育好未来接班人，人民政府发布了一系列文件，形成了党领导下新中国托幼事业发展的政策和制度的基本框架，使托幼事业获得较快发展，较好地满足了群众需求。这些基本政策的内容从以下条例、规程和意见中可见一斑，例如《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年）奠定了托儿所为职工提供劳动保障和社会福利的性质；[2]《幼儿园暂行规程（草案）》（1952年）规定幼儿园具有双重任务，一是教育幼儿，二是减轻母亲的育儿负担[3]，托儿所也同样适用双重任务。在托幼机构管理上，为了回应管理部门职责不清的问题，理顺托儿所和幼儿园管理体系，教育部、卫生部、内务部出台的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》（1956年）规定，招收三岁以下儿童的托儿所归属卫生部门领导，招收三岁以上儿童的幼儿园归属教育部门领导。[4]75这一时期，作为社会主义优越性的一种体现，国家在城镇建立了一套由单位直接提供各种社会福利和服务的社会政策体系，为职工提供医疗、住房、教育、养老等社会福利和保障，被称为“单位福利制度”。在农村也建立起了集体经济基础上作为公社社员的农民可以享有一定程度的集体保障的制度[5]，因此学龄前幼儿的托幼问题也作为一项社会福利得到较好的解决。在党中央和人民政府大力发展托幼工作的政策背景下，20 世纪50年代中后期托幼事业取得极大发展，对解放妇女劳动生产力起到了重要的促进作用。中国共产党八届六中全会《关于人民公社若干问题的决议》（1958年）非常形象地描述了这样的成就：“这就特别使得几千年来屈伏在锅灶旁边的妇女得到了彻底的解放而笑逐颜开。”[6]这一时期，教育部门、城镇街道和企事业单位面向3 岁以下儿童开办了大量托儿所，并与女职工产假时间相衔接，给群众带来极大便利。但是到了“文化大革命”时期，托幼事业发展受到严重影响。70年代开始，党和国家开始重新重视托幼工作，托幼事业又逐步走向恢复和发展，不过这个过程比较缓慢。

上述便是改革开放之初中国托幼事业发展面临的基本历史状况。而党的十一届三中全会确定改革开放以后，正在逐渐缓慢恢复发展的3 岁以下托幼事业，还远远不能满足人民群众的需求，供需矛盾逐渐突出，亟待解决。在这样的背景下，3 岁以下托幼政策和事业发展在国家总体改革政策框架背景下，也逐渐重新受到重视并开始启动改革之路。第五届全国人民代表大会第二次会议《政府工作报告》（1979年）提出，“要十分重视发展托儿所、幼儿园，加强幼儿教育。”[7]教育部等13 个部门联合召开了全国托幼工作会议（1979年），并由中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》的通知，其中提出设立国务院托幼工作领导小组和办事机构。[4]1141980年国务院托幼工作领导小组得以成立，并在全国妇联设置了办事机构。至1980年底，全国29个省、市、自治区均已建立起托幼工作领导小组及其办事机构，从而为事业发展奠定了组织管理的坚实基础。①参见：吴全衡在全国托幼办公室主任会议上的总结发言（1980年12 月30 日），载于《妇联儿童工作相关政策文件汇编》，2015年。

紧接着，党中央把包括托幼工作在内的儿童工作任务交给了全国妇联。中共中央转发全国妇联党组《关于两个会议情况及一九八一年妇联工作要点的报告》的通知（中发〔1981〕19 号）并提出全国妇联“应把抚育、培养、教育三亿以上的儿童和少年，作为自己的工作重点”[8]，全国妇联则积极响应并进行全面工作部署。②参见：《坚决贯彻执行中央书记处对妇联工作重要指示的决议》（1981年4 月2 日全国妇联第四届第五次常务委员会扩大会议通过），载于《妇联儿童工作相关政策文件汇编》，2015年。但随着1982年国家机构改革的开展③为改变党政机构臃肿、职责不清、工作效率低下的状况，1982年第五届全国人大常委会第二十二次会议通过了《关于国务院机构改革问题的决议》，这是中国改革开放以来进行的第一次规模较大的行政改革。 机构改革后，国务院所属部委、直属机构和办公机构由100 个裁并调整为61 个，国务院各部门机关人员编制由5 万多名减为3 万多名。 具体参见：《1982年国务院机构改革》，http：／ ／www．scopsr．gov．cn／zlzx／zlzxlsyg／201203／t20120323＿35156．html， 2012－03－23．，刚刚建立不久的全国托幼领导小组及其办事机构被撤销，这对托幼领导机制的建立健全和事业发展产生了较大的负面影响。这样的政策突变及其所导致的后果是历史的教训，需要在今后政策设计和选择过程中加以牢记。

从改革开放初期中央极为重视托幼工作并发出相关政策文件，到1982年全国托幼领导小组及其办事机构被撤销这一较为突然的转变，其直接原因固然是国家机构改革，但从中国社会政策的大背景来看，自1978年实行改革开放政策以来，开始了大规模的以发展经济为导向的社会经济转型。在此期间，党和政府的工作重心转移到经济建设上来，国家同时也开始从许多公共服务领域的主导地位中退却。[5]而托幼服务在中华人民共和国成立后是作为社会福利事业提供的，因此在经济市场化改革的大背景和主旋律中，托幼服务逐渐从国家主管走向市场化也无法避免。从这个角度也就不难理解托幼相关政策在一定的政治、经济背景下所形成的大起大落式的变化。

当然，经济市场化改革给托幼服务政策带来的变化，既有局部突变的情况，又有基本面上渐进式的演变。20 世纪80年代初期，由于计划生育政策的局部调整，导致出生人口小幅增长，同时，改革开放带来的经济活力对劳动力正规就业提出更大规模的需求，因此各级政府、企事业单位和街道也还在继续兴办托幼机构。[9]80年代后期，随着群众对托幼需求的日益增长，党中央认识到明确托幼事业管理职责的紧迫性，因此，1987年国务院办公厅在国家教委等《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》中，明确由教育部门主管幼儿教育，并从提高人口素质的视角出发要求加以重视：“托儿工作对提高我国人口素质有重要意义，对此也要予以重视和加强。”[10]

这一时期，托幼园所数量有所增长，特别是在妇联等群团组织的大力鼓励和支持下，家庭托儿所等社会力量开办的3 岁以下托儿机构发展较快，如北京市妇联在全市组织兴办的家庭托儿所（户）在1985年达到16000 余处。[11]但到了80年代末期，随着全国范围内单位福利制度的瓦解，加上计划生育政策带来的孩子数量减少，加速了我国托育机构的逐渐消亡。[12]

这一时期3 岁以下托幼政策和事业发展的主要成就，是在中央级的政策设计、规划、托幼工作领导体制的创立方面进行了有益的尝试，有许多开创性举措，例如建立托幼工作领导小组办公室，从中央到地方建立从上到下的托幼管理体制，同时也对以妇联为中心开展儿童养育、教育工作进行了初步尝试。尽管政策探索创新过程较为急促而短暂，但给后来的托幼领导工作的开展提供了不少实际经验和教训，并提示今后托幼政策需要有相对长期、稳定、可操作性强的规划和设计，要增强政策理性，这样才能避免事业发展大起大落。

2.20 世纪90年代初至2010年前

从经济社会背景来看，自实行以市场为导向的经济改革以来，我国社会治理体系受到政府较少承担社会治理职能的新自由主义意识形态的影响，原有的社会福利政策走向全面改造，主要特点是政府从社会福利和公共服务中退出并让位给市场。学者岳经纶等的观点认为，与20 世纪80年代的局部调整不同，90年代进入了社会政策体系的全面剧变期，同时也是国家的全面退缩期。党的十四大（1992年）提出建立社会主义市场经济体制的目标，为了适应市场经济，国家对计划经济时代建立起来的社会政策体系进行全面改造，主要表现是国家从教育、医疗、住房等社会福利和服务领域全面退出，出现明显的市场化趋势，国家主导逐渐转变为市场主导，原有的社会福利保障体系逐步遭到破坏。[12]

这一阶段，托幼政策也开始随着经济社会政策变革而变化，特别是随着90年代国有企业改革的推进，托幼事业发展再次遇挫。这一时期的主要阶段性特征是托幼事业发展公退民进，托幼的市场化改革倾向明显，托幼政策导向和选择逐渐向市场化、社会化、民营化倾斜。同时这一时期也是托幼政策和事业发展再次萎缩的时期，主要特点是在以社会力量为主体的办园方针引导下，大量机关、企事业单位和街道办托儿所和幼儿园被停办或者向市场抛售，特别是企业办园被当作包袱被企业甩掉，由此带来入园难、入园贵和托儿所大幅萎缩问题。

这一时期所出台的政策都体现出了重教育、重市场、重社会，而轻托育、轻公益、轻政府的价值理念。从国务院《九十年代中国儿童发展规划纲要》（1992年）颁布的提出社会力量办园[13]，到国家教委等七部委制定的《关于企业办幼儿园的若干意见》（1995年）提出“推进幼儿教育逐步走向社会化”[14]，乃至国家教委印发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》（1997年）提出幼儿教育社会化，都一再明确了社会化、市场化的发展方向。[15]21 世纪后发布的《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》则突出了学前教育的教育功能，规定发展目标为“适龄儿童基本能接受学前教育。发展0—3 岁儿童早期教育。建立并完善0—3 岁儿童教育管理体制”。[16]而国办发《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（2003年），同时强调了社会力量办托幼机构及其教育性质，提出“继续坚持动员全社会力量，发展幼儿教育”。[17]

在中央精神指引和当时教育等民生领域市场化的大趋势下，最先受到冲击的是企业办园，因为剥离国有企业的社会福利职能是20 世纪90年代国企改革的重要内容，很多地方国资委出台的关于国有企业主辅分离的政策要求剥离企业所办的幼儿园，企业办园于是纷纷被“关、停、转、卖”，造成国有资产大量流失。以街道和机关、事业单位为主举办的托儿所作为社会化职能也逐步被剥离或取消，农村托儿所也大量关闭。在此期间民办幼儿园和早教机构快速兴起，但因资质有限或者价格太高而令多数家庭望而却步。根据教育部2005年第二期《教育统计报告》，与2000年相比，5年间集体性托幼机构锐减70%。[18]“中国健康与营养调查”表明，1991年3 岁以下幼儿中约12%入托公立机构，但其后下降，到2004—2010年此比例降至0。[19]

进入21 世纪后，特别是以2003年党的十六大的召开为标志，社会政策缺失的后果才开始逐渐显性化并得到纠正，市场化格局开始有所扭转。2003年以来，政府不断推出各项社会政策，重建国家和政府在公共服务中的责任，加大在民生领域的投入，我国社会政策进入扩展期。[5]但很显然，与其他社会政策相比，托幼政策的出台依然相对滞后，直到2010年，学前教育公共服务的理念才出现在教育政策工具中，被重要政策文件确认并普及推广到整个社会。

这一时期托幼政策变化的另一个特点是国务院牵头的妇女儿童工作机制逐步建立健全，并且妇女儿童工作逐渐与国际接轨。国务院妇女儿童工作协调委员会在1990年成立，全国和地方层面的儿童工作领导机制逐步健全和完善。在全国工作领导机制建立的基础上，在国际相关公约影响下，1990年我国出台第一轮《中国儿童发展纲要》，并为其后继续出台相关纲要奠定了基础，这也有利于3 岁以下托幼事业发展理念逐渐与国际接轨，有利于在纲要中规定3 岁以下托幼相关目标指标，使得3 岁以下托幼政策措施的贯彻落实得到一定保障。

归纳而言，这一时期3 岁以下托幼政策和事业发展的主要成就，是在国务院的层级对儿童工作增强了领导，建立了妇女儿童工作委员会，并发布中国儿童发展纲要，在儿童工作领导机制和规划纲要设计创新方面进行了有益尝试，其中对3 岁以下托幼工作也有相应规定，为其后3 岁以下托幼工作的开展和创新打下良好基础。同时，这一时期托幼市场化改革所走过的弯路，也提示在托幼公共服务领域市场化的失灵，今后需要加强3 岁以下托幼公共服务供给，并牢牢把握托幼服务的公益性，这样才能有效满足人民群众的托幼需求，保障妇女儿童发展权益，促进经济社会健康有序发展。

3.2010年至今

随着新时期党和政府为了解决经济改革过程中积累的各种社会问题，从而重新强化国家在公共福利和服务中的角色并急速扩展社会政策体系，相比其他社会政策而言滞后了的托幼公共政策也以2010年为节点，密集出台、集中拓展，呈现出政策数量多、发布频率高、发文层级高的现象。这一时期是托幼事业重启大发展的时期，是政策和行动计划非常密集的时期，同时也是创新、实践非常活跃并且以有计划的实践行动不断推进的时期，明显可以看出政策理性程度提高、政策目标明确、政策适用性提高、政策配套措施和执行力度提高、政策效果提高等政策选择和实施的特点。

2010年是托幼发展史上的又一个重要转折点，自此开始，国家在托幼理念上有很大转变，公益普惠性和政府责任得到彰显，新时期托幼公共服务体系框架开始重构。党中央和国务院通过出台一系列政策规划和三年行动计划，突出了托幼服务的社会公益性和普惠性，对3 岁以下托幼体系建设，也提出一定构想和要求。2010年，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》[20]，国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》（2010〔中发45 号〕）。[21]这两个政策文件的出台，将托幼市场化倾向扭转过来，极大地助推了3 岁以上托幼公共事业的快速发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》将学前教育单列章节，并提出要明确政府职责，要重视0—3 岁婴幼儿教育，以及到2020年普及学前一年教育等要求和目标。《关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出“学前教育公共服务”的概念，说明国家确认了学前教育的公共服务性质，将学前教育纳入公共服务框架，并重视强调国家和政府的责任，这是既继承和发扬我国优良传统，又与国际理念接轨的一个例证。国务院新一轮《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》对3 岁以下托幼的表述包括：“促进0—3 岁儿童早期综合发展。基本普及学前教育……积极开展0—3 岁儿童科学育儿指导。积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构，以幼儿园和社区为依托，为0—3 岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导。加快培养0—3 岁儿童早期教育专业化人才。”[22]从中可以看出，国家对面向0—3 岁幼儿的公共服务体系构建也有了一定设想和要求。但是国家在这一时期的政策重点主要还是在3 岁以上托幼议题上，因此直到2017年，在中央层面政策文件中才再次出现3 岁以下托幼议题。2017年党的十九大报告正式将“幼有所育”增列为民生福祉的主要内容。[23]2018年的《政府工作报告》指出：“要多渠道增加学前教育资源供给，运用互联网等信息化手段对儿童托育中育儿过程加强监管。”[24]《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101 号）在社会民生领域重点任务中，提及托育服务设施建设，指出要“支持教育、医疗卫生、文化、体育、养老、婴幼儿托育等设施建设，进一步推进基本公共服务均等化”。[25]

尽管从全国层面尚没有出台指导3 岁以下托幼事业的综合发展的相关意见，但一些地方已经先行先试，出台地方性指导意见、暂行办法和行业标准，为国家今后出台相关政策提供了探索经验。例如，2018年上海出台三份重要政策文件，分别是市政府印发的《关于促进和加强本市3 岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3 岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》，以及由教育、卫生计生等16部门联合出台的《上海市3 岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》，同时发放《依法开展托育服务告知书》开展行政指导，为国家和地方层面构建3 岁以下托幼管理体系提供了新思路。[26]

综上，改革开放40年来，我国3 岁以下托幼政策变迁与事业发展波澜起伏，有前进也有停滞不前和倒退的时期，实践创新不断深入，托幼政策设计和事业发展与中国特色社会主义建设及社会治理协同发展、相互促进的经验教训不断得到探索积累，40年来3 岁以下托幼政策与事业发展的内涵、特点和面临的挑战及问题都极具中国特色。有的学者认为，随着我国社会、政治、经济状况的变化，国家在社会福利和服务中的角色经历了从改革开放前的“国家垄断”，到改革开放后的“国家退却”，再到“国家再临”的演变过程。[5]通过观察托幼政策变迁的过程，也可以发现这40年间托幼政策变化中呈现出国家责任由退却到回归的特点。

二、 未来3 岁以下托幼政策拓展与事业发展趋势前瞻

党的十九大报告把“幼有所育”作为保障和改善民生的重要内容，展望未来，中国托幼事业发展趋势一定是向着更加快速、更高质量、更能满足人民群众多元需求的方向不断前进。在“全面二孩”政策以及人民群众对3 岁以下托幼有较强需求等背景下，党中央和政府对3 岁以下托幼政策与事业的更加重视也指日可待，在研究的基础上，卫计委、发改委等部门也在积极磋商相关政策，可以相信3 岁以下托幼事业在不久的将来会迎来一个较好的转折期。

随着在国家层面上对学前教育公共服务性质的重新认识和确立，以及出台了一系列配套政策措施，这就为3 岁以下托幼公共服务事业的重新发展奠定了良好基础，为其迎来较快发展提供了历史新机遇。同时，实施“全面二孩”政策也给托幼公共服务事业带来新机遇。2016年实施“全面放开二孩”政策及相关配套措施，必定带来一定规模出生人口的增长。而对人口再生产做出重要贡献的我国育龄妇女，面临工作与育儿双重负担，因此家庭对3 岁以下托幼公共服务的需求将继续增长，这就为托幼公共服务带来新的发展要求和机遇。

但同时，3 岁以下托幼公共服务基础薄弱，存在非常多的困难和问题，事业发展面临严峻考验。目前3 岁以下婴幼儿照料和早期教育主要依靠家庭完成，根据几项大型调查显示，家庭实际上对3 岁以下公共托幼的需求比较旺盛。但现实中托幼机构发展规模非常有限，托幼服务供给严重不足，无法满足家庭旺盛的托幼需求，供需矛盾突出。从供给来看，据10 个城市调查数据，目前0—3 岁婴幼儿在我国入托率仅为4%，远低于一些发达国家30%—50%的比例。从需求来看，据2017年国务院妇儿工委的调查，48.2%的被访者有3 岁以下托育服务需求，53.4%有全日托需求，希望婴幼儿2 岁半以内入托的比例达70.4%。①参见国务院妇女儿童工作委员会“0—3 岁儿童托育公共服务和政策支持研究”课题组：《3 岁以下儿童托育公共服务研究报告》，2018年。2016年上海市总工会的调查表明，74.2%的职工希望孩子入托，约八成职工赞成企、事业单位兴办托儿所。[27]

再来看目前3 岁以下各类托幼机构基础薄弱的状况。一是，在市场化改革过程中原有的企事业单位、街道办事处等开办的托儿所和农村托儿所已销声匿迹；二是，长期以来部分公办幼儿园虽设有托小班，招收两岁或两岁半的幼儿，但鉴于学前教育资源总量不足，为了完成《学前教育三年行动计划》设置的入园率指标要求，2010年以后各地公办幼儿园基本不再招收3 岁以下孩子；三是，随着托幼服务需求的扩大，以早教中心、民营托育机构等为主的社会托幼服务机构发展较快，但也远不能满足更多需求，特别是不少提供托育服务的营利性机构收费昂贵，超出普通群众的承受能力，并且社会办的机构缺少依据、缺乏标准，还面临场地、师资和服务质量等问题；四是，虽然很多职工赞成企事业单位自办托儿所，少数企事业单位也有自办托儿所的意愿，但条件有限，已经开办的少量企事业单位托儿所同样面临资质、场地、师资、服务时间等方面的困难和问题。

从全国层面的3 岁以下托幼公共服务政策和管理状况来看，具体存在以下主要问题：第一，尽管3 岁以下托幼事业发展极为重要，亟待适度发展并且综合性、复杂性强，但目前为止尚没有成为政策重点关注的议题，国家也还没有一个明确的主管部门来统一领导全国3 岁以下托幼事业发展，并且还缺乏全国性的相关指导意见和政策措施来指导和规范事业发展。第二，3 岁以下托幼公共服务具有公益普惠性质，政府应该发挥主导作用和主体责任。2010年来党和政府也承担起对学前教育公共服务发展的主体责任，但目前政府相关部门对3 岁以下托幼服务是公共服务这一理念以及政府责任问题的认识还相对有限，还未能承担起对3 岁以下托幼公共服务的主体责任和主导作用。第三，目前为止我国一直延续将3 岁以下和3 岁以上托幼断然割裂的保教分离二元制观念和做法，这不利于未来托幼事业的整体发展。反观国际上很多国家都经历了婴幼儿照看与教育由保教分离到保教结合的托幼一体化历程。为改变资源浪费、不利于管理等问题，英国、美国、澳大利亚、日本、法国、瑞典、挪威、芬兰、加拿大、新西兰等国，相继在国家层面改革学龄前儿童保育和教育管理体系，从双轨制逐渐变为单轨制管理，托幼一体化国际格局因而大致形成。

三、政策建议

基于以上历史回顾和前瞻分析，以及对我国生育政策、托幼议题及妇女发展状况的综合考虑，提出以下建议：

一是，在党领导下的托幼服务事业发展历程中，特别是在改革开放前，国家的政策始终把解放妇女生产力、解除妇女的后顾之忧和教育幼儿作为托幼事业的两个并行不悖的重要目标，这种政策目标定位有利于幼儿和妇女共同的发展，具有理性和综合性强的政策特点。新时期在加强政策和实践创新的同时，也应该汲取优良传统中适应新时代的成分，因此建议在今后制定出台3 岁以下托幼服务相关指导意见时，在其中明确3 岁以下托幼目标，在目标中既要考虑幼儿发展，又要考虑帮助父母平衡工作家庭，解除妇女后顾之忧。

二是，政府继续承担发展托幼公共服务的主导作用和主体责任，牢牢把握3 岁以下托幼服务的公益普惠性，避免继续让位给市场。从中国托幼事业发展的历程中可以看出，政府发挥好主体责任的时期，托幼事业的发展就比较顺利，反之则受到挫折或者徘徊不前。从2010年以来党和政府的相关政策文件和实际行动中可以明显看出，政府承担起了对3 岁以上托幼事业发展的主体责任，各级政府的责任意识明显增强，发展托幼事业成为政府行动。但长期以来3 岁以下托幼公共服务水平有限，今后各级政府还需进一步发挥主体作用。

三是，国家应尽早确定3 岁以下托幼事业的管理部门，明确牵头部门并理顺跨部门统筹协调机制，统一领导全国3 岁以下托幼事业的发展。加快对3 岁以下托幼公共服务的顶层设计，尽快制定出台关于全国3 岁以下托幼服务发展的相关意见，尽早做好顶层设计，及早进入实质性的政策准备议程，完善相关政策法规，健全管理体制。并在注重需求、科学预测、统筹规划的基础上，适度扩大3 岁以下托幼公共服务规模，保障普惠性托幼机构的比重，逐步构建3 岁以下托幼公共服务体系，同时借鉴国际经验，推进0—6 岁托幼一体化进程。