平湖市以村庄规划点亮百姓民生

□平湖市自然资源和规划局 时 逸

为满足农民群众对美好生活的向往，近年来，平湖市致力于农民住房条件的改善，2018 年将农民住房改善行动列入平湖市委市政府四大“初心行动”，2019 年列入平湖市政府十大民生重点项目。2018 年底，平湖市委市政府印发《平湖市推进农民住房改善行动实施方案》，明确三年内，通过完善“1+X+n”（新镇社区+城乡一体新社区+传统自然村落保留点）村庄布点规划、强化配套政策、落实要素保障，使全市农村无房户危房户问题得到妥善解决，刚性住房需要得到有效保障，改善性住房需求得到有效疏解。

通过一年的努力，从村庄布点到规划设计，平湖市已初步建立起了“村庄布点规划—村庄规划—村庄设计—农房设计”的乡村规划编制科学化体系，实现了村庄规划的全过程、全范围覆盖，无论是规划编制的进度、深度还是广度，均走在嘉兴市甚至全省前列。该市是中央办公厅《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号）、国家五部委《关于统筹推进村庄工作的意见》（农规发〔2019〕1 号）、自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35 号）等系列文件出台后，全省开展村庄规划修编并率先全面完成的县市。

一、全面完成村庄布点规划——宏观布局确定

针对平湖市农民建房中存在的规划集聚点“少”、规划预留空间不足、用地指标缺乏、通道不畅、个别“X”点吸引力“弱”等问题，自2018 年6 月起，平湖市按“总体稳定、彰显特色”的原则，在充分尊重农民群众意愿的基础上，着手开展全市村庄布点规划修编工作，总体形成了“47+49+107”（1+X+n）共203 个布点的新社区布局，布点由130 个点调整为203 个点，其中自然村落保留点由原来的30 个增加到107 个，另城乡一体新社区旁有33 个自然村落一并保留，从规划蓝图上解决了平湖市农民建房中存在的问题。

此次布点规划调整近期到2023年，重点解决建房刚需，远期做到2030 年，做好与土地利用总体规划和土地整治规划的衔接与引导。考虑到改善农民住房的紧迫性，又将近期规划细分为两个时间段：第一阶段为2018—2020 年，第二阶段为2023—2030 年。计划到2020 年，全市8 个镇街道合计“1+X+n”点建设用地规模1811.1 公顷，规划集聚户数43764 户，新增用地187.04 公顷；到2023 年建设用地规模2051.9 公顷，规划集聚户数53276 户；到2030 年建设用地总规模2585.9 公顷，规划集聚总户数72840 户 。

二、高质高效推进村庄规划——微观设计紧跟

在村庄布点规划调整完善的基础上，平湖市积极顺应国土空间管制和建设管控的新形势、新要求，遵循“应编尽编”原则，加快推进“n”点和有调整的“X”点的村庄规划修编。全市107 个保留点共涉及53 个行政村的村庄规划修编工作，经过统筹评估确定对47 个行政村的村庄规划设计进行修编，截至 8 月15 日已全面完成评审和审议工作，全程仅历时2个半月。在村庄规划编制中，坚持以做美做特“n”点为目标，先试先行，边干边摸索，创新“三种模式”、做好“四篇文章，努力编制好“多规合一”的实用性村庄规划。

创新“统筹编规划”“开门编规划”“驻村编规划”等新模式，确保布点规划确定的用地边界、户数安排、建筑布局、风貌管控等内容精准落实到村庄规划设计中。一是统筹编规划。在实施乡村振兴战略的大背景下，该市以建立国土空间规划新体系为契机，将原有的村庄规划、村土地利用规划和土地综合整治规划进行有效整合，实现“多规合一”。全盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等因素，在优化空间布局的同时对居住点的建房插建、环境整治、风貌管控提出明确要求。二是开门编规划。该市建立了自然资源和规划主管部门牵头、多部门协同、镇村参与、专业力量支撑的工作机制。在布点确定阶段，充分听取基层干部和村民意见，保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权。发放了4000 多份调查问卷（平均每个村约60 份），通过实地踏勘，征求村民建房意愿，拟定布点调整方案，并多次召开会议广泛开展讨论，形成符合各镇意愿、具可操作性、基本满足村民建房需求的方案。三是驻村编规划。该市要求规划单位下乡设计、现场驻点，加强和当地村民的沟通交流，在不断的碰撞和沟通中将规划简化、细化，更直观呈现给文化水平不高的农村居民，编制“群众都能看得懂”的规划，在村民的直接参与中形成既保留村落格局，又方便村民生活的规划方案。同时，建立长效服务机制，一条龙落实从规划到建房的全程指导。

兼顾水、绿、历史文化、配套等元素，实现传统特色与现代建设的有机融合，形成各具特色的乡村风貌。一是做好“水”的文章。“择水而居”是江南水乡的典型元素，造就了平湖市乡村特有的建筑风格，如新埭镇星光村田圩村落、林埭镇东方红村的郑家浜村落等。自然水资源非常典型，水系分布又各有不同，平湖市村庄规划将水系保护、合理利用作为重点，维持自然村落现状肌理，保留房—河—房的空间模式，实现村中有水、水中有村，达到人水和谐。二是做好“绿”的文章。按照统筹生态保护修复的要求，结合“一村一树，一村万树”三年行动，优化林网、绿道等生态空间格局，该市以沿路、沿河绿化建设为重点，加强村入口、宅前屋后景观打造，加大香樟、水杉、桂花、榉树等本土树种的栽植，强化古木保护，构建生态宜居美丽村庄。三是做好历史文化保护的文章。该市要求每个村庄规划方案都会同文旅部门划定乡村历史文化保护线，提出历史文化景观整体保护措施，保护好历史遗存的真实性。如林埭镇陈匠村村庄规划中重点突出庄桥坟遗址的保护，通过与文物主管部门多次对接确定保护控制范围。四是做好配套的文章。在维持传统村庄整体空间形态、环境、传统建筑的基础上，科学合理进行现代化公共服务设施布局，促进公共服务设施的高效率配置和高效率使用，实现村庄生活便利的目标。

三、全力以赴破解要素瓶颈——用地保障同步

一是强化要素“多渠道”供给。为全力破解土地空间制约，2018 年平湖市开展了土地利用总体规划局部调整完善，对全市到2020 年土地规划剩余新增建设用地空间进行全面统筹和调配，专项安排新增建设用地2042 亩，分配到各镇街道用于农民建房，以缓解近期到2020 年前农民建房落地的矛盾。此外，近年来，通过年度用地计划指标中安排一批、农民建房专项指标向上再多争取一批、复垦项目周转挂钩指标全力安排一批等途径，该市想方设法保障农民自然翻建住房的用地需求，尽最大努力解决当前农户建房的迫切愿望。据统计2014—2019 年全市共安排农民建房指标6569.8 亩。

二是实现用地“一张图”管控。该市加快开展新一轮国土空间规划编制工作，做好农民建房用地提前谋划，真正落实一张图管控，为全市农民建房落地留出用地空间。同时，紧抓政策机遇，按照浙江省自然资源厅关于实施全域土地综合整治和生态修复项目优化永久基本农田布局的政策红利，加大全域土地综合整治项目的实施力度，将“全域土地综合整治项目区内农民建房占用永久基本农田带空间落地”的政策红利充分落实到用地紧缺的镇村。

三是统筹乡村“全域性”整治。根据各镇、村农民搬迁复垦潜力和需求，在村庄规划的基础上，对规划布局“X”和“n”点较多，农民建房意愿强烈的村，鼓励优先开展全域土地综合整治，在落实全域土地综合整治“总体稳定、布局优化、严格管控”总要求的基础上，通过土地开发复垦、农田水利项目实施、美丽乡村建设等，实现“耕地数量有增加、质量有提高、生态有改善”，并调整优化永久基本农田布局，为农民建房等用地腾挪空间。同时积极探索对现有零散村落点的整治方式，实现原有农村宅基地用地总量减量，产生“流量”指标来优先保障新社区农民建房用地，探索扩大实施整村整组搬迁试点，挖掘农民建房用地更大潜力；探索开展村庄有机更新建房试点，为新农村集聚、解决农民建房开拓新的渠道。