政府主导下的多元参与： 美国濒危物种保护对中国农业生物多样性保护的启示

邵琛霞

在中国广大农村地区媒体频频报道的各种损害野生物种的事件，虽然事后有关部门迅速采取了执法行动，但一系列事件暴露出中国单纯的政府行政管制手段在保护濒危物种过程中效果不佳的现实。美国在保护濒危物种过程中多管齐下，政府管制、市场激励、社会参与等多方面共同作用、相互影响，取得了比较好的效果，一些曾经的濒危物种如国鸟白头鹰经过多年的保护努力已经不再濒危。了解美国在濒危物种保护上政府、市场和志愿部门的合作机制，对中国生物多样性保护在广大农村的推进极具借鉴意义。

1 政府管制和引导保护濒危物种

1973年美国《濒危物种保护法》是保护濒危物种最重要的法律，其后修订了多次。联邦内政部、商业部和农业部是濒危物种的主管部门，其管辖权限根据濒危物种的不同各有分工。联邦政府部门都必须努力保护濒危物种并运用其权力实现《濒危物种保护法》的立法宗旨。联邦、州和地方政府可以根据《濒危物种保护法》、州和地方的其他法律实现对物种和栖息地的保护，其行政管制措施主要是以下几方面。

1.1 政府管制：强制性制度

1.1.1 确立保护对象：认定濒危物种、候选物种濒危物种的认定遵循严格的法律程序，内政部和商业部在认定过程中要将有关的提议和决定等内容发布在《联邦公报》上，获得公众反馈和相关信息后做出具体的评定。凡列入濒危物种名录的物种，在其全部分布区予以严格的保护，禁止杀害、伤害或其他形式的取得，违反将承担相应的法律责任。除了名录上的濒危物种，还有一类物种称为候选物种，是处于等待列入名录的状态，这类物种待遇不同濒危物种，但对其也需相应的监测，联邦政府、州政府和地方政府的其他法律对其予以保护，避免其最终成为濒危物种。

1.1.2 确立保护方法：制定濒危物种恢复计划和栖息地保护计划认定濒危物种的目的是采取措施使其免于灭绝并最终恢复到一定种群，不再需要《濒危物种保护法》的保护。为此，政府实施了一系列计划，其中最主要的是物种恢复计划和栖息地保护计划。对列入濒危物种名录的每一个物种，政府都需要为其制订专门的恢复计划，计划草案公布于《联邦公报》上并接受公众评议。恢复计划批准后，必须按照其内容采取各种方法和手段恢复物种，各州对恢复计划的实施进行监督。

每个濒危物种在认定的同时，需要为其指定重要栖息地予以保护，其也需公开评议后才能确定，经认定后对此地域予以特别的管理和保护。对于私人土地上的濒危物种，许多情况下联邦或州政府会购买或征用濒危物种栖息地。不过，物种丧失常常与合法行为有关。几乎所有的人类活动都会对物种构成威胁，偶然或者不经意的影响是导致物种灭绝的重要原因。对于合法行为如商业发展、工程建设等可能会对濒危物种造成的偶然伤害，行为人必须申请偶然取得许可并实施栖息地保护计划来补偿有害影响。此种情形下的栖息地保护计划的目的是确保合法行为已经减小和补偿了对濒危物种的损害。在实施栖息地保护计划过程中，联邦政府建立了数量众多的野生生物庇护所。许多庇护所与其他环境项目相融合，如荒地保护区项目、国际重要湿地项目等。从20 世纪末开始，栖息地保护计划向纵深发展，新型的计划着眼于整个地区生态系统的保护和恢复，成为一个由政府引导、以地区为基础的多主体参与的生态系统保护计划。

1.1.3 确立资金支持内政部最大限度地和各州进行合作保护濒危物种，向各州提供保护资金，保护范 围包括濒危物种、候选物种及其栖息地。为了更加灵活、有效地推进各种保护计划，除了各级政府的大力投入和保障外，美国充分运用了市场手段。一系列的保护计划及其灵活的实施机制将各级政府、私营实体、土地所有人等联系在一起，形成了濒危物种的保护网络。

1.2 政府引导：税收优惠和补贴

美国的农业法案中对濒危物种的保护有各种激励扶持政策。利用税收这一杠杆，推动私人土地上的濒危物种保护，在美国的农业法案中推行了多年。如果濒危物种恢复计划中的物种栖息在私人土地上，土地所有人采取了符合恢复计划的保护措施且符合税法的规定，土地所有人可以减免最高达25%的税金。通常，恢复湿地、草地或者恢复水滨地带，去除入侵物种等都认为是对濒危物种有益的保护措施。除了税收优惠，环境质量激励计划、保护支持计划等都涉及对农业用地的生态环境保护，农牧民自愿参与，可得到各类补贴和技术支持。

2 市场手段对濒危物种保护的激励

2.1 濒危物种保存银行（conserva-tion bank）：针对私营实体的激励机制

商业发展、工程建设等行为必须申请偶然取得许可时，实施栖息地保护计划的传统方式是个案自行补偿，即自行异地恢复濒危物种及其栖息地，但由于把物种栖息地人为地分割，长期保存有很大的失败风险，濒危物种保存银行的出现大大减小了这种风险。濒危物种保存银行是以美国的湿地银行为模本建立起来的保护濒危物种的一种交易机制，在美国已经开展得比较广泛。其是一块包含濒危物种资源的永久保存和管理的土地，土地使用权为某实体所持有，此实体负责施行保存的具体措施，主要是恢复、强化和保存物种的栖息地，以保存濒危物种名录上的物种、候选物种和其他处于危险中的物种，它可以用来抵消产生在非保存银行土地上的对这些物种的损害。公共部门和私营实体可以在任何非联邦土地上营建保存银行。加利福尼亚州最早开始了保存银行的实践，随后这种物种信用交易逐步在全美国开展。2003年5月，美国渔业与野生生物局在跟踪保存银行实践近10年的基础上，出台了《建立、使用和运作保存银行导则》。

具体来看，开发行为若采取了避免减小措施后仍会影响到濒危物种，必须获得主管部门的偶然取得许可，并实施栖息地保护计划。开发者可以根据保存银行的地理服务范围从相应的保存银行中购买物种信用，以抵消其行为的负面影响。物种信用是交易的单位标准，代表着在保存银行中的物种数量或者栖息地保存价值。其评估非常复杂，可以根据物种或栖息地的不同有相应评估方法，也可能是广为适用的栖息地面积法。和湿地银行类似，保存银行的营建中，也会有各个部门代表组成的联合评估小组，对其建立、运作的整个过程进行监管。截至2009年，全美国共有123 个保存银行累积覆盖了101158 英亩（1英亩≈0.405 hm2）土地，保护了超过60 余种濒危物种，每年交易额度达到2 亿美元。保存银行存在着许多生态不确定性，但其提供了在生物多样性问题上解决保护和发展冲突的一个方案。从经济学角度看，保存银行可以使私人土地所有人把法律上的保护濒危物种的责任转化为有经济价值的资产，提供给土地所有人一种合法的和具有成本效益的土地使用选择。从生态学角度看，因为保存信用的交易，激励私营实体从事栖息地的恢复，一定程度上会增加栖息地的总量，而且比分散的保护更能提升栖息地的质量，通过保护濒危物种的健康种群获得了更好的生态收益。从环境目标实现的角度看，保存银行的保存行为先于偶然取得的破坏行为，可以确保濒危物种保护的净收益。

2.2 濒危物种恢复信用体系（re-covery credit system）：针对 联邦政府部门的激励机制

2008年，美国渔业与野生生物局发布了《濒危物种恢复信用导则》，创立了一个濒危物种恢复信用体系新机制，促进联邦政府各部门保护在非联邦土地上的濒危物种。在这个体系中，联邦政府部门的行为给联邦土地上的濒危物种带来的影响，可以通过在非联邦土地上的短期或永久性的保护行为发展和存蓄保护濒危物种的信用，以便抵消其现在或将来的行为给濒危物种带来的影响。《濒危物种保护法》规定了联邦政府各部门保护濒危物种的义务，新机制的目的是更加灵活地履行义务且实现濒危物种的净收益，所谓净收益主要指能够增加物种种群数量或栖息地强化、恢复和保护的行为。此体系基于联邦政府部门的自愿参与，鼓励政府部门与私人土地所有人的合作，因为大多数濒危物种栖息在私人土地上，私人的参与对恢复濒危物种具有重要意义。美国得克萨斯州FORT HOOD军事基地是一个试点项目，其所在地是濒危物种金颊莺的主要繁育地域，国防部通过在基地以外的其他地域保护濒危物种、增加栖息地面积，抵消军事基地对金颊莺的影响，到2007年参与这个项目的私人土地达到1400 英亩。

濒危物种恢复信用体系的信用与保存银行的信用并不一样。恢复信用可以是永久性的信用，也可以是短期信用。许多物种在恢复过程中需要栖息地的良好管理、相关研究和不受干扰，因此，有一些恢复信用可以是短期的就能满足恢复物种的需要。短期信用只能用来抵消在短期时间内的负面影响，如交通项目的开展需要短期的工作地点，这些地点会在项目结束后恢复原状。交通部门可以在非联邦土地上通过长期或短期的保护栖息地的行为获得信用，以补偿交通项目给物种栖息地带来的短期影响。濒危物种恢复信用体系也受到许多质疑，主要是认为联邦政府把保护濒危物种的责任转移到了私人土地所有人上。当然，其可以更好地把联邦政府的行动与恢复计划结合起来，更具有成本效益，也使政府部门间的磋商更为流畅和高效，增加了各方行为的可预见性。尽管存在诸多争议和实践中的困难，到2009年，已经有13858 英亩的私人土地加入到这个项目。

2.3 自愿的栖息地信用交易（ Voluntary habitatcredit trading）：针对个体的激励 机制

自愿的栖息地信用交易是一个比较宽泛的术语，指的是美国渔业与野生生物局批准的所有基于市场手段的保护项目。虽然濒危物种保存银行和恢复信用体系适用于大部分的濒危物种及其栖息地，不过不断创新的市场手段保护濒危物种仍然很有必要，尤其利于保护非濒危物种名录上的但已处于危险中的物种。比如哥法地鼠龟保护项目，其栖息地域属于多个土地所有人，通过签订协议，土地所有人保护栖息地获得信用，可以将其出售给政府部门或私营实体等有需求的主体。这种方式有效地实现了保护目标，也利于土地所有人以更灵活的方式履行自己的法定义务。对于非濒危物种而言，建立这样的交易体系降低了交易成本，同时保存了更多的栖息地。

3 社会自我管制与公众参与的推动

美国濒危物种的保护除了政府、市场的参与，还表现出自愿性和公益取向性的社会自我管制的特征。美国土地的私有制使得物种的保护非常需要土地所有人的行动。环境目标的实现除了管制措施外，私人和政府的合作是更为效率的方式。为了促进在私人土地上的物种保护，政府积极推进与土地所有人达成《候选物种保护担保协议》。土地所有人签订了这份协议，对其土地上的候选物种采取可行的保护措施，即使将来此物种被列入濒危物种，政府保证不会采取超出协议所规定的内容限制土地所有人对土地资源的利用。类似的还有《安全港协议》，政府部门与土地所有人签订协议，如果土地所有人同意恢复、强化或者为濒危物种提供栖息地，即使将来物种数量或分布范围增加，其在《濒危物种保护法》下必须承担的法律责任仍冻结在现有水平。

发达国家公众环境意识的提高使得企业更为重视自身的环境表现，美国企业主动采取措施对保护物种栖息地也起到了一定的促进作用。沃尔玛提出“为美国的每一英亩”自愿履行计划，对其发展占用的每一英亩土地沃尔玛补偿相应面积永久保护的物种栖息地。虽然，被占用的土地所受到的损害并未具体评估，补偿对象受损物种或栖息地也不明确，但沃尔玛给予一笔价值相当的赠款于非营利性组织和政府部门，以实现物种栖息地保护计划。截至2009年，沃尔玛已经保存了41.2 万英亩的土地。

非营利性组织或者说非政府组织是美国环保事业的重要力量，在濒危物种保护方面也发挥了重要作用。美国有大量的从事环境资源保护的基金会组织，募集资金从事环境资源的保护，著名的如大自然保护协会，其主要的活动是购买生物生存的重要栖息地，进行有效的经营管理。接受沃尔玛捐款的美国国家渔业和野生动物基金会致力于保护鱼类、野生动植物及其栖息地，其与沃尔玛合作接受捐赠并将赠款用于5 个重要栖息地保护项目。非营利性组织许多时候还会接管保存银行信用全部售出后的长期维护工作。

《濒危物种保护法》授权任何人都可对濒危物种名录提出增补或删除的请求，并为这种请求规定了程序，著名的塞拉俱乐部就濒危物种的认定多次提起诉讼。美国的公民诉讼制度也保障了公民保护濒危物种的权利。公众参与体现在濒危物种保护的几乎所有活动中，除了法律的评议，濒危物种的认定和栖息地的指定、获取、恢复等，公众都可以积极介入并有相应的制度保障。

4 美国实践对中国农业生物多样性保护的启示

中国农业部将生物多样性保护纳入农业发展战略与计划中，先后成立了多个部门机构以加强农业生物多样性保护。2011年，中国颁布了《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030年）》，其中明确提出推动建立生物多样性保护伙伴关系，“建立部门间生物多样性保护合作伙伴关系”和“建立地方、社区和国内非政府组织的生物多样性伙伴关系”。不过长期以来中国在农业生物多样性保护领域，采取的主要方式是以行政命令为主的自上而下的管制模式，当农民面临发展和保护时往往出现较多的利益冲突。美国在濒危物种保护过程中的政府部门间合作、政府和私人合作等各种制度和手段的灵活运用，对中国广大农村地区开展农业生物多样性保护以有效落实有关计划具有积极启示。虽然美国这种制度架构的建立并非一蹴而就，历经几十年的实践并逐步完善，其政策制定、法律颁行、行政执行力、行业发展支撑和学术支持等中国与其存在较大差距。

4.1 完善地方政府生物多样性 保护的主导功能和部门合作机制

生态环境是一种典型的公共利益，维护全体社会成员的这种共同利益不可能主要靠企业和个人来实现，地方政府有职责和能力在物种保护工作中发挥主导作用，并加强政府部门之间的合作。美国濒危物种保护的各种制度设计中就呈现了多样化的态势，濒危物种恢复信用体系是促进联邦政府各部门保护濒危物种的项目，保存银行的监管也涉及多个部门，取得了较好的效果。中国生物多样性保护涉及林业、农业部门等，但存在管理力量分散、协调困难等问题。地方政府部门需克服部门利益的桎梏，加强合作与协助，特别是农业部门与林业部门、渔业部门等的合作机制对于农业生物多样性保护具有重要意义。

4.2 逐步建立农村经营实体和农民参与的多样化生物多样性保护机制

美国的濒危物种保护，政府、私营实体、非营利性组织、土地所有人等都有参与，尤其重视激励私人的参与。多主体的参与，与之形成相应的多样化的参与保护机制，保护资金的来源途径也多样化。多主体的共同合作实现了保护和发展的双赢。中国濒危物种的主要保护方式是建立自然保护区，保护方式比较单一，对于非濒危物种的保护手段很有限，农民、单位参与生物多样性保护的途径非常缺乏。实践中，农民的保护积极性没有调动起来，农民因为贫困而成为地方政府生物多样性保护的阻力，常引起较大的环境利益冲突事件。《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》规定，“鼓励单位和个人参与生物物种资源保护与可持续利用”，农村经营实体和农民参与的多样化生物多样性保护机制的建立是长远发展趋势。

4.3 保护应考虑多方面的利益，特别是农民的权利要求

毫无疑问，濒危物种的保护是对公共利益和私人利益、经济利益和环境利益间的一种平衡和协调，在美国更多体现为对私人土地的利用给予一定的限制。这种限制的实现需要考虑土地所有人的需求，所以常常是通过自愿协商的机制，以合作来实现保护目标。自愿参与较好维护了土地所有权人的利益，利益尊重值得学习。中国农业生物多样性的保护，政府部门、土地权利人和受影响的农民都应该有表达自己合理权益的途径，这种合理权益理应得到尊重并在程序上予以保障。许多情况下强制性的命令和管制模式的实施效果远不如恰当的经济刺激措施，农村物种保护项目的开展需要与当地农民行为的改变相配合。所以，在农村建立生物多样性的协商机制应该是今后努力的方向。

4.4 建立农民自愿参与合作机制，全面保护物种和栖息地

生物多样性保护是对物种的全面保护而不仅仅是濒危物种的保护，对普通物种的忽略，从长远看会导致更多的普通物种转为濒危物种，增加保护的成本。美国的许多项目都涉及候选物种的保护，其栖息地保护计划致力于长期的联邦列出的和没有列出的物种的保护，新型的栖息地保护计划更是致力于地区生态系统的保护。这些经验非常值得中国农业生物多样性保护借鉴。中国在优先保护濒危物种的同时，要重视对其他野生物种资源的保护，通过各种措施限制土地的占用及土地、水资源的过度利用，给物种留下生存的空间，并逐步拓展到对典型地区生态系统的保护，这些都需要农民的长期支持和配合，因此，建立农民自愿参与合作机制，全面保护物种和栖息地是一种发展方向。◘

（摘自《世界农业》2017年第4期）