国内外无人机规制的新近发展态势

吴建端

近年来，非军用的无人机发展迅速，其独特优势日益显现，无人机除了具备有人机一些特点之外，还能够完成一些有人机难以完成的任务，例如核电站的现场检测、建筑物的近距离巡查和石油管道的定期巡检等。随着科学的进步和技术手段的快速发展，无人机将展现出更加广阔的应用前景。〔1〕Chris Paukert,Audi and Airbus Team up for a Flying Taxi and City Car Combo，CNET，8 March 2018， https://www.cnet.com/roadshow/news/audi-airbus-flying-taxi-drone-city-car geneva-auto-show/,visited on 30 March 2019.无人机这种新型的航空器为人们带来各种便利和休闲娱乐的新途径的同时，也给世界各国带来规制性挑战，特别是缺乏必要的法规、标准来保障和疏导。即使有，由于尚处在建设阶段，加之一些旧的想当然的观念问题，遵守起来也有一定的难度,对传统的航空器法规体系、管理模式提出挑战。〔2〕Ryan V.Petty,Drone Use in Aerial Pesticide Application Faces Outdated Regulatory Hurdles,16 January 2018,https://jolt.law.harvard.edu/digest/drone-use-pesticide -application，visited on 20 January 2019.

如何对民用领域和其他非军用领域的各种类型的无人机进行疏导和监管是各国政府和有关管理部门面临的难题。国际民航组织认为，让无人机融入现有民用航空体系将是一个长期任务，需要利益相关方共同努力，协同处理无人机的执照、检测和回避系统、频道使用、与其他飞机的隔离系统以及自动管理框架等等。〔3〕ICAO Cir 328,Unmanned Aircraft Systems （UAS）,Order Number: CIR328,ISBN 978-92-9231-751-5.

无人机属于航空器，同传统的航空器存在异同，既有共性，也有自身特殊的地方。国际民航组织认为无人机管理应实行以运行为中心、以风险为基准的方法，分类分级管理。

如何在保证广泛的航空安全的前提下，让无人机融入现有的航空管理体系是国际民航组织和各国民航主管部门面临的现实问题。各国政府都在努力构建无人机的飞行空域，并逐步达到无人机与有人航空器共享空域资源的目标。天空是无限的，天空又是有限的，有必要通过立法，确定无人机的飞行区域，走法规化、制度化、规范化的民用无人机发展之路，有必要加强国际间合作共享无人机管理的法治经验与做法。

在传统的科技行业发展中，我国通常是跟随者、模仿者，相关的规制也是亦步亦趋。经过40年的改革开放，我国在5G、民用无人机等少数技术领域走在世界前列，有必要对无人机的规制问题提出新要求，在规则制定方面争取处于领先地位。本文将简要探讨各国新近在无人机发展和应用过程中面临的一些法律问题，既有概念性的问题也有实践中需要解决的问题，进而对我国无人机的规制建设提出建议。

一、无人机的法律地位

（一）概念

一般人通常会认为航空器就是飞机，飞机也就是航空器，其实不然。航空器包括人造的各种能在空气中飞翔的飞行物体。飞机仅仅是航空器中的一种。目前我们能见到的航空器除了飞机之外还有气球、飞艇、直升机、滑翔机等。〔4〕航空器介绍：《什么是航空器》，中国民用航空局网站，http://www.caac.gov.cn/website/old/MHBK/FJXH/200706/t20070621_5525.html，2019年10月7日访问。

无人机也面临同样的认知问题。在一般人眼里，无人机就是无人驾驶的飞机，其实也不然。人们现在普遍把固定翼、多旋翼和其他类型的无人驾驶的航空器都称为无人机。而实际上规范地讲，应当称为“无人驾驶航空器”，无人机只是一种俗称。无人驾驶航空器既是一种普通航空器也是一种特殊航空器。说它普通，是因为其属于传统航空器的范畴；说其特殊，是因为它有别于传统航空器的有人驾驶，属于无人驾驶，但不是简单的无人驾驶，而是系统性的无人驾驶。

传统航空器主要是通过航空器驾驶员来操作，而无人驾驶航空器显然与传统的驾驶模式大相径庭，由航空器外的人员通过一定的系统进行操作。另外，传统航空器大都通过航空煤油的燃烧来获得动力，而获得清洁能源的有人航空器如太阳能航空器，也大多处于试验阶段并未进入商业批量生产阶段；〔5〕2015年，美国精神病学家贝特朗·皮卡尔和工程师安德烈·博尔奇伯格，驾驶着自己公司制造的飞机，从日本出发飞往美国夏威夷，全程23天，仅靠太阳能飞行，没有耗一滴燃料，他们创造了人类第一次太阳能驱动环球飞行。而无人驾驶航空器的动力则相对较多，有燃烧航空煤油的、有太阳能的、有电池的，也有混合动力的等等。目前，小型无人驾驶航空器则大多以电池作为动力。

航空器的定义是指依靠空气的反作用力而不是空气对地面的反作用力在大气中获得支撑的任何机械。在这一点上，无人驾驶航空器的工作原理与一般的航空器是一致的。普通航空器和无人驾驶航空器都包括固定翼机、旋翼机、直升机、气球、飞艇、滑翔机、扑翼机、倾转旋翼机等。

在现有的法律体系中，英文对上述各类飞行器统称的正式表述为“aircraft”,国际条约中文版本的称谓为“航空器”。〔6〕参见1944年《国际民用航空公约》第3条之英文与中文表述。在国外众多国家的正式无人机法律文件中，英文表述多为“unmanned aircraft”（简称“UA”）。由此看来，无人机实际上对应的中文表述应当为“无人驾驶航空器”，但在目前我国一些正式法律文件中有时候表述为“无人机”，稍显不足。无人驾驶航空器加上操作的设施或者设备则叫“unmanned aircraft system”（简称“UAS ”），中文对应为“无人驾驶航空器系统”。

无人机的英文表述还有很多，如英文 “unmanned aerial vehicle”（UAV），“unpiloted aerial vehicle” （UAV），“remotely piloted vehicle” （RPV），“remotely piloted aircraft ”（RPA） 或者叫“drone”。在各国英文媒体上，人们更多地使用“drone”。

国际民航组织2003年在其第11次空中航行会议（ANConf/11）确定：“根据《国际民用航空公约》第8条，无人飞行器（UAV）是无驾驶员的航空器，机上没有机长驾驶而能飞行，从另一个地方（地面、另一航空器、空间）进行遥控和完全控制，或者设定程序并完全自主飞行。〔7〕对无人飞行器（UAV）的这种理解得到了2004年国际民航组织大会第35届会议的认可（A35-14）。

国际民航组织下属的无人航空器系统研究组（UASSG）于2009年6月开始使用遥控驾驶航空器系统（RPAS）这一术语来识别无人航空器系统下的一个分类，可以说国际民航组织也已经用UA一词来取代UAV。国际民航组织研究组认为，只有遥控驾驶的无人航空器得以融入非隔离空域和机场，与有人驾驶航空器齐飞。无人航空器系统研究组决定将其焦点从所有类别广泛的无人航空器系统缩小集中至遥控驾驶航空器。遥控驾驶航空器系统仅是无人航空器的一种 ，而所有无人驾驶航空器均应遵守《国际民用航空公约》第8条的规定。

虽然国际民用航空组织也采用UA这个词来正式表述，其中文翻译为“无人航空器”。〔8〕国际民航组织新闻：《国际民航组织理事会主席敦促开展合作，对无人航空器进行协调一致的空域管理》，2018年7月18日，https://www.icao.int/Newsroom/Pages/ZH/ICAO-Council-Presidenturges-cooperation-towards-harmonized-airspace-management-for-unmanned-aircraft.aspx，2018年 7月30日访问。如果UA作为无人驾驶航空器统称，笔者以为国际民航组织的这个中文翻译欠妥，中文应表述为“无人驾驶航空器”，〔9〕国际民航组织关于无人机驾驶航空器的英文表述：Unmanned aircraft （UA）.Any aircraft intended to be flown without a pilot on board is an unmanned aircraft.They can be remotely and fully controlled from another place （ground,another aircraft,space） or pre-programmed to conduct its flight without intervention.必须考虑未来的无人驾驶航空器有可能是可以载客的。

关于大型无人机，国际民航组织认为，由于机型大、载荷高、操作复杂，基本上是通过远程控制来进行，则用遥控驾驶航空器系统（RPAS）来表述。国际民航组织倾向于采用管理传统有人航空器的方法来管理此类无人机，具体做法与传统的有人机尽可能保持一致。国际民航组织对小型无人机，采取了开放的管理理念。

实践中，越来越多的国家倾向于将无人机正式法律用语称为“无人驾驶航空器”（Unmanned Aircraft），其外延很大，既包含类似于有着复杂系统的大型载客无人驾驶航空器，又包含较小的休闲娱乐无人驾驶航空器，还包括科研所用的微型无人驾驶航空器。

无人驾驶航空器既包含人们常见的固定翼飞机，也包括旋翼等诸多其他类型的航空器。大众、媒体甚至政府官员在中文上还是习惯将“无人驾驶航空器”称为“无人机”，而在英文中更多地将“Unmanned Aircraft （UA）”表述为“Drone”。〔10〕前引〔9〕。本文在表述中也多次使用“无人机”，主要是便于读者理解，而在正式法律论述中采用“无人驾驶航空器”一词。

在上述各类英文称谓中，欧盟专家认为，就管理或者法规而言，适用UA比较准确，UA已经取代UAV，用法更为广泛。〔11〕EASA News,“EASA’s perspective on Drones”， On Air,Issue 11 - EASA and the world of Drones，29 November 2016,https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/easas-perspectivedrones，visited on 7 December 2017.这种用词表明“UA”是一架航空器，而“UAS”则是一个系统：无人驾驶航空器上的控制站。〔12〕前引〔11〕。

（二）“Drone”与“无人机”

上世纪30年代，英国皇家海军的无人靶机是用“蜂”（bee）系列来命名的，又有类似蜂的声音，所以英语语境的人们就习惯称无人机为“drone”（中文意为“工蜂”）。〔13〕Elizabeth Howell,What is drone? 3 October 2018,https://www.space.com/29544-what-is-a-drone.html,visited on 30 October 2019.

尽管这一说法目前已被媒体及大众广泛传播和认知，在众多的新闻报道甚至专业文章中使用，欧盟也表示“drone”一词将在对一般大众的交流中使用。也就是说，UA等同类词组俗称“drone”。〔14〕EASA,Proposal to create common rules for operating drones in Europe,September 2015,https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/205933-01-EASA_Summary%20of%20the%20ANPA.pdf,visited on 6 September 2019.尽管从专业角度而言，“drone”并非航空和法律方面的正确用语方式,但人们在新闻和日常生活中还是使用“drone”,因为其通俗易懂。〔15〕Jay Stanley,"Drones" vs "UAVs"-- What's Behind A Name?,MAY 20,2013 | 9:00 AM，https://www.aclu.org/blog/national-security/drones-vs-uavs-whats-behind-name，visited on 13 June 2019.中文的“无人机”在日常的表述中，有时特指某一个特定无人驾驶航空器，有时泛指这类无人驾驶航空器。无人驾驶航空器中文俗称或简称为“无人机”，在一般报道甚至专业文章中也被大量使用，〔16〕张涨：《从自律到法律 无人机不再“无人管”》，中国法院网， https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/01/id/1784684.shtml，2019年6月13日访问。但正式的法规性文件应表述为“无人驾驶航空器”和“无人驾驶航空器系统 ”为好。

（三）法律定义

目前世界各国和地区对民用无人机的立法和规范性文件还没有达成明确和统一的定义。美国联邦航空法将无人驾驶航空器的法定含义规定为无人类直接干预或者人类从航空器内或航空器上进行直接操作的航空器。无人驾驶航空器系统定义为：无人驾驶航空器系统由无人驾驶航空器和无人驾驶航空器的安全和有效运行所需要的设施组成。无人驾驶航空器是无人驾驶航空器系统的组成部分。〔17〕Public Law 112-95,Section 331（8）,https://www.faa.gov/uas/faqs/，2017年 11月 7日访问。

在美国州一级的立法中，也有类似的规定，如美国田纳西州立法，将无人驾驶航空器定义为“一个高性能、空中飞行器：（1）不载操作人，无人类直接干预或者人类从航空器内或航空器上进行直接操作；（2）利用气动力提供飞行器的升力；（3）可以自主飞行，或是远程遥控；（4）可以一次性使用或可回收。〔18〕英文：A high powered,aerial vehicle that : （A） Does not carry a human operator and is operated without the possibility of direct human intervention from within or on the aircraft; （B） Uses aerodynamic forces to provide vehicle lift; （C） Can fly autonomously or be piloted remotely; （D） Can be expendable or recoverable.

日本法律认为 “UA或者Drone”指的是机上不可载有人员，遥控飞行或者自动飞行的飞机、旋翼飞机、滑翔机或者飞船（不包括重量轻于200克）。UA或者Drone包括电池重量。〔19〕英文：Any airplane,rotorcraft,glider or airship which cannot accommodate any person on board and can be remotely or automatically piloted（ Excluding those lighter than 200g）.The weight of a UA/Drone includes that of its battery.http://www.mlit.go.jp/en/koku/uas.html,2017年11月7日访问。日本的定义采取的是狭义解释，排除了无人机载人的可能。

我国2018年1月26日公布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（征求意见稿）〔20〕《关于征求〈无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）〉意见的通知》，中国民用航空局网站，http://www.caac.gov.cn，2019年6月30日访问。第5条规定，“本条例所称无人驾驶航空器，是指机上没有驾驶员进行操作的航空器，包括遥控驾驶航空器、自主航空器、模型航空器等。遥控驾驶航空器和自主航空器统称无人机。”该条规定仅仅是概述式的表述，并不完整。将遥控驾驶航空器和自主航空器统称为无人机并不妥当，无人机是通俗称谓，法规性文件还是以无人驾驶航空器的名称为好。

我国民航局颁布的《轻小无人机运行规定（试行）》定义的无人驾驶航空器，是由控制站管理（包括远程操控或自主飞行）的航空器，也称远程驾驶航空器（RPA:Remotely Piloted Aircraft）。〔21〕新华网无人机: 《轻小无人机运行规定 （试行）》，新华网无人机，http://uav.news.cn/laws/20160622/3222866_c.html， 2019年7月21日访问。同 时 规 定， 无 人 机 系 统（UAS：Unmanned Aircraft System），也称远程驾驶航空器系统（RPAS：Remotely Piloted Aircraft Systems），是指由无人机、相关的控制站、所需的指令与控制数据链路以及批准的型号设计规定的任何其他部件组成的系统。〔22〕参见《民用无人机驾驶员管理规定》（2018）第3条。文号：AC-61-FS-2018-20R2，发文日期：2018年8月31日。这里的“远程驾驶航空器”与国际民航组织的“遥控驾驶航空器”的英文都是“Remotely Piloted Aircraft”，但二者确定的范围并不完全相同。

如前所述，国际民航组织将Remotely Piloted Aircraft Systems （RPA）翻译为“遥控驾驶航空器”，〔23〕常用术语，国际民用航空组织网，https://www.icao.int/safety/UA/UASToolkit/Pages/FAQ.aspx，2019年10月7日访问。并认为是无人驾驶航空器（UA）之下的一种类别。我国将无人驾驶航空器和遥控驾驶航空器并列，且可以替换，显然与国际民航组织的定义有所不同。无人驾驶航空器系统的外延应当大于遥控驾驶航空器，后者为前者的一种子集或者说类别。

民航局适航审定司发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》〔24〕规定适用于在中华人民共和国境内最大起飞重量为250克以上（含250克）的民用无人机，要求自2017年6月1日起，购买民用无人机的拥有者必须按照本管理规定的要求进行实名登记。对于在2017年6月1日前购买的民用无人机，其拥有者必须在2017年8月31日前完成实名登记。没有给无人机下定义，却直接下了一个“民用无人机”的定义。 所谓的民用无人机是指没有机载驾驶员操纵，并从事非军事、警察和海关飞行任务的航空器。〔25〕中国民用航空局网站，http://www.caac.gov.cn/HDJL/GDYM/CJWTWRJ/， 2019年10月7日访问。我国各相关部门对无人机定义的表述类似，但用词不同，需要统一规范。

从技术角度而言，无人驾驶航空器或无人驾驶航空器系统是利用无线电遥控设备和自备的程序控制装置操纵的不载人航空器，机上无驾驶舱，但安装有自动驾驶仪、程序控制装置等设备。根据其操作方式，2011年国际民航组织（ICAO）将无人驾驶航空器分为“自主飞行”（Autonomous）和“遥控驾驶”（Remotely piloted）两种。〔26〕国 际 民 用 航 空 组 织 网，https://www.icao.int/Meetings/UAS/Documents/Circular%20328_en.pdf，2019年10月7日访问。“遥控驾驶航空器系统”这一术语强调的是除了飞行器本身之外，其他元素的重要性，包括地面控制点、数据链路以及其他支持设备的要素。

简言之，无人驾驶航空器包括固定翼机、旋翼机、直升机、气球、飞艇、滑翔机、扑翼机、倾转旋翼机等。广义地看也包括临近空间无人驾驶航空器（20—100公里空域），如平流层飞艇、高空气球和高空无人机等。〔27〕Flavio Araripe d’Oliveira1etc.,High-Altitude Platforms — Present Situation and Technology Trends,Journal of Aerospace Technology nd Management,Print version ISSN 1984-9648On-line version ISSN 2175-9146,2016.考虑到无人驾驶航空器可以在无人驾驶的条件下完成复杂空中飞行任务和各种负载任务，也有人将无人机看作是“空中机器人”。〔28〕Margaret Rouse,Definition of Drone,Internet of Thingsagenda,July 2019,https://internetofthingsagenda.techtarget.com/definition/drone,visited on 30 October 2019.

（四）属性分析

从法律角度出发，目前普通民用无人驾驶航空器属性存在几个方面的问题：

一是对无人驾驶航空器的性质确定。近年来民用无人驾驶航空器在民用领域发展非常迅速，而各国对于无人驾驶航空器属性的法律认定仍然处在起步阶段，对民用无人驾驶航空器的法律地位的相关规定和制度要么缺失要么在建设当中。与传统的民航法律不同的是，涉及无人驾驶航空器的民航法规对非军用的政府部门使用的无人驾驶航空器实施一定程度的管辖。如美国对所谓“公共无人机”的规制。〔29〕2012年《美国联邦航空局现代化和改革法案》（H.R.658 - FAA Modernization and Reform Act of 2012）第 334条，原文载 https://www.congress.gov/bill/112th-congress/house-bill/658/text，2019年3月14日访问。军用和海关、边检、警察和其他政府部门用来执行公务的无人驾驶航空器纳入国家航空器的范畴，但除了军用无人驾驶航空器之外，其他执行政府公务的无人驾驶航空器被定义为无人驾驶航空器，由特定民航法规〔30〕例如，证照由使用单位自行确定。予以有限度的规范。

二是对无人驾驶航空器进行登记。我国《民用航空法》规定了民用航空器的国籍、所有权、占有权、抵押权的登记问题。〔31〕《民用航空法》（根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国劳动法〉等七部法律的决定》第五次修正）第11条。我国《物权法》第24条规定，船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。当下各国已经开始建立无人机的登记制度，但这些制度的着眼点多是从管理的角度出发。

2017年5月16日，中国民用航空局下发了《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，要求从6月1日起，民用无人驾驶航空器制造商和民用无人机拥有者必须按照该管理规定的要求，在“无人机实名登记系统”上进行实名登记。〔32〕参见《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，中国民用航空局网，http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201705/t20170517_44079.html，2019年10月7日访问。在美国，经过近几年的努力，涉及商业运行的无人机和一定重量以上的无人驾驶航空器登记制度已经日趋完善。〔33〕FAA,https://www.faa.gov/uas/getting_started/model_aircraft/media/UAS_Weights_Registration.pdf，visited on 7 October 2019.

在全球层面，国际民航组织呼吁建立一个全球统一的无人驾驶航空器登记系统，敦促各国制定无人驾驶航空器统一规则，目的是更方便地获得实时数据，一旦无人驾驶航空器出现问题，便可以很快确定其出处，有利于全球层面进一步规范无人驾驶航空器的管理。〔34〕Will NICHOLLS,UN Calls for Global Drone Registration Database,Petapixel,11 September 2017,https://petapixel.com/2017/09/11/un-calls-global-drone-registration-database/,visited on 7 October 2019.

二、无人驾驶航空器的分类

无人驾驶航空器之间差别巨大，大型无人驾驶航空器如美国全球鹰。美国RQ-4A全球鹰无人驾驶航空器据称是世界上飞行时间最长、距离最远、高度最高的无人机，重达11.6吨，其改进型价格超过2.2亿美元。〔35〕Air Force Technology,RQ-4A/B Global Hawk HALE Reconnaissance UAV,https://www.airforcetechnology.com/projects/rq4-global-hawk-uav/,visited on 15 October 2019.有些用来休闲娱乐等消费型的无人驾驶航空器，售价10美元不到。〔36〕Dhgate,Newly Cheap Colorful Mini Drone Shinning LED RC Flying Ball Helicopter Sense Light Crystal Ball Induction Toys for Children Kids （5 Model）,https://www.dhgate.com/product/cheapcolorful-mini-drone-shinning-led-rc/414835854.html,visited on 3 August 2019.关于无人驾驶航空器分类，常见的有以下区分法：

一是按结构来区分。从技术角度定义可以分为：无人驾驶直升机、无人驾驶固定翼机、无人驾驶多旋翼飞行器、无人驾驶飞艇、无人伞翼机和无人扑翼机等几大类。例如，无人驾驶直升机由无线电地面遥控飞行或自主控制飞行的可垂直起降（VTOL）不载人航空器，在构造形式上属于旋翼飞行器。与固定翼飞机相比较，无人直升机具有垂直起降能力、空中悬停能力和灵活飞行三大优势。无人直升机已成为各航空大国的发展目标。〔37〕Stephen Shankland,Why our drone future is for real - someday,16 December 2014,，visited on 30 October 2019.无人驾驶固定翼机（简称固定翼无人机）是机翼外端后掠角可随速度自动或手动调整的机翼固定的一类无人机。民用机的代表机型有Son GBIRD500，〔38〕SonGBIRD500是一款高效、高回报率的无人机。根据需要的精度，飞行覆盖面积2—15平方千米。美国 Martin UAV 公司 V-Bat等。〔39〕美国马丁无人机公司网，https://martinuav.com/，2019年10月7日访问。此外，还有多旋翼无人驾驶航空器（简称多旋翼无人机）、无人飞艇、无人伞翼机、无人扑翼机（又称扑翼无人机）等。

二是按不同使用领域来划分。国内外分类比较多元。有的分为军用和民用无人驾驶航空器，〔40〕Stewart Smith,The Future of Unmanned Aerial Vehicles,the Balancecareersw，25June 2019,https://www.thebalancecareers.com/military-and-civilian-drone-use-4121099，visited on 25 August 2019.也有人将无人驾驶航空器分为军用、娱乐和商用无人驾驶航空器。〔41〕Shirley Salzman,The Evolution of Drones: From Military to Hobby & Commercial,Percepto,15 January 2019,https://percepto.co/the-evolution-of-drones-from-military-to-hobby-commercial/，visited on 30 August 2019.1944年《国际民用航空公约》和我国《民用航空法》将航空器进行粗线条式的划分，即公约和民用航空法仅适用于民用航空器，不适用于用于军事、海关和警察部门的航空器。〔42〕《国际民用航空公约》第3条。2003年我国国务院、中央军委颁布的《通用航空飞行管制条例》用词上稍有不同，〔43〕《国务院、中央军委令》第371号，发文日期：2013年1月10日。使用“军事、警务、海关缉私”之词来区分国家与民用航空器。〔44〕《通用航空飞行管制条例》第3条规定，本条例所称通用航空，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。

三是按动力划分。综合来看，无人驾驶航空器主要依靠七大动力来源来执行飞行任务：普通电池无人机、太阳能无人机、氢燃料电池、燃料发动机无人机、有线电缆无人机、激光发射器无人机和混合动力无人机。

四是按质量来划分。世界上各国的分类有所区别，美国将小型（small）无人机划定在55磅之下，介于0.5至55磅。澳大利亚将无人机分为五种类型，分别是微型无人机、非常小的无人机、小型无人机、中型无人机和大型无人机。超过150公斤以上的无人机就称为大型无人机。

三、无人机的管理

（一）适航管理

适航是适航性的简称，其英文是“Airworthiness”。英国剑桥字典对适航的解释是指“航空器处于安全状况并可以安全飞行”。〔45〕Cambridge Dictionary,http://dictionary.cambridge.org/us/dictionary/english/airworthy，visit on 7 November 2017.

适航管理是指各国民航当局、欧盟，依据适航法规、适航标准，对航空器的设计、生产、使用和维修颁发适航证及实施检查、监督。民用航空器适航管理的主要内容有：

一是对民用航空器进行型号合格审定、颁发型号合格证。

二是对民用航空器（包括主要部件、零件）进行生产许可审定，颁发生产许可证。

三是颁发适航证。〔46〕已取得国籍登记证的航空器进行检查鉴定并颁发。

四是掌握民用航空器的持续适航状况、颁发适航指令。

五是对安全问题或事故进行调查。对不符合适航标准，违反规章的采取吊销证书、执照或勒令停飞、罚款等措施等。

目前世界各国无人驾驶航空器的适航管理正处在建立阶段，还不完善。有些国家建立了相应的适航制度，也有些国家正在起步当中。

美国联邦航空局的认证要求适用于民用无人驾驶航空器系统（UAS）认证和可选的无人驾驶航空器（OPA）的适航认证。除非有适当的、有效的适航证书，美国民用无人驾驶航空器不能在国家空域系统中从事航空商业运营。无人驾驶航空器的注册是颁发适航证书的前提条件。〔47〕FAA,Special Airworthiness CertificationCertification for Civil Operated Unmanned Aircraft Systems（UAS） and Optionally Piloted Aircraft （OPA）,https://www.faa.gov/aircraft/air_cert/airworthiness_certification/sp_awcert/experiment/sac/,11 February 2019,visited on 30 March 2019.

我国尚未颁布针对无人驾驶航空器的适航规章，无人驾驶航空器审定工作还只能以有人航空器的适航规章为基础进行。有人航空器适航规章难以全面反映无人驾驶航空器的构造特点。这些规章对于地面站、数据链等无人驾驶航空器特有部分缺乏统一的规章要求，难以保证无人驾驶航空器的安全性和设计完整性。

（二）监管问题

无人驾驶航空器管理有许多新的问题需要解决，如无人驾驶航空器飞入违禁区域、携带危险物品、干扰民航正常飞行、产品故障和质量等，可能给社会带来管理压力和安全隐患，世界各国普遍面临立法和监管相对滞后的情况，但正在加速建立相关制度。

近年来，各国政府探索无人驾驶航空器合理的监管方式，着手建立并完善对无人驾驶航空器的监管。美国、澳大利亚等国的民用无人驾驶航空器发展较早，对商业无人驾驶航空器的监管制度比较严，而对小型无人驾驶航空器的管理制度的建立也是最近的事情。欧盟、加拿大、澳大利亚和俄罗斯等地区和国家也开始重视无人驾驶航空器的管控。

实施实名注册登记、商业运营无人驾驶航空器的证照、无人驾驶航空器驾驶员的资质要求等，是各国管控无人驾驶航空器的基本措施。

针对近年来关注度特别高的小型无人驾驶航空器，美国政府于2016年推出了相应的管理条例，也就是107部的系列规定。美国联邦航空局还推出Know Before You Fly（飞行须知）活动，〔48〕Federal Drone Registration,Know Before You Fly,11 January 2019,https://federaldroneregistration.com/know-before-you-fly，visited on 8 October 2019.帮助无人驾驶航空器驾驶员或操作者寻找准许飞行区域，提供空域地图，并开放可航行区域。通过授权或者豁免，允许商用无人驾驶航空器飞行。

2019年6月11日，经过多方协调，欧盟航空安全局（EASA）终于发布了欧盟通用的无人机规则，包含命名为《欧盟委员会授权条例2019/945》和《欧盟委员会实施条例2019/947》两项条例（简称“条例”），旨在确保欧洲无人机的安全运行。这些规则将有助于保护欧盟公民的安全和隐私，同时也使无人机在欧盟境内自由流通，并在欧盟内部形成一个公平规范的竞争环境。条例在20天内生效，一年内全面实施。〔49〕距离其在欧盟全境正式启用还有一年的缓冲期，以便在 2020 年做好充分的准备。从 2020年6月开始，大多数无人机驾驶员（操作者）需要预先在其居住地或主要运营地主动登记。

条例设立了无人机三级框架模式：一是门槛最低的是重量不超 25 公斤、风险也较低的“开放级”（open）；二是需要授权才能飞行的“特定级”（specific）；三是需要认证后才能运营的最高风险级别（certified），如送货 、载人无人机或飞越人员密集场所等应用。

条例将为无人机运营商在欧洲境内的合规运营扫清监管障碍，减少了在前往另一个欧盟成员国时，必须将无人机装箱并接受大量尽职调查的麻烦。新规对每种操作类型给出了详细的说明，并且对无人机操作者的培训提出了严格的要求。条例将统一欧盟成员国的规则，确保无人机在商业和休闲活动中的安全、可靠以及可持续运营。〔50〕EASA,EU Wide Rules on Drones Published: Safe,Secure and Sustainable Operation of Drones,11 June,2019,https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/eu-wide-rules-drones-published，visited on 31 July,2019.

澳大利亚的《民用航空安全条例》第101部〔51〕英文：The Civil Aviation Safety Regulations Part 101.所定义的无人驾驶航空器，用于从事商业运行与休闲娱乐的规定是不同的。如果从事商业飞行，需要有遥控航空器操作员证书（REOC），而如果遥控航空器的重量小于2公斤，虽然须通知澳大利亚航空安全局，但需要遵守的安全规定就比较简明，也不需要经过认证操作遥控航空器。澳大利亚民用航空安全局（CASA）通过网站和设立专门机构，为无人驾驶航空器所有人和其他人提供相关的法律咨询服务，并为无人驾驶航空器商业运营提供涉及监管和审批方面的指导。

俄罗斯联邦航空运输署针对无人驾驶航空器制定规则，并致力于打造全方位的监管系统。有人认为，俄罗斯的规则在很多方面与美国的规定类似。〔52〕Kelsey D.Atherton,Russia's New Drone Rules Look A Lot Like America's Imitation is the Sincerest form of Global Leadership,January 5,2016,https://www.popsci.com/russias-new-drone-rules-looklot-like-americas,visited on 7 Octorber 2019.根据法规注释，俄罗斯立法的目的旨在为无人驾驶航空器满足各行各业的需求提供法律基础，并不对国家安保和国防的不同任务造成负面影响。〔53〕前引〔52〕。

日本法律允许使用无人机，但在日本飞行时需要遵守一些无人机规定。在日本，无人机必须确保做到不要在人群或大型集会上方飞行、尊重他人隐私、不在机场或飞机运行区域飞行、只能在白天和良好的天气条件下飞行、不在敏感区域（包括政府或军事设施）飞行或摄影摄像。如果违反上述规定，无人机运营者将面临最高50万日元的罚款。酒后驾驶无人驾驶飞机可能会被处以最高30万日元的罚款，直至1年监禁。

为了规范空中交通活动，保证各类民用航空活动的安全，保障无人机的健康发展，2003年以来，我国民航主管部门颁布了一系列规范管理文件，初步建立了我国民用无人机生产、安全、运行和经营管理框架，但我国《立法法》所指称的法律法规层面的体系正在搭建初级阶段，可说是起草中。

（三）注册登记制度

各国非常注重无人驾驶航空器的注册登记制度。美国政府较早开展了无人驾驶航空器注册登记管理。从2015年开始，更是要求重量在0.55磅至55磅（约合0.25—25千克）之间的无人机都必须注册。虽然2017年5月，美国一家联邦法院裁定，联邦航空局自2015年生效的无人机注册规定违反了2012年美国国会通过的一项法律。〔54〕即《联邦航空管理局现代化和改革法案》，该法案被解释为美国联邦航空局无权颁布一切限制非商用娱乐性无人机飞行方式的规则。2017年12月，美国总统签署了2018年《国防授权法案》（National Defense Authorization Act），重新确定了小型无人机必须注册登记的要求。该法案中的相关条款要求所有小型无人机必须向联邦航空局注册登记。如果不注册将可能会面临最高27500美元的刑事和民事处罚，且最高可判处3年监禁。

俄罗斯法规引进了无人机的证照和注册的标准和要求以及无人机飞行的安全要求。所有起飞重量超过0.55 磅的无人机必须登记注册。

为加强民用无人驾驶航空器的管理，我国民航局于2017年5月16日下发《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》（以下简称《登记规定》）。〔55〕中国民用航空局航空器适航审定司： 《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/GFXWJ/201705/P020170517409761154678.pdf，2019年10月7日访问。《登记规定》要求自2017年6月1日起， 民用无人机的拥有者必须按照相关规定进行实名登记。2017年8月31日后，民用无人机拥有者如果未按照《登记规定》实施实名登记和粘贴登记标志的，其行为将被视为违反法规的非法行为，其无人机的使用将受影响，监管主管部门将按照相关规定进行处罚。另外，民用无人机制造商和民用无人机拥有者须在“中国民用航空局民用无人机实名登记系统”（以下简称登记系统）上申请账户，填报产品信息、个人及其拥有产品的信息，并将系统给定的登记标志粘贴在无人机上。外籍人士如在中国境内使用无人机，也必须登记。〔56〕中国民用航空局：《无人机实名登记系统》，https://uas.caac.gov.cn，2019年10月7日访问。

随着技术的进步，还可以通过标识码来确定无人机所有者。每一架无人机配备唯一不可篡改的SN标识码，〔57〕SN码是Serial Number的缩写，有时也叫Serial No，也就是产品序列号。产品序列是为了验证“产品的合法身份”而引入的一个概念，它是用来保障用户的正版权益，享受合法服务的。一套正版的产品只对应一组产品序列号。以及与之对应的每个部件的标识码，该标识码也是唯一无法篡改的。通过追溯无人机或其部件的标识码，就可查明该无人机的生产厂家。通过销售记录查询该无人机的购买情况，获取无人机所有人的信息。同时，在特定管制区域内，可以查获任何时段中涉及无人机的飞行安全记录。〔58〕王潇雨：《无人机使用或遭更多管制，大疆试行新技术预警“危险飞行”》 ，华夏时报网，http://www.chinatimes.net.cn/article/64941.html，2019年10月13日访问。

如果无人机没有连接互联网络，也将以特殊方式向外广播自身的标识码、位置信息等。当无人机飞临特殊空域，人机飞行信息将实时接入管理系统，无人机监管部门可通过专业设备来读取无人机的相关信息。〔59〕大疆：《对国内无人机飞行的若干思考》，安防展网，http://www.afzhan.com/news/detail/52431.html，2019年10月13日访问。还可以对误闯入或者非法飞入限制或者禁飞空域的无人机进行查询、记录。这样的运作方式，可以通过标准或者法规予以固化下来，作为对厂商的法定义务。

全球无人机登记注册一直是国际民航组织近年来重点关注的工作。国际民航组织认为，全球单一的注册，将比每个国家的独自分类更有利于无人机的管理。

（四）安全与保安

目前国内外对于无人机安全飞行监管主要从三方面入手，一是采用实名登记制，掌握运营人或者无人机所有人的信息；二是划定限制区域，实施飞行必须事先获得批准；三是技术上限制或者自动阻止无人机的违规飞行。〔60〕张斯： 《无人机近九成飞手属无证上岗 ，公共安全存隐患》，搜狐新闻网，http://www.sohu.com/a/83139827_162548，2019年10月7日访问。

1.安全风险

无人机是航空系统的一个新组成部分,各国正处在对其进行认识、定义和使之统一完善并最终融入现有的空域管理系统的过程中。无人机的安全风险有三个方面值得特别关注：

一是无人机自身的问题。无人机必须能达到很高的稳定性标准，才能用于商业和休闲娱乐用途而不会出现风险。2004年,由美国国防部组织的一次对三个无人机系统的可靠性测试结果表明：目前无人机的事故率比有人飞机高出许多。〔61〕林清：《无人机事故统计》，全球无人机网，http://www.81uav.cn/tech/201608/01/142_1.html，2019年8月17日访问。例如,目前美国无人机系统中最好的捕食者无人机仍比有人机的稳定性差。多数民用固定翼和多旋翼无人机的续航时间较短，只能飞行半小时左右，存在安全风险。〔62〕腾讯科技：《无人机行业避不开的三大问题：安全、隐私和续航》，创业邦，http://www.cyzone.cn/a/20150311/270671.html， 2019年3月30日访问。

几年前，无人机难以利用视觉识别技术智能地避开障碍物，视频追踪技术不够完善，无人机难以按无人机驾驶员或者操作员的意愿飞行。近年来，无人机制造厂商都在竭力地攻克这些技术难题，以便在激烈的市场竞争中占据主导地位。例如，英特尔2016年与 Yuneec 联合推出的 Typhoon H，其最大的亮点就在于令人惊叹的障碍躲避能力，采用最新传感技术，能自动避让障碍物，减轻了无人机操作者的操作难度，但广泛应用还需要时间。〔63〕Yuneec,Award-winning Innovation,https://www.yuneec.com/en_GB/camera-drones/typhoon-h/o5verview.html，visited on 7 Octorber 2019.如果无人机操作不当或者由于技术原因坠落有可能造成地面人员的生命财产损失，存在很大安全隐患。

二是无人机使用的问题。今天大多数的小型民用无人机操作相对容易，法律法规对飞行的限制也很明确，但监管难度还是很大。主要原因是无人机体积不大，飞行灵活，易于操控，执法人员难以察觉，也难以阻止。目前有效的监管方法之一，是借助无人机的智能技术，透过卫星定位，在空中设立地理围栏 （Geo Fencing）。无人机安全的有效监管是无人机健康发展的关键因素之一。但要有效监管，还需要借助技术的发展，因为即使政府立法把净空区扩大至全国，也要靠无人机的智能技术帮助，才能确实地执行。

无人机的违法违规飞行对飞行安全、人身和财产安全、公共安全甚至对空防安全都构成了威胁。《国际民用航空公约》附件13《航空器事故和事故症候调查》明确要求必须对涉及无人航空器的事故和事故症候进行调查。由于无人驾驶航空器发展迅速，各国的安全管理制度有些脱节，还没有形成完善的、适用无人机快速发展所需要的安全管理。例如，美国联邦航空航天局对无人机安全政策到2016年才逐步成形，出台较为完备的规定。

三是产品的差距问题。无人机市场鱼龙混杂，高级无人机与普通无人机的功能和安全系数方面差距很大，而今业余无人机爱好者队伍的发展速度远比专业无人机队伍来得快。有必要对无人机实行分类管理，划定基本的安全门槛，对制造安装技术标准与适航性给予必要的规定。

另外，应当根据不同种类的无人机，对驾驶员提出相应的要求，掌握安全飞行的基本技能。截至2017年12月31日，中国民航驾驶员有效执照总数为55765本，比2016年增长10.4%，民用无人机驾驶员合格证总数24407个，比2016年增长138%，未来我国无人机驾驶员执照将继续保持快速发展。〔64〕《2017年中国民航驾驶员发展年度报告》,中国民航网，http://www.caacnews.com.cn/1/1/201802/t20180213_1241285_wap.html,2019年10月30日访问。但仍然有相当数量的无人机驾驶员或者操作员不持有相关证照而直接驾驶或操作无人机，给社会公众生命财产带来风险。笔者认为，让合格的驾驶员或者操作人员持证上岗或者进行必要的技能培训，是对公众的安全负责，也可以在一定程度上防范于未然。

2.技术安全

无人机飞行会面临很多技术安全问题。2016年12月的亚马逊无人机用无人机投递物品，曾引发广泛关注。〔65〕2016年 12 月 7 日亚马逊用无人机给一位顾客送上了一包咸甜口味的爆米花和 Fire TV，整个飞行从完成下单到送达总耗时 13 分钟，全程无须控制员操控，借助 GPS 完成定位，送完货自己回家。据介绍，本次首飞位于英国剑桥外，离伦敦市约为 60 英里。但这次飞行是在伦敦郊外，而人们期待的是无人机像蜜蜂一样随时飞行在都市空间而将技术故障降低至最低限度。要达到上述目标，无人机不仅要按照现有的地理图形飞行，还必须探测出路上的各种突发状况，飞越地图上未曾标示的区域，解决GPS 信号被屏蔽或者部分屏蔽后的飞行问题。特别是要维持地面操作与无人机的通讯，以及通讯断掉后的方案，不至于因此而坠毁到地面。从理论上讲，借助人工智能技术和大数据等，无人机可以做到自动起飞，自动降落补充电量，然后继续飞行，但实际应用尚需要一定时限。

由于空中飞行的安全风险高，商业无人机要真正全方位投入运营，必须有很高的安全标准，维持很低的故障率，依然有很长的路要走。

3.事故处理

近年来，无人机事故时有发生。例如，飞行过程中操作失误、无人机发生故障突然无法控制、无人机产品本身的质量问题（如电机歪斜、摄影故障、图传无效、不听使唤等）以及受到恶劣天气和第三方干扰。〔66〕Conner Forres,17 Drone Disasters That Show Why the FAA Hates Drones,13 June 2018,https://www.techrepublic.com/article/12-drone-disasters-that-show-why-the-faa-hates-drones/,visited on 1 August 2019.在恶劣的天气下飞行，例如五级以上大风、下雨、下雪等，周边高大建筑的场地，会影响无人机传感器工作，遮蔽卫星导航系统信号，导致无人机定位效果变差甚至失效。为此，无人机制造商大疆的免责条款规定“恶劣天气下请勿飞行，如大风（风速五级及以上）、下雪、下雨、有雾天气等”。〔67〕参见郭满与沈阳市和平区奕涵嘉业电子经营部、深圳市大疆创新科技有限公司买卖合同纠纷一审民事判决书。

四、无人机飞行空域

无人机作为有巨大潜力的新兴产业，最基本的问题之一是如何融入现有空域。从现有的发展态势来看，中大型无人机将参照有人机的空域飞行规则来飞行，目前大多数是按个案处理，要大规模地融入现有的航行空域需要时间换空间，一系列制度需要建立。

针对大批量的小型无人机，世界各国和地区特别是有些无人机大国，目前正试图建立相应的符合这些无人机特点的空域管理制度或者方法。这些小型无人机飞行具有以下几个特点：

一是飞行高度低。通常也就是在百米左右的高度，在视距范围内飞行，即使是超视距飞行，其高度也不会太高。

二是飞行时间短。有人机飞行时间通常在一小时以上，而小型无人机飞行时间通常也就是一小时以下。

三是飞行距离短。这些无人机通常也就是在人们的视距内飞行，超出视距范围的飞行受到严格限定。

四是区域性飞行多。这些无人机的飞行大多在某一地区或者城镇内的地点间飞行，很少跨城、跨省飞行，更不用说跨国飞行。

针对上述特点，各国小型无人机的空域管理制度倾向于由空域主管部门根据空域管理的特点实施管理。我国地域广袤，可以由我国空域管理部门、我国民航主管部门出台原则性的规定，再由各地根据无人机产业的发展方向和水平，授权地方或民航地区主管部门在划定的无人机区域制定具体实施办法或者制度。

这些办法和制度需要无人机厂商的密切配合。有些厂商的无人机内置核心固件中，收纳了全球众多机场的禁飞区、敏感区域数据，采用通用标准进行禁飞区设计，在实际运行中不断提高限飞区技术，并根据一些重要机场的远近分别设置了禁飞区和限制高度为30米、60米、120米的限飞区。当无人机接近限飞区域时，无人机系统将发出警告，提示飞行风险。

关于无人驾驶航空器及其低空运行的许多新建议和创新方案与日俱增。国际民航组织正在汇集政府和业界出类拔萃方案的机构，以确定如何将此类航空器安全融入现代空域，并确定对其效益实行全球优化的方式，使公共及私营行业运营人广泛受益。

国际民航组织致力于为无人机发展制定标准和建议措施（SARPs）、空中航行服务程序和指导材料的任务。这些标准和建议措施未来几年将会陆续出台，有利于各国参照，用来完善各国的规定。

（一）美国无人机交通管理

美国联邦航空局、美国国家航空航天局（又称美国宇航局、美国太空总署，以下简称NASA）、其他政府部门和无人机业界目前正在通力合作，探讨无人机运行理念、数据交换要求和飞行框架，建立所谓的“无人机交通管理”（UTM）。〔68〕英文全称：Unmanned Aircraft System Traffic Management.目的是让超视距飞行高度低于400英尺的无人机在联邦航空局未提供空中交通服务的低空空域能够飞起来。

无人机交通管理最终将确定服务性质、角色、责任、信息架构、资料交换议定书和软件功能和运行要求，从而对目前不受控制的低空无人机运营进行管理。无人机交通管理相对独立，是对现有美国联邦航空局空中交通管理（the FAA's Air Traffic Management）的补充，服务不受限于民航控制的空域运营管制的生态系统。

根据有关规定，〔69〕Section 2208 of the FAA Extension,Safety,and Security Act of 2016.美国联邦航空局、NASA和无人机行业建立了研究转换团队（RTT），〔70〕英文全称：Research Transition Team.对上述问题进行专题研究，最终将确定无人机在视距和超视距的低空空域的运行要求。

UTM通过管理不提供现有空中交通服务的空域，使得无人机能够在超视距外的运营得以实施。美国联邦航空局、NASA和无人机业界通力合作来建设UTM，支持对低空（地平线之上400英尺以下）无人机运行进行实时或接近实时的组织、协调和管理。

通过UTM，无人机运营人与美国联邦航空局进行合作互动来确认和交流实时空域状况。美国联邦航空局向通常无法知晓民航空中交通信息的无人机运营人发送实时限制情况。联邦航空局和运营人或者其他利益相关者之间的互动方法是利用应用程序接口（API） ，〔71〕英文全称：Application Programming Interfaces.通过高度自动的系统分布式网络来实施，不同于有人机驾驶员与空中交通管制员之间的语音对话。

目前，美国联邦航空局UTM系统的第一步是建设低空授权和通知能力〔72〕英文全称：The Low Altitude Authorization and Notification Capability.来支持模型飞机（101部e）和小型无人机（107部）的空中管制授权要求。美国目前只向小型无人机提供机场通报和空域授权程序。低空授权和通知能力将向模型飞机（101部e）和小型无人机（107部）的运营人提供实时自动通报和授权的无缝解决办法。

美国联邦航空局开始推进低空授权和通知能力系统在全国范围内的beta测试，该测试将逐步在覆盖约500个机场的近300个空管设施部署低空授权和通知能力。美国联邦航空局最初批准了5家低空授权和通知能力服务供应商参与部署。2018年10月1日，美国联邦航空局宣布再批准增加9家低空授权和通知能力服务供应商。

美国联邦航空局与NASA制订了UTM联合研究计划，开展研究课题，由NASA设立试验无人机场所来进一步实证UTM的功能，〔73〕NASA，Unmanned Aircraft System （UAS） Traffic Management （UTM） Enabling Civilian Lowaltitude Airspace and Unmanned Aircraft System Operations， https://utm.arc.nasa.gov/，visited on 10 October 2019.以便将来作为制定规则的依据，进一步加快无人机融入国家空域。联邦航空局期望在未来几年内UTM的功能能够实质性地完成。〔74〕前引〔73〕。

（二）欧盟的无人机空域

为了确保无人机在空域的安全运行，欧盟委员会提出了无人机空域（以下简称U-Space）蓝图。U-Space是确保无人机安全、高效地进入空域所设计的一套新的服务和特定程序。无论无人机在空中或者在地面环境中，这些程序和服务依赖于高度的功能数字化和自动化。

欧盟Horizon 2020预算中专项拨款，由“欧洲单一天空空管研究计划”（SESAR）联合执行体（JU）启动系列项目研究，作为U-Space空域蓝图的实施步骤，致力于解决影响低空空域无人驾驶航空器或无人驾驶航空器系统（UAS）及遥控无人航空器系统（RPAS）运行的重要问题，包括超视距（B-VLOS）运行，以及目视飞行规则（VFR）环境等。

欧盟航空安全局联合航空业的利益相关方、学术界，集思广益，取长补短，广泛听取不同意见，有效开展无人机空中交通问题的研究。

U-space 将便利休闲娱乐和专业性的无人机的各种飞行活动，从货物投递、空中作业、科研、救援到未来更加复杂的应用，例如都市空中机动性（urban air mobility），并且符合有关当局的安全要求。

U-space 框架包括依据欧盟成员国同意的标准来提供广泛和灵活的服务。这些服务并不是复制现在空中交通管制（ATC），亦即空中交通管理（ATM），而是提供重要服务来组织无人机安全有效地运行，保证恰当地与有人机、空管和相关当局的互动。这些互动包括提供数据，为无人机运营人提供无人机运行服务，如飞行计划协助和更多结构性的服务，例如跟踪或者无人机运力管理。

目前，有三项服务已经确认为是“基础性服务”：电子注册（e-registration）、电子识别（e-identification）和地理围栏（geo-fencing）。

除非无人机重量低于250克，其他无人机电子注册是强制性的，这也是目前世界各国普遍采用的做法。电子识别能够使得主管当局识别飞行中的无人机身份并与注册簿进行比对。U-space 将确保无人机不进入限制区。U-space 从2019年开始逐步布局，提供上述三项服务，预计其他功能将逐步建设，2025年U-space将投入运营，也就是全自动运营。〔75〕欧洲航空安全局网，https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/217603_EASA_DRONES__LEAFLET%20%28002%29final.pdf，2019年10月7日访问。

（三）我国空域使用

我国目前暂时没有全面划出无人机空域使用范畴，多是试点性的较小的空域。例如，江西省赣州市南康区开展的“无人机物流配送应用试点”。〔76〕民航局：《关于在江西省赣州市南康区开展无人机物流配送应用试点的通知》（民航函〔2017〕914号）。我国2016年出台了《轻小无人机运行规定》（试行）（以下简称《运行规定》）。2019年，民航局发出“关于对《轻小无人机运行规定》咨询通告征求意见的通知”。新的规定尚未正式实施，本文依然分析2016年的《运行规定》。

《运行规定》的制定部门，既不是民航主管部门交通运输部或者其下属单位民用航空局，也不是我国负责空域管理的国家空管委，而是民航局的下属部门，也未提及无人机飞行空域的问题。

《运行规定》共18条，规定了民用无人机的定义和分类，就涉及无人机运行方面的无人机驾驶员、机长资质与职责、空域与无人机运作区域等方面做了规定并引入云管理的理念。

《运行规定》强调，无论在视距内运行，还是在视距外运行，各类民用无人机必须将航路优先权让与其他民用航空器，不能危害到空域的其他使用者、地面上人身财产安全。〔77〕民航局，《轻小无人机运行规定（试行）》，中国民用航空局网站，http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/GFXWJ/201601/t20160113_26519.html，2019年3月15日访问。

《运行规定》要求，Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ类无人机应安装并使用电子围栏、接入无人机云，定时反馈行为信息给无人机云；而Ⅱ类和Ⅴ类无人机仅在重点地区和机场净空区以下运行安装并使用电子围栏、接入无人机云，定时反馈行为信息给无人机云。〔78〕《轻小无人机运行规定（试行）》第14条。关于Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ类的民用无人机的报告频率，要求在人口稠密区和非人口稠密区的报告频率分别为最多每秒一次、最少每30秒一次;在重点地区和机场净空区以下使用的Ⅱ类和Ⅴ类的民用无人机，报告频率为最少每分钟一次。

无人机云提供商每6个月应当向民航行政管理部门提交无人机发展与安全情况报告。此外，《运行规定》还专门对植保无人机和无人飞艇的运行问题提出要求。

细读《运行规定》，可以发现技术性条款、操作性内容占据了主要篇幅，而规范性、法规性的内容有所欠缺。

2018年1月26日，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室委托中国民用航空局、〔79〕中国民用航空局：《关于征求〈无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）〉意见的通知》，中国民用航空局网站，http://www.caac.gov.cn/HDJL/YJZJ/201801/t20180126_48853.html，2018年8月30日访问。工业和信息化部装备工业司发布通知，面向社会公开征求《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》（简称《条例稿》）的意见。《条例稿》管理对象全面覆盖各类250克以上无人机，包含民用、警用、军用等不同类别。《条例稿》考虑国家无人机和微型、轻型、植保等民用无人机的特殊使用需求，以飞行安全高度为重要标准，明确了微型无人机禁止飞行空域和轻型、植保无人机适飞空域的划设原则，规定了无人机隔离空域的申请条件，以及具备混合飞行的相关要求，试图做到基本满足各类无人机飞行空域需求。

五、违法与诉讼

（一）空中飞行禁区

2019年9月， 美国得克萨斯州奥斯汀市的摄影记者起诉州政府，对得克萨斯州法律中惩罚记者和摄影记者使用无人驾驶飞机或无人机拍照和录像的条款的合宪性提出了质疑。美国联邦航空局规定，联邦航空管理局要求无人机飞行高度必须低于400英尺，但得克萨斯州的规定近乎绝对禁止在体育场馆、监狱、石油和天然气钻探场以及炼油厂上空飞行，并将此类飞行定为犯罪。原告还认为得克萨斯州还规定使用无人机拍摄或公布“意图进行监视”的个人和私人财产的图像，将受到民事和刑事处罚，这一用语在法规中没有明确定义，含混不清和过分。〔80〕DANIEL CONRAD,Journalists Sue Texas Over Ban on Drone Photography,26 September 2019,https://www.courthousenews.com/journalists-sue-texas-over-ban-on-drone-photography/,visited on 30 October 2019.

根据得克萨斯州的法律规定，违反这项法律拍摄图像可能意味着5000美元的民事罚款，而拥有这样的图像属于C级轻罪,若展示或分发这些照片属于B级轻罪——可以再被罚款1万美元。

得州法律规定，学术界可以使用无人机进行学术研究，军事人员、电信供应商和执法人员也可以为自己的目的使用无人机。这项法律规定了21项免除处罚的条款——但记者和新闻采集不在其中。

原告要求法院宣布，这项法律侵犯了记者的第一修正案和第十四修正案权利，并禁止执行无人机禁令。目前该案正在审理之中。〔81〕前引〔80〕，DANIEL CONRAD 文。

（二）侵犯隐私

民用无人机的飞速发展和普及，在给人们生活和工作带来便利的同时，也必定带来一系列新的问题和困扰。例如，携带货物的无人机可能会因货物掉落而伤害人，或者可能产生货物本身的损坏责任；在人口稠密地区飞行的带摄像头的无人机可能会引起侵犯隐私权的索赔；网络安全问题；或用于非法监视或运输毒品或其他违禁品；低空无人机可能会干扰民航飞机的导航系统。〔82〕Hillary Arrow Booth etc.,Autonomous Vehicles,Drones and Torts: What Transportation Lawyers Need to Know,paper 2018,https://www.cwm-law.com/practice-areas/autonomous-and-unmanned-systems/,visited on 12 August 2019.

2011年之前，美国法律似乎都未禁止警察或媒体在城市和其他环境中操作监视用的无人机，但规则可能会发生变化。2014年9月，美国最高法院法官索尼娅·索托马约尔（Sonia Sotomayor）表示，对于美国公民来说有必要严肃讨论无人机涉及的公民隐私问题。索托马约尔表示“无人机肆意地在空中飞行，随意记录着个人私有财产的一切”。索托马约尔希望引起广泛积极的辩论，使得国会将这些问题提到要务上处理。〔83〕Joshua Roberts,Supreme Court Justice Warns of Drones Creating "Orwellian" Future,15 September 2014,https://www.rt.com/usa/187956-scotus-sotomayor-drone-orwellian/,visited on 7 Octorber 2019.

随着大数据与分析领域更加广泛的应用，无人机厂商和运营商也需要及时地应对这个问题，并适时地作出调整，使企业的经营活动更加合规，同时关注并遵守快速变化的无人机相关法律法规。另外，无人机利益相关者需要确定数据传输对网络及互联网带宽提出的要求，同时制定战略以将无人机捕捉到的数据传输至企业数据仓库当中保存和合法使用。

无人机可以从不同的角度从空中实施观察，能拍到与传统摄影摄像不同的画面。例如，通过智能手机下载GPS系统来操纵整台无人机的运行情况，搭载摄像头后飞行拍摄，必须在法律许可的范围内运行。

2017年7月初，西安有一男子在某直播平台借助无人机实行网络直播，并将拍摄到一女子在家裸居的画面截图发在直播群里进行炫耀，造成严重的侵犯隐私权事件。当地警方根据市民举报和网友提供线索，经过大量走访调查工作，在未央区某城中村内成功将利用无人机涉嫌侵犯他人隐私的违法行为人金某抓获。经查，金某未曾向空管部门或民航管理部门申报飞行计划，擅自在夜间驾驶无人机飞行，偷拍夏日居家女性并将拍摄到的图像实时传输至手机，利用手机软件进行实时直播，以获取平台粉丝送礼。金某对其侵犯他人隐私的违法事实供认不讳。7月5日，警方依法对违法行为人金某做出了行政拘留10日的处罚决定。〔84〕创意无限：《男子用无人机直播女子裸居，被拘留十天冤不冤》,东方网，http://mini.eastday.com/mobile/170707104656428.html，2019年10月9日访问。

（三）地面伤害

2017年1月23日，美国人保罗·斯金纳（Paul Skinner）赢得了在航空史上他自己并不想要的地位：美国第一位因为操作无人机被指控的无人机驾驶员。别人操作无人机入狱是因为利用无人机犯罪，例如将毒品和其他违禁品运入监狱，而保罗·斯金纳是因为兴趣操作无人机而致他人受伤。〔85〕Tim Wright,If You Crash a Drone,You Might Land Yourself in Jail,13 January 2017,https://www.airspacemag.com/flight-today/36_aug2017-uav-criminal-180963942/,visited on 11 Octorber 2019.西雅图市政府指控保罗·斯金纳以可能使人们受到伤害的方式使用无人机。保罗·斯金纳在2015年6月驾驶无人机在同性恋大游行期间撞击一栋建筑并坠毁，造成两个人受伤，其中一位女性头部受伤，发生脑震荡。他最终被陪审团认定有罪，最高将面临1年刑期和5000美元罚款。经过多次审理，2017年2月，保罗·斯金纳被西雅图城市法庭判处入狱30天，罚款500美元。

（四）过失犯罪

2014年，北京某公司3名员工，擅自使用无人机进行非法勘测，导致多架民航客机避让，造成航班延误，后被原北京军区出动直升机迫降，后3人被拘留。〔86〕李浩琦：《无人机飞行：发挥作用与强化监管如何并行》，人民网，http://military.people.com.cn/n1/2017/0220/c1011-29094121.html，2019年2月20日访问。2015年4月13日，北京市平谷区人民法院一审给予3名被告人分别判处有期徒刑1年零6个月，缓刑2年。该案成为我国首例以“过失以危险方法危害公共安全罪”起诉的无人机“黑飞”案件。此案中，犯罪情节较轻，民航航班损失未认定，也未按检方对3人的量刑建议的实刑予以判决。此案中，“严重后果”与“过于自信的过失”这个问题值得思考。

法院一审认定，3人违反民用航空管理法规，在未经有关部门许可且未取得无人机驾驶员资质的情况下，擅自操纵无人机进入首都空中管制区，造成严重后果，已构成“过失以危险方法危害公共安全罪”，但情节较轻。

“严重后果”在《刑法》中主要是指对社会秩序有严重危害，在具体罪名中，通常会用司法解释对严重后果作出明确限定，但具体适用起来要看是什么罪，不同罪不同情况。该案中，非法航拍致多架次民航飞机避让、延误，还迫使军方动用大量的战备资源。除造成中国国际航空股份有限公司直接经济损失达18148元外，北京军区空军还组织各级指挥机构和部队共1226人参与处置，两架歼击机待命升空，两架直升机升空，雷达开机26部，动用车辆123台，真可谓是“严重后果”。

法院指出，3人作为长期从事无人机航拍测绘人员，应当知道国家对民用航空的相关管理规定，3人已经预见到自己的行为可能发生危害公共安全的后果，却轻信能避免这种结果发生，主观上属于“过于自信的过失”。

3人所属的公司受委托从事航拍测绘业务，为确保飞行安全，有义务确认本次航拍是否申请了空域以及相关手续，但无论本案空域的申请责任是在该公司，还是委托该公司从事航拍的委托单位，均不影响对3人主观过失的认定。

法院认为，检方指控本案无人机是被军机迫降以及3个被告人造成国航损失18148元，但缺乏证据不予认定。在我国，因涉及违法造成民航损失的案件中，基本上对民航的损失很少给予实质性的补偿。例如，旅客导致紧急滑梯放出造成的损失以及无人机造成的航班延误和取消等。

法院结合各项因素考量，分别判处郝某、乔某、李某有期徒刑1年6个月，缓刑2年。

本案的争议点是被告认为，航拍空域一般由航拍委托方申请，航拍公司只负责提供技术支持。涉案拍摄前，他们并不知道委托方没有申请相关空域，也就不存在对于空域使用申请报批与否的预见和过失，无法预见危害结果发生的可能性。此种说法欠妥。从国内外的法规和实践来看，从事通用航空飞行活动，必须按照《民用航空法》的规定取得从事通用航空活动的资格，并遵守国家有关法律、行政法规的规定。民用无人机的测绘等低空作业活动也属于通用航空的范畴，航拍公司是专业公司，理应遵守通用航空作业的有关条件。根据我国中央军委2010年公布的《低空意见》，拟将我国低空空域分为报告、监视以及管制区域三种。〔87〕按照管制空域、监视空域和报告空域划设低空空域，区分不同模式实行分类管理试点。管制空域，航空用户申请飞行计划，空管部门掌握飞行动态，实施管制指挥；监视空域，航空用户报备飞行计划，空管部门监视飞行动态，提供飞行情报和告警服务；报告空域，航空用户报备飞行计划，向空管部门通告起飞和降落时刻，自行组织实施，空管部门根据用户需要，提供航行情报服务。其中，管制空域，需要提前申请并接受航管部门管制指挥；监视空域，仅需备案，确保雷达看得见、能联系上；报告空域，则类似于自由飞行，但需要报告起降时间。8年来，关于低空空域划分的实质性的进展并不大。目前在我国空域飞行，依然得遵守我国法律规定，未经飞行管制部门许可的航空器，不得飞入空中限制区或者临时空中限制区。〔88〕参见经2007年修订的《中华人民共和国飞行基本规则》第14条、18条之规定。

在全国各地也曾多次出现因无人机“黑飞”引发的案例，但基本上都是被处以行政处罚，而该案件是国内首例以“过失以危险方法危害公共安全罪”起诉的案件，值得无人机从业者的关注。

（五）犯罪手段

2018年8月4日，委内瑞拉总统在国民警卫队的仪式上致辞时，突然现场遭无人机炸弹袭击。此次爆炸事件是一场针对马杜罗的“政治暗杀行动”，炸弹由一架装满C-4炸药的无人机投放，此次事件震惊了世界。〔89〕Bernard Hudson,First Assassination Attempt of a President Using Drones Just Happened - Here's Why It Won't Be The Last Terrifying,Sciencealart,6 August 2018,https://www.sciencealert.com/terroristsnow-using-drones-in-assassination-attempts-and-airport-attacks,visited on 6 August 2019.袭击事件表明，犯罪分子利用无人机作为犯罪手段，已经到了无孔不入的地步，除了直接发动袭击之外，还利用无人机进行走私、运送毒品等等。〔90〕Michael Hicks,Criminal Intent: FBI Details How Drones Are Being Used for Crime，4 May 2018,https://www.techradar.com/news/criminal-intent-fbi-details-how-drones-are-being-used-forcrime,visited on 18 July 2019.显然，无人机对社会安全和保障日益构成威胁，无人机的监测和管控局势正在变得日益复杂和迫在眉睫。

2019年7月25日，美国佐治亚州立德尼亚市35岁的埃里克·李·布朗（Eric Lee Brown）在美国地方法院认罪，承认了一项指控。他利用无人机运送违禁物质。

布朗在签署的认罪协议中承认，他试图用无人驾驶飞机将大麻扔进佐治亚州佩勒姆的奥特里州立监狱。2018年3月29日州警察接报，一辆汽车阻塞了监狱附近的道路交通。警员闻讯赶往现场，闻到大麻味，发现了无人机及两个装有294克大麻的透明塑料袋，布朗因此被拘留。

2019年10月30日，根据当地法律规定，埃里克·李·布朗被判处监禁2年4个月，释放后还要接受3年监督。〔91〕Staff Reports,Drone Operator Sentenced,31 October 2019，https://www.moultrieobserver.com/news/local_news/drone-operator-sentenced/article_988317c4-fc43-11e9-bb04-bffff9cf9192.html，visited on 1 November 2019.

结语

无人机的发展潜力巨大，但无人机的安全性、隐私性和妨害性也让人担忧，加快我国无人机立法，建立完善的法律制度，有利于进一步保障我国无人机行业的发展与应用。一是尽快制定关于无人驾驶航空器的行政法规。2018年底，人大修改的《民用航空法》规定，国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定。〔92〕2018年12月25日，十三届全国人大常委会第七次会议对产品质量法等17部法律的修正案草案进行分组审议。此次修正案草案新增了民用航空法第214条，授权国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器作出特别规定。现阶段我国关于无人驾驶航空器的行政法规尚处于空白阶段，大多数是行业业务部门规范性文件规定，有必要尽快出台相关法规，制定基本原则，成为我国无人驾驶航空器的顶层规定。二是密切与国际民航组织合作。国际民航组织很早就关注无人驾驶航空器融入现有航空体系问题。早在2007年就成立无人机系统研究小组并与世界各国法律部门有密切的联系与合作，拥有丰富立法人力资源与经验。三是建立国务院、中央军委为领导，民航主管部门具体负责的无人驾驶航空器规制工作机制，吸纳业界内外的技术、政策和法律专家参与，集思广益，使我国无人机的规制工作与我国无人机产业一样，走在世界的前列。