□丽水市自然资源和规划局莲都分局 程 炜
近年来,各级自然资源部门积极推进包括农村宅基地管理在内的“三块地”改革试点。“最多跑一次”改革启动以来,丽水市莲都区深入贯彻落实乡村振兴战略,围绕加强和规范农村宅基地管理、改善农民居住条件、优化农村人居环境的工作目标,以“为企业和群众办好一件事”为标准,积极推进以“三集成一共享”为主要内容的农民建房审批“最多跑一次”改革,推动全面深化改革要求向乡村地区延伸,努力让群众少跑腿、好办事,取得了较好的社会效益。
近年来,莲都区持续推进破解农民建房难专项行动。2018 年以来,莲都区以“最多跑一次”改革精神为指导,结合人大建议和政协提案的办理要求,主动作为、迎难而上,围绕农民建房审批全流程找痛点、通堵点、破难点,在精简申请材料、优化服务流程和加快审核速度上出实招、硬招,在改革试点的基础上,研究出台了《关于全面推进农民建房审批“最多跑一次”改革的实施意见》。改革后,农民从申请建房到破土动工,到部门办事次数由至少跑9 次减少为跑0 次,受理材料清单由6 张整合为1 张,提交材料由59 项精简为至多10 项(理想状态只要3 项),涉及办事窗口由4个合并为1 个,行政审批办理时限由近两个月压缩至20 个工作日。通过推进农民建房审批“最多跑一次”改革,莲都区不仅有效提高了行政审批工作效率,更有力提升了当地人民群众的获得感和幸福感,有关改革举措获人大代表、政协委员和新闻媒体的点赞。
一处农民建房的建设审批,看起来“麻雀虽小”,实则“五脏俱全”,审批流程中涉及自然资源、住房和城乡建设、农业农村等多部门的多个办事事项,如自然资源部门的合规性审查、宅基地审批、不动产权证过户与注销等,住房和城乡建设部门的用地规划许可、施工许可等,农业农村部门的标准农田置换、粮食功能区审核等。为杜绝多头管理,避免互不衔接、甚至互相推诿等现象发生,莲都区跳出部门职能的条条框框,依托乡镇(街道)四个平台建设,全面落实乡镇(街道)政府农民建房审批权,建立以乡镇(街道)审批中心窗口为服务主体的“一窗受理、集成服务”农民建房审批新机制,为办事群众提供“一站式”服务。与此同时,莲都区以自然资源、住房和城乡建设、行政执法等三部门涉及农民建房审批的办事事项为基础,对农民建房审批的受理条件、材料清单和办理流程进行优化整合,提炼确定了统一的农民建房审批“最多跑一次”办理指南和流程图,向社会公开发布。
莲都区围绕“办成一件事,只进一扇门”的目标要求,对农民建房审批流程进行了全面优化。一是申请材料“一窗受理”,乡镇(街道)审批中心窗口统一负责申请材料受理,各基层站所审查材料实行内部流转共享。二是审批窗口“集成服务”,经村委会审核无异议的建房户,审批中心窗口统一组织做好现场踏勘、联合预审、审批公示等工作,一次性告知申请材料清单,各基层站所不直接向建房户受理申请材料或提供审批服务。三是审批部门“并联审核”,审批中心窗口在正式受理农民建房申请后,将申请资料分发到各基层站所进行审核,按时间节点汇交审查结果,审批中间环节产生的有关文件实行内部流转。
莲都区坚持完善政务服务网建设,推动审批服务向基层延伸,打通服务人民群众的“最后一公里”。在申请受理方面,将农民建房审批办事指南及流程图等内容在基层公共服务网点全面公开,确保建房申请表可就近领取。在业务指导方面,建立以“乡级联络员”“村级代办员”为骨干的审批代办制度,明确乡镇(街道)审批中心窗口负责人为农民建房审批乡级联络员,负责全程审批事项指导,积极培训乡村全域网格管理员为村级代办员,指导村民进行农民建房审批办理,如申请表填写、四邻协议签订等。在部门协作方面,落实部门联动机制,乡镇(街道)审批中心窗口负责部门间横向工作对接联系,协助做好涉及占用林地、公路控制范围等特殊情况的审查报批。
莲都区以信息系统和现代互联网技术为基础,依托政府大数据建设成果,打破部门“信息孤岛”,利用钉钉、微信、办公助手等网络工具,推动材料受理、审查审核、缴费支付等实现“线上办理”。一是申请材料网上预审,在正式提交申请材料前,村级代办员将材料包发送到乡镇(街道)移动终端工作群,由审批中心窗口组织网上预审,避免因材料不达标而来回跑。二是资信查询网上办理,在审查审批过程中,涉及一户一宅、房改享受、婚姻状况等部门间的信息核实,由审批人员在相应数据端口直接查询或通过部门联动协助查询。三是税费缴纳网上支付,农民建房审批过程中涉及的耕地占用税、城镇基础设施配套费等,在原税务城建窗口缴纳和乡镇(街道)代收两种方式的基础上,增加微信、支付宝等收费方式。
自《关于规范宅基地管理切实破解农民建房难的意见》(浙政办发〔2014〕46 号)印发以来,各地通过保障用地规划空间、实行用地指标专项管理和改革农村宅基地审批制度等有效措施,基本建立了“农户申请、村级审查、乡镇审批、县管转用”的农民建房审批管理新模式,在破解“农民建房难”上取得了积极进展。在乡村振兴战略深入实施的大背景下,虽然农村地区的基础设施配套日臻完善、人居环境日益优美,但农村居民要求改善居住条件的愿望还十分迫切,当前农民建房审批的政务服务效能尚不能满足人民群众的办事需求,一些地方审批办理减速、卡顿,甚至停滞的情形还不同程度存在,距离人民群众到政府办事“最多跑一次”的改革要求还有较大差距。
规划是审批的前提和依据,村庄规划是一定时期内对村域范围内各类用地的统筹安排和系统谋划,村庄规划管理是实现美丽乡村建设目标的重要途径。当前,农民建房规划落地难的情况较为突出,主要表现为:规划编制质量总体不高,未做到因地制宜、因村施策,规划成果前瞻性不强,甚至部分农居点村庄规划未覆盖;规划管理“多龙治水”,涉及多部门的各类规划互不隶属、互不协调,让农民建房审批面临“过五关、斩六将”的艰难局面;规划空间保障难题悬而未决,指标空间布局不够合理,不同地方“苦乐不均”,指标分配缺乏弹性,少数地方指标浪费严重,同时村庄内部挖潜缺乏有效手段,出现了“新房落地难”与“宅基地闲置多”并存的矛盾现象。
行政职能是政府部门依法对公共事务进行管理时所承担的职责,既服务于社会主体,又对其开展各类活动进行制约和规范。从实际来看,农民建房审批涉及自然资源、住房和城乡建设、农业农村等多个职能部门,部分项目因其选址特殊性还涉及文广、水利、公路等职能部门的办事事项。不同职能部门的职权“分割”不仅带来办事群众到处跑的烦恼,也让部门面临横向沟通协调不畅的困扰,甚至在办理审批时出现互为前置条件,提出的要求相互矛盾的情况。与此同时,农民建房审批缺乏有力的管理部门和有效的协调机制,时常让建房审批因遇到各类“疑难杂症”而陷入停滞。
一户农村村民可以拥有一处宅基地是法律赋予农民的合法权益,做好农民建房审批资格审查,规范农村建设用地秩序,是加强和规范宅基地管理的内在要求。农民建房审批资格审查,涉及户籍情况、婚姻状况、建房批地证明、享受房改证明等多个方面。当前,农村地区人口流动性强,下山脱贫(异地转移)、拆迁安置、房改补助、经济适用房等各类福利性质住房安置类型较多,一方面,有关信息分属于不同职能部门,部门间数据共享尚未完全打通;另一方面,不同市县之间的数据联通也未实现,只能通过建房户到相关部门开具证明或审批中心窗口代为联系对接的方式核实有关审批资格信息。建房审批证明多导致审批“减速”。
习近平总书记说:“人民群众对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”拥有一处自己的住宅是农民群众对美好生活的普遍期待,在乡村振兴战略深入实施的当下,努力将包括农村宅基地管理在内的“三块地”改革举措向纵深推进,进一步破解农民建房难,服务美丽乡村建设,推动“最多跑一次”改革向农村地区延伸,让更多人民群众分享改革红利、享受改革成果,这是各级自然资源部门的应尽职责和不懈追求。为进一步保障农村无房户、住房困难户的建房需求,助力实施乡村振兴战略,实现农村民居规划设计美、土地资源利用好、建房审批速度快的目标,我们从丽水市莲都区推进农民建房“最多跑一次”的改革实践中得到以下启示。
一是以“多规合一”促简政放权,一张蓝图干到底。在村土地利用规划试点等“多规融合”工作成果的基础上,充分吸纳土地利用总体规划、村庄建设规划等多年编制实施经验,科学确定农居点布局规划,推动编制用途管制统一、空间布局合理、村庄风貌优美、一二三产融合的村级国土空间规划,以高水平规划服务高质量的美丽乡村建设。二是以空间整合谋发展,落实“藏粮于地”战略。坚持底线思维,优先划定生态保护红线和永久基本农田保护红线,坚持总量控制和节约集约利用土地,充分发挥流量空间促进国土空间整合,优化农村土地利用结构和布局。三是以村为主编规划,贯彻村庄自治理念。坚持政府引导、村庄为主的村级国土空间规划工作方针,强化规划编制过程的公众参与,让规划充分体现村民意志,显化村规民约,建立规划实施保障机制,由村民群众依法办自己的事。对现行“多规融合”较好或短期尚不具备规划编制条件的行政村,在上级国土空间明确有关控制性指标的前提下,可暂不编制村级规划。
一是以本轮政府机构改革为契机,明确农村宅基地管理职能部门,统一负责农民建房审批政策的制定与实施,同时结合机构职能调整对部分行政权力事项进行整合或删减,如规划选址和用地预审、用地规划许可和用地审批的关系等。二是要抓住落实审批权这个牛鼻子,进一步落实乡镇(街道)农民建房审批权,在现有农村宅基地用地审批、用地规划许可、工程规划许可等基础上,进一步将更多涉及农民建房的审批办事事项下放给乡镇(街道)政府。三是强化基层人员力量,落实专业人员负责农民建房审批台账、指标使用等日常管理,建立乡镇(街道)牵头、各基层站所参与的审批联动机制,实现农民建房审批一窗受理、集成服务、联审联办。
一是继续推进农村宅基地“三权分置”改革,建立健全宅基地使用权和资格权管理办法,激发资源资产属性,推动资产变资本,资金变股金,房东变股东。二是新农村建设用地指标优先支持下山脱贫、旧村改造类型建设项目,鼓励以村集体为单位实施村庄整治、拆旧建新,盘活闲置土地,以较少的指标消耗撬动乡村振兴,逐步提高土地利用节约集约水平。三是推进全域土地综合整治,通过农田标准化建设、建设用地增减挂钩等手段,盘活存量、管好增量、挖掘潜力,不断优化土地利用结构和空间布局,推进农村有机更新。
一是依托互联网技术,创新服务模式,积极推行网上受理、审查、支付和自助终端办理等新模式,实现农民建房审批业务“线上”“窗口”及工作人员主动上门服务等多种形式互补、并存,让老百姓有更多的办理渠道,适应不同类型的群众需求。二是依托政务服务2.0 系统,积极推动开发建设农民建房审批网上办理系统,推进建房审批“掌上办”“网上办”,审批中心窗口受理申请材料后,形成扫描件,提交各有关部门线上审核,实现一次性受理、审核、办结、归档。三是依托政府大数据系统,把分散在各部门的户籍信息、住房信息、村庄规划等实现电子数据共享,使农民建房审批申请所需材料一次生成、多方复用、一库管理、互认共享。