专家解读《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(摘选)

黎 明 图/文

Expert Interpretation of the (excerpts)

Recently, three experts interpreted the relevant issues of the issued by the State Council. This paper only extracts the macro and major issues related to the motor vehicle industry.

2018年7月6日生态环境部网站刊载的3位专家对《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(6月27日国务院印发，下简称《蓝天保卫战》)中有关问题的解读，从多个角度阐述了这一行动计划出台的背景和主要精神，有利于我们全面和深刻理解这一行动计划的内容。下面仅摘选了宏观的和主要与机动车行业相关的部分问题的解读，供参考。

问1：《蓝天保卫战》又被称为《大气十条》二期，普遍认为是为承接《大气十条》而发布的。那么《大气十条》目标完成情况如何？是否对各省进行考核？考核结果如何？

王金南(生态环境部环境规划院院长，中国工程院院士)：2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》(下简称《大气十条》)，着重强化以细颗粒物(PM2.5)为重点的大气污染防治工作，为当前和今后一段时间的工作指明了方向。《大气十条》实施5年来，……初步建立齐抓共管的治理格局，产业、能源结构得到优化，重点行业和领域治理力度不断加大，环境法治保障更加有力，大气环境管理能力稳步提升。《大气十条》确定的45项重点工作任务，全部按期完成。

《大气十条》要求，到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物(PM10)浓度下降10%以上，京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均浓度控制在60 μg/m3左右。监测数据显示，2017年，全国地级及以上城市PM10平均浓度比2013年下降22.7%；京津冀、长三角、珠三角等重点区域PM2.5平均浓度分别比2013年下降39.6%、34.3%、27.7%；北京市PM2.5年均浓度降至58 μg/m3。全面完成《大气十条》确定的环境空气质量改善目标。

根据《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》(国办发〔2014〕21号)，生态环境部会同发展改革委等部门，对全国31省市区贯彻实施《大气十条》情况进行考核。经考核，北京、内蒙古等15省份考核等级为优秀；天津、河北等8省份考核等级为良好；山西、安徽等8省份考核等级为合格。

下一步，各地要全力贯彻落实《蓝天保卫战》，持续推动产业、能源、运输、用地结构调整，抓好重污染天气应对，全面深入开展大气污染防治工作，共同推动环境质量持续改善。

问2：《蓝天保卫战》目标设定是怎么考虑的？其目标与《大气十条》、“十三五”约束性指标存在什么关系？

王金南：《赢蓝天保卫战》提出环境空气质量目标：“经过3年努力，大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放，进一步明显降低PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善环境空气质量，明显增强人民的蓝天幸福感。到2020年，SO2、NOx排放总量分别比2015年下降15%以上；PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上。”

上述目标设定主要考虑几个方面：一是要贯彻落实十九大和中央经济工作会议精神，确定“源头防治”和“四个明显”；同时延续《大气十条》以颗粒物浓度降低为主要目标、同时降低重污染天数的思路，促进环境空气质量的总体改善。二是要求完成《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》确定的环境空气约束性目标，……。三是考虑到《蓝天保卫战》时间与“十三五”剩余时间重合，再设立新的目标会对地方目标指标制定、分解、考核、重点任务设定等工作造成混乱。因此，《蓝天保卫战》对各省市区和重点区域都不再设立新的量化目标，要求各地完成“十三五”约束性指标。

问3：产业结构调整进入深水区，《蓝天保卫战》在这方面有什么部署和安排？

王金南：我国产业结构依然偏重，以京津冀及周边6省市(京津冀晋鲁豫)为例，国土面积仅占全国7.2%，却消耗了全国33%的煤炭，生产了全国43%的钢铁、45%的焦炭、31%的平板玻璃、19%的水泥、60%的原料药、40%的农药，原油加工量占全国28%。京津冀及周边、长三角、汾渭平原等区域单位国土面积煤炭消费量是全国平均水平的4～6倍；且重化产业围城现象突出，对当地环境空气质量产生重要影响。同时，在城乡结合部、乡镇和广大农村地区，存在大量“散乱污”企业，严重污染环境、扰乱市场秩序、挤占发展空间，“劣币驱逐良币”现象十分突出。

因此，《蓝天保卫战》将产业结构优化调整，作为推动我国高质量发展的重要突破口，具体内容包括：

一是优化产业布局。通过“三线一单”编制工作明确禁止和限制发展的行业、生产工艺和产业目录；加快城市建成区重污染企业搬迁改造或关闭退出；重点区域禁止新增化工园区，……。

二是严控“两高”行业产能。重点区域严禁新增钢铁、焦化、电解铝、铸造、水泥和平板玻璃等产能；修订《产业结构调整指导目录》，加大落后产能淘汰和过剩产能压减力度。

三是将“散乱污”企业及集群综合整治工作推向全国，……。

四是深化工业污染治理。……，持续推进工业污染源全面达标排放；针对……，强化全过程管控，推进治污设施升级改造。针对污染排放量较大的钢铁等行业，推动实施超低排放改造。

五是大力培育绿色环保产业。发展节能环保、清洁生产、清洁能源产业，……培育新的增长动能。

问4：《蓝天保卫战》为什么将能源结构调整作为重要工作，对此有什么部署和安排？

王金南：我国能源结构以煤为主，清洁化利用水平仍偏低，结构性污染问题突出。我国煤炭消费量大、集中使用率低，重点区域煤炭消费强度高。全国20%左右煤炭用于无任何环保治理措施的农村取暖和不能稳定达标的中小型燃煤设施。目前，“2+26”城市和汾渭平原地区散煤消费约6 000万t，1 t散煤大气污染物排放量是1 t电煤的10～15倍。京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原等重点地区单位国土面积煤炭消费量是全国平均水平的4～6倍。因此，《蓝天保卫战》将加快调整能源结构、构建清洁低碳高效能源体系作为重要举措，坚持发展非化石能源与清洁高效利用化石能源并举，着力补齐资源环境约束、质量效益不高、基础设施薄弱等短板。主要措施包括：

一是有效推进北方地区清洁取暖。……。

二是重点区域继续实施煤炭消费总量控制。到2020年，全国煤炭占能源消费总量比重下降到58%以下。京津冀鲁豫5省市煤炭消费总量比2015年下降10%，长三角地区下降5%，汾渭平原实现负增长。推进煤炭集中使用、清洁利用，重点削减非电力用煤，提高电力用煤比例，2020年全国电力用煤占煤炭消费总量比重达到55%以上。

三是加大燃煤锅炉和炉窑整治力度。……。

四是提高能源利用效率。继续实施能源消耗总量和强度双控行动。推动北方采暖地区城镇和农村住房节能改造。

五是加快发展清洁能源和新能源。到2020年，非化石能源占能源消费总量比重达到15%。加大可再生能源消纳力度，基本解决弃水、弃风、弃光问题。

问5：《蓝天保卫战》提出，积极调整运输结构，大幅提升铁路货运比例，请问治理大气污染为什么要调整运输结构？在优化调整交通运输结构方面，已经取得了哪些工作进展？运输结构调整的重点是什么？

丁焰(生态环境部机动车排污监控中心副主任)：我国交通运输结构不合理。2017年，全国公路货运占76.8%，铁路货运仅占7.7%。特别是，主要港口集装箱海铁联运比例仅约2%，远低于世界平均20%的水平。从单位货物周转来看，公路运输能耗和污染物排放量，分别是铁路运输的7倍、13倍。根据大气细颗粒物源解析结果，机动车特别是柴油车已经成为许多大中城市的首要污染源。从全国情况看，柴油货车保有量占全国汽车的7.8%，但排放的NOx和PM分别占汽车排放量的57.3%、77.8%。因此，调整货物运输结构，增加铁路货运量，减少柴油货车使用是治理大气污染的重要举措。《蓝天保卫战》提出了具体目标要求：计划到2020年，全国铁路货运量比2017年增长30%，其中京津冀及周边地区增长40%、长三角地区增长10%、汾渭平原增长25%。

按照党中央、国务院决策部署，全国运输结构调整工作正在积极稳步推进，京津冀及周边地区已经取得初步成效。一是天津港等环渤海港口煤炭集疏港运输实现“公转铁”。2017年10月1日零时起，环渤海港口煤炭运输全部改由铁路集疏港。据观测，经由北京延庆的运煤货车日均减少3 500～4 000辆，同比减少50%，每年可降低沿线区域细颗粒物2 μg/m3。二是全国铁路货运占比扭转多年连续下滑趋势。2017年，全国铁路货运量占全社会货运量的比例由2016年的7.6%提升到2017年的7.7%，提升0.1百分点，扭转了2005年以来铁路货运占比连年下滑趋势。三是相关部门单位和地方积极推进运输结构调整。发展改革委牵头研究制定京津冀地区交通运输结构调整方案，交通运输部印发《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》，铁路总公司积极推进唐山地区矿石疏港运输。北京、天津、河北、山东等地开始积极推进大宗货物运输“公转铁”。

按照党中央、国务院决策部署，生态环境部正在积极配合交通运输部等部门研究制定全国运输结构调整方案。运输结构调整的主要任务是，推进大宗货物、集装箱及中长距离货物运输从公路转向铁路，加快提升铁路货运量，提高铁路货运比例。运输结构调整的工作重心是“三西”地区(山西、陕西和内蒙古西部)煤炭外运和沿海沿江港口集疏运组织。主要采取4方面措施：一是加快推进铁路货运干线和专用线建设，强化组织管理，大幅提升铁路运能。二是加大公路货运车辆超限超载治理力度，推进货运车型标准化，推动道路货运行业提质增效、规模化发展。三是充分利用互联网信息，推动多式联运加快发展，降低道路货车空驶率。四是出台激励与约束并举的政策措施，采取财税费等市场化措施积极引导，通过督促考核等手段努力推动。

问6：机动车污染成为一些地方的重要污染来源，《蓝天保卫战》对机动车污染防治进行了系统部署，请问近年机动车污染防治取得哪些进展？还存在什么问题？下一步如何深入推进？

丁焰：近年来我国机动车保有量快速增长，产销量已连续9年保持世界第一。2017年产销量分别达到2 901.5万、2 887.9万辆，均占全世界的30%左右。全国机动车保有量已达到3.10亿辆，其中汽车2.17亿辆。汽车保有量仍在以每年2 000多万辆的速度增加，预计将在2020年位居世界第一。由此带来的机动车污染物排放量居高不下，4项污染物排放量达到4 000多万t，已成为大气污染的重要来源。细颗粒物源解析表明，北、上、广、深等特大型城市的移动源排放已成为细颗粒物的首要来源，占比分别为45%、29.2%、21.7%和52.1%。

为贯彻落实大气污染防治法，按照“大气十条”部署，生态环境部加大机动车污染防治力度，近年来主要采取了如下措施：

一是推动运输结构优化调整。推进天津港等环渤海港口煤炭集疏港于2017年10月全部改由铁路，每天减少重型柴油货车使用3 500～4 000辆，经由北京延庆的运煤车辆同比减少50%。2017年全国铁路货运量占比同比提高0.1百分点，扭转了2005年以来连续多年下滑趋势。

二是初步建立新生产机动车环境管理新模式。初步建立事前信息公开、事中达标监管、事后环保召回的新车环境管理制度。2017年依法实施新生产机动车、非道路移动机械环保信息公开制度。加快机动车排放标准升级，全面实施机动车国五排放标准。2017年12月，生态环境部首次处罚违法生产销售排放不合格汽车行为，罚款3 800多万元。

三是加大在用车环境监管力度。机动车定期排放检验依法作为前置条件，与安全技术检验制度有效衔接。初步建立“环保取证、公安处罚”的部门联合执法机制。建成机动车遥感监测设施260多台(套)，2017年查处超标排放车188.1万辆次，累计淘汰黄标车和老旧车2 000多万辆。

四是加快提升车用油品质量。2017年，全国全面供应国Ⅴ标准车用汽柴油，提前供应硫含量≤10 PPM的普通柴油。京津冀及周边地区“2+26”城市提前于2017年10月1日起，全面供应国Ⅵ标准车用汽柴油，禁止销售普通柴油，率先实现车用柴油和普通柴油并轨。

五是强化排放检验机构监督管理。建成国家－省－市三级联网的机动车定期排放检验机构监控平台，对近90%的机构实现实时监控。联合有关部门对全国机动车排放检验机构监督抽查，责成地方处罚106家。各地2017年共处罚违规检验机构875家，其中停业整顿639家，罚款1 881.02万元，执法监管力度前所未有。

总体看来，我国已经依法初步建立起中国机动车环境管理新模式，“油路车”全面统筹、协同推进的良好局面初步形成，但机动车污染防治面临的形势依然十分严峻，主要表现在以下几个方面：

一是交通运输结构不合理。以柴油车为主的公路运输承担了78.8%的旅客运输、76.8%的货物运输。铁路货运比例仅占7.7%，集装箱海铁联运比例仅约2%。

二是机动车超标排放问题突出。生产销售超标排放机动车现象尚未得到根本遏制，在用车辆超标排放现象较普遍，年检一次上线合格率不足80%，不添加尿素、屏蔽后处理装置、排放检验机构弄虚作假问题较为突出。

三是柴油质量问题十分突出。京津冀及周边地区民营加油站柴油质量超标率达到50%，特别是黑加油站点遍布各地。据有关方面从货车油箱抽测，柴油合格率不到10%。

四是环境监管执法能力和水平较低。全国仅11省设有专门机动车监管机构，186个城市组建专门监管机构，专职监管人员不足3 000人，面对3.1亿辆机动车、1亿多台各类机械，平均每人监管14万辆(台)机动车和机械，远远不能满足环境监管需要。

基于上述情况，《蓝天保卫战》作出安排部署，下一步生态环境部将认真贯彻落实，全面统筹“油、路、车”治理，采取以下措施进一步强化机动车污染防治。

一是优化调整货物运输结构。加快提升铁路货运能力，大幅提高铁路货运比例。到2020年，全国铁路货运量比2017年增长30%，京津冀及周边地区增长40%。大力推进海铁联运，全国重点港口集装箱铁水联运量年均增长10%以上。

二是打好柴油货车污染治理攻坚战。制定柴油货车污染治理攻坚战行动方案，实施清洁柴油车、清洁柴油机、清洁运输和清洁油品行动，确保柴油货车污染排放总量明显下降。开展柴油货车联合执法专项行动，加强各个环节监督管理，推进国三营运柴油货车提前淘汰更新。

三是强化机动车监督管理。提前实施机动车国六排放标准，严厉打击生产销售环保不达标机动车违法行为。构建天地车人一体化的全方位监控体系，实施在用车排放检测与强制维护制度，严厉打击排放检验机构弄虚作假行为。在城市公交、环卫、邮政、物流配送等领域推广使用新能源汽车。

四是加强非道路移动机械和船舶污染防治。开展摸底调查，划定非道路移动机械低排放控制区。推进排放不达标工程机械、港作机械清洁化改造或淘汰，推广使用电动、天然气等清洁能源或新能源作业机械和船舶。调整扩大船舶排放控制区范围，推动靠港船舶和飞机使用岸电。

五是推进燃油品质升级。2019年1月1日起，全国全面供应符合国Ⅵ标准的车用汽柴油，停止销售低于国Ⅵ标准的汽柴油，取消普通柴油标准，实现车用柴油、普通柴油、部分船舶用油“三油并轨”。严厉打击生产、销售、储存、使用不合格油品和车用尿素行为，坚决取缔黑加油站点。

问7：做好重污染天气应对工作需要哪些必要的条件，下一步工作中哪些方面需要继续强化？

柴发合(中国环境科学研究院研究员、大气环境首席科学家)：通过近年来重污染天气应对工作总结的经验，有效应对重污染天气主要需要3方面的条件，一是加强空气质量预测预报，二是在同一个区域内统一预警标准、开展应急联动，三是夯实应急减排措施。下一步重污染天气应对工作也要紧紧围绕以上3个方面持续强化。……。