乡村振兴背景下“三治”合一的困境与对策——基于民间法的视角

林文雄

（汕头职业技术学院 思政部，广东 汕头 515078）

一、乡村振兴的诉求

乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代，为实现全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的宏伟目标，党在十九大报告中提出的关于指导新时代中国农村改革、建设的国家重大战略。实施乡村振兴战略，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。良好的社会治理是社会发展的前提与基础，建设社会主义现代化强国，必须不断推进国家治理体系和治理能力现代化，振兴乡村，推进农业农村现代化，必须不断推进乡村治理体系和治理能力现代化。因此，党的十九大报告进一步指出，实施乡村振兴战略，要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。由此可见，“三治”合一（即自治、法治、德治相结合，下同）的乡村治理体系既是当前国家治理体系的重要组成部分，也是实现乡村振兴战略的重要目标与重要保障。

十九大报告提出“三治”合一的乡村治理体系，这是乡村治理体系建设的创新。“自治”从字面理解，就是自己管理自己，其对应的是“他治”尤其是“官治”。自治作为民主的一种形式，在乡村治理体系中是指农村的村民自治。村民自治作为一项制度，不管是我国的《宪法》还是《村民委员会组织法》，都没有直接的定义，但可从相关的制度规定中对其含义予以界定。《村民委员会组织法》第一条与第二条规定：“为了保障农村村民实行自治¼¼”；“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。有学者由此推断，村民自治是“中国现阶段在农村推行的一项基本村级社区政治制度，由村民自己决定属于本村内部的事务，即村民通过依法民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实行自我管理、自我教育、自我服务，自主办理本村的公共事务和公益事业，促进农村社会的良性运行、协调发展和全面进步。”[1]而法治、德治则是指国家、社会治理的方式。“村民自治”不是一个新概念，其提法早见于1982年我国修订颁布的《宪法》。法治与德治的关系也是中外法学史上恒久的话题。在中国的历史上，道德与法律、德治与法治的关系，经历了两次大的合与分。第一次的合与分是：夏商西周时期的礼乐之治，德法混同；春秋战国秦代时期的法、律之治，德法分离。第二次的合与分是：从汉代到清代的礼法之治是德法合治；清末之后推行法治，德治与法治分离[2]。进入新时代，党作出全面推进依法治国的战略部署，确立了“坚持依法治国与以德治国相结合”的原则，党的十九大报告重申了这一原则，法治与德治相结合，“突破了法治、德治水火不容的传统思维定势，阐明了一种现代法治和新型德治相结合的治国新思路。”[3]因此，在乡村治理体系中，“三治”合一必有新时代新的内涵。为何要结合及如何结合，这是亟待回答的时代问题。“三治”合一实际是“自治”与“德法合治”的结合，其中，“自治”所涉的是治理主体的问题，“德法合治”是关于治理所依据的规范及治理运行方式问题。

二、“三治”合一面临的困境

“三治”合一是新时代乡村治理体系和治理能力现代化的依托。现代化进程不可能一帆风顺，必将面临挑战，乡村治理也不例外。当前“三治”合一的乡村治理体系建设面临如下困境。

（一）自治不力

自治就是“村民的自我管理、自我教育、自我服务”。从自治的主体看，村民自治的实质主体是全体村民，村民自治运行的组织机构主要有决策机构（村民会议）和执行机构（村民委员会）。从自治的内容看，村民自治的主要内容包括“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。当前村民自治制度实施不达预期，“四个民主”在不同地域不同程度上流于形式。乡村治理自治不力，从表面现象看，选举上程序不规范、甚至违法操作，结果没有体现真正的民意；决策上村民会议作为决策机构其职责的履行经常停留在“纸”上；管理上村委会任期目标责任的落实与规定存在差距；监督上村务公开、民主监督形式主义严重。乡村治理自治不力，从实质层面看，主要在于自治的主体性弱化。虽然乡村自治具有地域性、自生性，乡村自治的实质主体是全体村民，但乡村治理并非完全封闭、自我孤立，乡村自治的形式主体又是多元的，乡村自治的主体除普通村民之外还包括：村党支部、村民委员会、村民会议、以及乡镇党政机关、外来企业、公益性社会组织等。从上可见，乡村自治的主体有内部与外部之分，也有民间与“官方”之分。内部主体包括村党支部、村民委员会、村民小组以及普通村民等。“内部主体是乡村治理的直接参与者。”[4]乡村治理外部主体包括乡镇党政机关、外来企业、公益性社会组织等。外部主体“通过行政管理、投资、社会服务等方式作用于乡村治理”[4]。从另一角度看，村民会议、村民委员会、普通村民以及外来企业、公益性社会组织等具有民间属性，而乡镇党政机关、村党支部具有“官方”属性。因此，乡村自治实现的程度在一定意义上取决于内部主体与外部主体的融合情景、民间主体与“官方”主体的协调状况。当前，民间主体与“官方”主体的协调状况并不理想，上级的乡镇党政机关对乡村治理干预过多，乡村治理的行政化明显，民间性趋弱，多元主体没有形成合力，而是呈现“你进我退、你强我弱”的状态；内部主体之间的融合情景不尽人意，内部主体有“异化”的嫌疑，虽然村民自治的实质主体是全体村民，但自治权的行使则是通过村民会议、村民委员会的职责履行来实现的，其中村民会议是决策机构，村民委员会是执行机构，村民自治的充分实现要求村民会议、村民委员会必须忠实于全体村民的意志，否则，“村民自治”极易“异化”为“村民委员会自治”、甚至是“村民委员会主任自治”。目前对村民会议、村民委员会的约束制度与机制仍需进一步完善，有些地方已证明了这不仅是一种理论上的担忧；另外，农村精英大量的流出，从整体上影响了能参与乡村治理的村民的能力水平。

（二）规范式

在全面依法治国，法治国家、法治政府、法治社会一体推进的背景下，建设“三治”合一的乡村治理体系离不开规范制度，特别是法治规范。在乡土社会中，国家法不是万能的，在维系乡土社会秩序中其作用是有限的，需要国家法之外的法律规范来承担解决纠纷、维持秩序的任务，同时乡村社会的自治也为国家法之外的法律规范的存在提供前提条件。这一国家法之外的法律规范就是民间法。民间法是指来自于并适用于“民间”的法，民间法是与国家法相对而言的。民间法的种类颇为复杂，但可以确定的是，乡村治理中的村民自治章程、村规民约等属于民间法的范畴。在中国传统社会中，乡村社会的民间法与国家法并存的局面，是中华法系的一个重要特征。虽然中华法系作为一种制度早已成为历史，传统的民间法也日渐式微，但新时代法治社会的建设，民间法重获生机。党的十九大报告指出，“要推进多层次多领域依法治理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。但在当前，作为民间法的村民自治章程、村规民约等其活力堪忧。究其原因，一是理论上，受西方法治理念特别是分析法学观点的影响，我们一直认为法律就是一种规则或规范的体系，而且是由国家所制定的成文规则构成的，时至今日我国法律体系并未接纳民间法；二是立法技术层面上，首先，规范性缺失，表现为：观念上，重义务轻权利，村规民约权利义务不对等、义务本位思想突出；内容上，与现行法律冲突，有的与国家法律规定相左，有的违背国家法律精神；约束手段上，重罚轻教，以经济处罚措施为主，较少运用规劝、说服教育的方式；形式上，一些村规民约条文笼统，行文不规范。其次，乡土性和传承性弱化，许多地方的自治章程、村规民约条款内容千篇一律，没有个性和针对性，由于过多植入外部法律、政策，独具特色的乡土性和传承性被逐一抹去，失去了原初的价值和功能，形同虚设。此外，缺乏国家强制力的保障、实效性不强，法律规范与道德规范的有机融合更是奢谈。这反过来也在一定程度上助长的城市中心主义和制定法中心主义的气焰，衬托出村民自治章程、村规民约等民间法的式微。

（三）运行不畅

“三治”合一的乡村治理运行不畅，社会规范功能和文化传承功能未能有效发挥。其直接原因在于：乡村治理多元主体没有形成合力，民间法边缘化，“德法合治”的理念未能贯彻与落实。从较深层次方面看，一是没有把握好德治与法治的关系。习近平总书记在2016年12月中共中央政治局第三十七次集体学习时的讲话阐释了德治与法治的关系[5]：首先，两者属性有别。他指出“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”作为行为规范，在此，“成文”体现的是权力机构的意志，具有刚性特征，“内心”体现的是人们内心的良知，具有柔性的特征。其次，两者功能一致。他指出“法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。”法律与道德都具有社会秩序构建功能。再次，两者相互依赖。他指出“法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力”。法治和德治犹如“车之两轮、鸟之两翼”缺一不可。乡村治理本应是一个充满理性与德性的过程，但实践中，理性与德性难以融合，法治和德治难以合一。二是法治社会与法治国家、法治政府的一体推进存在间隙。关于法治社会与法治国家、法治政府的关系，从理论层面看，作为应然状态，法治社会是法治国家、法治政府的基础，法治国家、法治政府是法治社会的前提和主导。但作为实然，法治国家、法治政府对法治社会的支持与引导仍有诸多不如意的地方，尤其是如何发挥政府的作用，在乡村自治的制度框架下有效地进行乡村社会治理，依然是一个实践的难题。

三、强化民间法的功能

源于乡土社会的民间法一直是中国传统的农村治理基本规范。在新中国成立后的一段时间内，国家政权直达基层，民间法被废弃。在改革开放后的“乡政村治”行政体制下，传统民间法得以复苏。1998年修订通过的《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，民间法在乡村治理中的合法地位得以确认。作为“三治合一”的制度载体，“民间法在新时代仍有其存在的根基和土壤，民间法相对于国家法更贴近于村民的真实生活，运行成本更低，效率更高，是对国家法的灵活补充”[6]。学者苏力认为:“在中国的法治追求中，也许最重要的并不是复制西方的法律制度，而是重视中国社会中那些起作用的，也许并不起眼的习惯、惯例，注重经过人们反复博弈而证明有效有用的法律制度，否则的话，正式的法律就会被规避、无效，而且可能给社会秩序和文化带来灾难性的破坏。”[7]因此，我国的法治建设，必须重视本土的法治资源。对民间法进行改善，强化其政治功能、制度功能、价值导向功能，是化解当前“三治”合一面临的以上所述困境的有效对策。

（一）强化民间法的政治功能，促进乡村的民主自治

基层群众自治制度是中国特色的政治制度内容之一，如上所述，当前乡村治理自治不力，其实质原因主要是：民间主体与“官方”主体的协调状况并不理想；内部主体之间的融合情景不尽人意。真正实现村民自治，在现有的法治体系下，民间法应有所作为，通过民间法的现代转型，强化民间法的政治功能，促进乡村的民主自治。一是在保障乡村治理的自主性方面，通过改善自治章程、村规民约，重塑乡村本土权威，划清“自治”与“他治”的边界。当然，这并不意味着在乡村治理中国家政权的缺位，政府应予以指导指引，但不是包揽包办。在法治中国建设中，法治社会是法治国家、法治政府的基础，自治章程、村规民约等民间法“既是国家法律、政策的地方化版本，也仍然是村民共信共行的行为规范，是农村治理的重要规则”[8]。国家权力应尊重自治章程、村规民约等民间法，力戒强势介入，为村民通过民间法参与地方治理留出足够空间。二是在保障乡村治理的民主性方面，谨防自治权异化，在《村民委员会组织法》等国家法律的基础上，依据乡村治理的主观诉求与客观条件，通过制定和修改村民自治章程、村规民约，形成对村民会议、村民委员会的有效约束制度与机制，确保村民会议、村民委员会履行职责不违背全体村民的意志。因此，民间法的现代转型，其维护的不应是原有村内精英的治理权威，而是村民群众的民主诉求。

（二）强化民间法的制度功能，推进乡村法治化治理

推进乡村法治化治理，必须把民间法纳入法治的轨道，强化民间法的制度功能。首先，在外部环境层面，必须摒弃城市中心主义和制定法中心主义的错误观念。在理念和制度上把民间法纳入我国的法制体系，进一步明确和落实村规民约的法律地位，同时要特别警惕民间法被国家法完全同化。其次，在民间法建设层面，应克服当前普遍存在的规范性缺陷，实现民间法的现代转型。观念上，克服重义务轻权利的思维，应既重视权利又重视义务；内容上，一方面要尊重国家法律精神，不得违反国家法律规定，“村民自治章程、村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”[9]。另一方面要改变自治章程、村规民约条款内容千篇一律的现象，要强化个性与针对性，保持自治章程、村规民约独具特色的乡土性和传承性；约束手段上，纠正重罚轻教的倾向，做到惩教相结合；形式上，行为规范应具体、明确，具有可操作性。为此，还必须构建制定村民自治章程、村规民约的正当程序，健全村规民约的审查监督机制。强化民间法的制度功能，使村民自治章程、村规民约等民间法成为衔接国家法律政策和乡土风俗民情的基层治理规范，在农村法治化进程中实现民间法与国家法同向同行，推进乡村法治化治理。

（三）强化民间法尤其是村规民约的价值导向功能，保障乡村治理不偏离正义的轨道

首先，要用道德来滋养村规民约。我国的传统文化有“德法合治”的基因。村规民约是为维护本村的社会秩序、村风民俗、精神文明建设等方面，根据党的方针政策和国家法律法规，结合本村实际情况，村民通过村民会议制定的约束规范村民行为的一种行为规范。其内容涉及社会公德、家庭美德、治安管理、村风民俗、邻里关系等各个方面。村规民约相对于国家法，其与道德规范的距离更加接近。在村规民约的制订上，关键的道德规范直接纳入村规民约，用道德改革逆情悖理的村规民约；在村规民约的实施上，“不得让违背道德的行为获得不当利益，不让符合道德的行为承受不利后果”[2]。

其次，要通过村规民约强化道德的教化作用。村规民约应将中国传统伦理道德中的诚信理念、善良风俗，现代社会所提倡的“爱国、敬业、诚信、友善”等社会主义的核心价值观吸纳于其中，使道德要求获得强力的保障。

实现民间法的现代转型，强化民间法的功能是当前实施乡村振兴战略，健全“三治”合一的乡村治理体系的关键,是新时代乡村治理体系新内涵应有之义。实际上，重视本土法治资源，重塑传统制度文化，在全面依法治国，法治国家、法治政府、法治社会一体推进过程中，不无裨益。