浙江省自然资源行政公益诉讼调研报告

□浙江省自然资源行政公益诉讼课题组

一、行政公益诉讼制度的确立

2014 年10 月，党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015 年5 月，中央深改组审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，作出了开展公益诉讼试点的决策。同年7 月，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，在北京等十三个省、自治区、直辖市开展为期两年的试点。2017 年5 月，中央深改组审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》，提出“要为检察机关提起公益诉讼提供法律保障”。6 月30 日，全国人大常委会通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，增加了公益诉讼相关条款，自2017 年7 月1 日起施行，检察公益诉讼制度正式建立。2018 年3 月2 日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布并施行《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。至此，检察公益诉讼制度全面顺利施行。

行政公益诉讼是检察公益诉讼的重要组成部分。修改后的《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”从上述规定可以看出，机构改革后新组建的自然资源部门承担着统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，是行政公益诉讼的重点领域，可以说，除食品药品安全外，生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域均涉及自然资源部门。如若不依法履行法定职责以致国家和社会公共利益受损，自然资源部门就存在被检察机关提起行政公益诉讼的风险。

二、浙江省自然资源行政公益诉讼基本情况

（一）检察机关工作报告相关情况

2019 年1 月29 日，浙 江 省人民检察院检察长贾宇作浙江省人民检察院工作报告时介绍，2018 年，浙江省检察机关办理公益诉讼案件5551 件。通过行政诉前程序督促行政机关严格依法履职4059 件，提起行政、民事公益诉讼218 件，法院审结支持164 件。在生态环境和资源保护领域，以“水、土、林、矿”为重点，办理公益诉讼3263 件，督促处置固废垃圾40.9 万吨、整治关停企业63 家。办理国有财产保护和国有土地使用权出让领域公益诉讼469 件，督促监管部门收回国有财产3.2 亿元，收回国有土地使用权167.7 亩。

报告数据显示，2018 年，浙江省生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政公益诉讼案件共3732 件，占公益诉讼案件总量的67%。这一占比的基数包括民事公益诉讼，如果剔除，以上三大领域的占比还将上升。同时要注意的是，提起行政、民事公益诉讼218 件，法院审结支持164 件。虽然公布的是法院已审结案件的支持件数，无法准确得知提起诉讼案件全部审结后得到法院支持的比例，但是，从全省面上了解的情况来讲，检察机关提起诉讼后，被法院裁定驳回起诉或者判决驳回起诉的为“零”。虽说检察机关百分之百胜诉不符合诉讼规律，但是，能够查询或者转载的信息表明， 2017 年下半年，全国范围此类案件一审裁定驳回起诉的仅2 件，二审裁定撤销原判发回重审的仅1件。检察机关胜诉率之高显而易见。

（二）自然资源部门相关统计情况

课题组对全省自然资源部门2017 年、2018 年 和2019 年1—5 月发生的行政公益诉讼案件（包括诉前建议和提起诉讼）作了统计，按年度分别是45 件、207 件和116 件，共计368 件。浙江省不是行政公益诉讼试点省，此项工作始于2017 年下半年。按年度平均增长率计算，2018 年行政公益诉讼相比2017 年增长2.3 倍，2019 年比2018 年增长1.34倍。由此可见，国家确立检察公益诉讼制度后，浙江省检察机关对自然资源部门的监督明显加强，案件增长极快。从另一角度看，自然资源部门依法履行职责不到位现象较多。

从案件发生地区看，检察机关未直接向省、市自然资源部门制发检察建议。也就是说，县级自然资源部门是行政公益诉讼的主战场。其中，杭州市142 件居首，衢州市54 件，台州市41 件，列第三；金华市、温州市、宁波市分别是38 件、28 件、25 件；湖州市最少，仅1 件；嘉兴市、舟山市、绍兴市分别是6 件、7 件、8 件。以上数据表明，除衢州市以外，其他市的行政公益诉讼案件数量高低与行政诉讼案件发生的区域特点基本一致，即杭州、台州、金华、温州、宁波的案件较多，湖州、嘉兴、舟山、绍兴的案件相对较少。

从行政公益诉讼案件的程序看，368 件行政公益诉讼案件，仅1 件进入诉讼程序，其他案件全部在检察机关向自然资源部门提出检察建议的诉前整改阶段得以终结。也就是说，自然资源部门整改力度较大，整改工作得到了检察机关的理解和认可。

从行政公益诉讼案件的类型看，可以分为监督整改型、借力协作型和确认违法型三类。监督整改型，指的是自然资源部门接到检察机关的检察建议后，采取有力措施，及时开展整改，并在两个月内将落实情况主动反馈给检察机关，国家利益或者社会公共利益得以维护。此类案件占比较大。借力协作型是自然资源部门把本机关难以开展的行政执法工作线索，主动提供给检察机关，并以检察机关出具检察建议为手段，顺利解决工作难题，达到依法行政的目的。比如，某区自然资源部门基于本行政区域国有土地使用权出让金未及时缴清的实际，与检察机关通力协作，争取当地党委政府重视，成功收缴一批应缴未缴的土地出让金，维护了正常的土地管理秩序。确认违法型1 例，即是上文所指的唯一进入诉讼程序的案件，原景宁畲族自治县国土资源局未及时足额收缴土地出让金，法院对其未依法履行对国有建设用地使用权出让合同监管职责的行政行为确认违法。这起案件也是全省首起行政公益诉讼案件。

三、自然资源部门预防和减少行政公益诉讼的主要路径

（一）履职尽责，把牢关口

从“两高”司法解释和实践来看，检察机关依法提起行政公益诉讼应当同时具备以下条件，一是行政机关已经作出的行政行为违法或者不履行法定职责，即包括滥作为和不作为（拖延履行或者拒绝履行）。二是检察机关提出检察建议后的两个月内，行政机关仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责；出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关未在十五日内书面回复。三是行政机关已经作出的违法行政行为或者不依法履行法定职责行为使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为此，浙江省各级自然资源部门特别是基层县级自然资源部门，要重视依法履职尽责，预防行政公益诉讼案件的发生。

当前，浙江省自然资源部门虽然已经完成组建，但不等于能够横向到边、纵向到底地履行好应尽的职责；各方面的工作要磨合到位，也还需要较长的一段路要走。为此，首先，建议市、县自然资源部门，特别是行政公益诉讼比较集中的地区，针对生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，对自然资源主要工作，包括违法行为查处、自然资源出让及其开发利用、生态修复、耕地保护等方面问题作一次“回头看”。对发现的问题，及时采取弥补性措施，预防于未然，亡羊补牢，为时未晚；同时，注意保存和制作证据，特别是对历史遗留问题，解决难度较大，更要善于留存有关证据材料，讲得清过去，能面对将来。

其次，要正确对待诉前程序，充分重视检察建议。对检察建议指出的问题，态度诚恳，不忌讳、不回避；确属履职不到位或存在不作为的，积极采取有效措施进行整改，并在两个月内书面反馈；因客观原因难以在规定期限内整改完毕的，制定具体可行的整改方案，及时向检察机关说明情况，充分沟通，争取理解，包括行政管理过程中遇到的客观情况、现实困难、历史原因等；不存在因违法行政致使国家利益和社会公共利益受损情形的，也应及时回复，全面说明情况。真正把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式放到同等重要的位置。积极利用诉前程序主动履职纠错，主动保护公益，促进公益损害问题及时有效解决，避免进入诉讼环节。

第三，要认真应对诉讼，争取撤诉机会。进入诉讼程序，并不意味着最终一定会形成诉讼判决。在漫长的诉讼程序过程中，一方面，应根据诉讼类型和具体请求积极应诉答辩；另一方面，要继续推动问题整改落实。在法院作出判决前，自然资源部门要加强同法院的联系，并通过法院同检察机关进行沟通，即便判决结果仍然不利，也可起到有效避免和减少被追究失职渎职风险的作用。

（二）协同作战，守住底线

众所周知，检察机关最核心的战斗力是刑事检察工作。2018 年，在刑事检察领域，全国检察机关共批准逮捕涉嫌破坏环境资源保护罪9470 件15095 人，批捕人次比2017 年上升了51.5%，起诉26287件42195 人，起诉人次比2017 年上升了21%。在此类犯罪中，滥伐林木犯罪、非法占用农用地犯罪两类犯罪占了全部破坏环境资源保护犯罪案件的50%；批捕非法采矿案件人数和案件数比2017 年分别上升了190%和145%。检察机关对自然资源和生态环境领域刑事案件的打击力度明显加大。

在浙江省公益诉讼的战场上，正如贾宇检察长在浙江省人民检察院工作报告中所言，2018 年全省检察机关提起行政、民事公益诉讼218件中，主要是刑事附带民事诉讼。

对自然资源部门而言，自然资源违法违规行为涉嫌刑事犯罪的，是打击的重点，也是执法的底线。在自然资源和生态环境领域，自然资源部门主动履职，提供案件线索，由检察机关提起公诉，运用刑事处罚手段，特别是推行刑事附带民事赔偿诉讼，不仅可以加大对违法行为的惩治力度，还可以强化对自然资源的保护力度，并在社会上形成有利于自然资源和生态环境的氛围，起到审判一起、教育一方的作用。浙江省实践中不乏这样的案例。

比 如2018 年10 月6 日，缙 云县人民法院对缙云县人民检察院以公诉机关暨附带民事公益诉讼起诉人的身份，提起刑事附带民事公益诉讼作出（2018）浙1122 刑初263号《刑事附带民事判决书》。判决：一、被告人吕某犯非法采矿罪，判处有期徒刑三年，并处罚金6 万元；二、继续向被告人吕某追缴尚未退出的违法所得15 万元，由本院上缴国库；三、被告人吕某于本判决生效后即向缙云县人民检察院赔偿国家矿产资源损失1328457 元、生态环境恢复治理费142755 元、非法采矿方量估算费84171 元、生态环境恢复治理方案编制费50539 元，上述款项共计1605992 元，由缙云县人民检察院纳入公益基金依法管理。这一判决既依法追究了吕某的刑事责任，同时，为生态环境的恢复治理创造了条件，也避免了对违法行为人刑事处罚后、相关行政机关对其违法行为未予行政处罚的履职风险。

又如2017 年11 月，宁海县检察院联合县法院、公安局、环保局、农林局等10 个部门在全市率先出台了《关于在办理破坏环境资源刑事犯罪案件中建立生态修复机制的实施办法（试行）》，将生态修复与刑事处罚挂钩，即针对破坏环境资源刑事犯罪案件，由行政主管部门、司法机关督促犯罪行为人在规定时间内进行“自行组织修复”或“缴纳生态修复资金”，使受损生态得到有效补偿，并在对修复结果进行审查验收后，根据修复完成度对犯罪行为人在批捕、起诉、审判等环节予以相应从宽处理，从而真正实现“谁破坏谁修复、谁污染谁治理”。

（三）大胆探索，损害赔偿

生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2017 年，在总结各地区改革试点实践经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》。2018 年5 月23 日，中共浙江省委办公厅、省人民政府办公厅结合全省实际，印发了《浙江省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，对全省生态环境损害赔偿制度改革工作作出全面部署，并明确了生态环境损害赔偿工作部门职责分工。

根据分工，浙江省政府指定原省国土资源厅负责生态环境损害赔偿的类型包括：造成矿产资源及地质遗迹类自然保护区污染、生态破坏的，造成土地资源污染、生态环境破坏的；原省林业厅负责造成林地、林木等森林资源污染及生态环境破坏的，造成湿地资源污染及生态环境破坏的，造成陆生野生保护动物、重点保护野生植物及森林、湿地、野生动物类型自然保护区污染及生态环境破坏的生态环境损害赔偿。

组建自然资源部门后，按照中央要求自然资源部门统一使用全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的要求，地方自然资源部门要分级行使自然资源资产所有者职责，履行生态保护修复职责。2018 年，浙江省自然资源厅会同省生态环境厅等9 部门印发了《浙江省生态环境损害赔偿磋商管理办法》《浙江省生态环境损害赔偿鉴定评估办法》和《浙江省生态环境损害赔偿修复管理办法》等3 个配套试行办法，明确了生态环境损害赔偿磋商、鉴定评估和修复管理等程序，浙江省财政厅等4 部门出台了浙江省生态环境损害赔偿资金管理办法，对全省生态环境损害赔偿资金来源、收取、支出等进行了规定。全省11 个设区市中已有7 个市出台了市级生态环境损害赔偿实施办法，成为全省生态环境损害赔偿制度体系的重要组成部分。浙江省人民检察院和浙江省高级人民法院分别出台了相关意见，要求各级检察院、法院加大对生态环境损害赔偿改革司法保护力度。可以说，自然资源部门大胆推行生态环境损害赔偿的条件和氛围均已形成。

据报道，2019 年5 月，杭州市、萧山区两级检察机关督促、引导、支持林业部门与赵某等7 人就造成国家野生动物资源损失一案达成协议，当事人赔偿生态环境损害费用7.5 万元。这是杭州市出台生态环境损害赔偿制度改革实施方案后首例生态环境损害赔偿磋商案件，也是浙江省首例野生动物资源领域生态环境损害赔偿磋商案件。

（四）重合领域，民事先行

修改后的民事诉讼法第五十五条第二款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。” 可见，生态环境和资源保护领域是民事公益诉讼和行政公益诉讼交叉重合的部分。

现行法律未对民事公益诉讼和行政公益诉讼的启动顺序作出限制性或者有先有后的规定。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律问题的若干解释》的规定，检察机关对破坏生态环境和资源保护类案件，既可以提起行政公益诉讼，也可以在没有法律规定的机关和组织或者前述机关和组织不提起诉讼的情况下，提起民事公益诉讼。选择提起民事公益诉讼并获法院支持的，可以有效解决生态环境和资源保护领域存在的问题，使国家和社会公共利益得到维护，且创设了行政公益诉讼不能成就的条件，避免了行政公益诉讼可能带来的风险。为此，自然资源部门要主动引导并争取检察机关或者法律规定的机关和组织对破坏生态环境和资源保护、损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼。

综上，自然资源管理不仅牵涉面广，且关系国计民生的重大事项，影响社会经济生产、生活、生态等各个方面，稍有不慎，容易出现行政行为不合法问题，成为检察机关监督的对象。为此，浙江省自然资源部门要主动争取当地党委政府的重视，善于总结经验教训，化被动为主动，携手检察机关，发挥部门合力，恪守依法行政，建立健全有利于生态环境和资源保护的机制，提高自然资源治理能力，把全省自然资源工作推向新时代。

小知识

提起行政公益诉讼需要具备哪些条件？

检察机关提起行政公益诉讼的前提条件：行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态；有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据。

行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

行政诉讼中，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十三条明确列举，人民检察院可以向人民法院提出三种诉讼请求：撤销或部分撤销违法行政行为；在一定期限内履行法定责任；确定行政行为违法或无效。但是该条文后的表述为“等诉讼请求”，意味着主要列举的三种诉讼请求，但不仅限于列举的这三种诉讼请求。