强化“四个统一”深入推进生态环境机构改革

● 生态环境部行政体制与人事司

新一轮党和国家机构改革决定组建生态环境部，这是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大部署。生态环境部以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习宣传贯彻习近平生态文明思想，坚决贯彻落实党中央深化党和国家机构改革的决策部署，科学谋划，精心组织，周密实施，顺利完成了挂牌、人员转隶和出台“三定”规定等改革任务，机构和职能调整到位。

一、深刻领会党中央保护生态环境的坚定意志和坚强决心

党中央、国务院历来高度重视生态环境保护，持续加大生态环境保护力度，大力推进生态环境管理体制改革，生态环境部门经历了从无到有、从小到大、从弱到强的发展历程。

新中国成立初期，我国生态环境保护工作分别由工业和相关经济管理部门，以及林业、水利、土地、农业等资源管理部门承担。以1973年召开的第一次全国环境保护会议为标志，揭开了中国环境保护事业的序幕，也开启了生态环境管理体制的改革历程。1974年成立了国务院环境保护领导小组及其办公室，标志着我国第一次有了专门的环保机构。

随着改革开放的不断深入，我国生态环保管理体制也在不断调整。1982年机构改革，国务院环境保护领导小组办公室与国家建委、城建总局、建工总局、测绘总局合并组建城乡建设环境保护部，内设环境保护局。1984年成立国务院环境保护委员会，并将环境保护局改为国家环境保护局，仍由城乡建设环境保护部管理，但业务相对独立。1988年国家环境保护局单独设置，作为国务院直属机构，实现了生态环保的独立监管。

随着生态环境形势的不断变化，党和国家对生态环境保护愈加重视，对生态环境的统一监管不断强化。1998年国家环境保护局升格为国家环境保护总局，并整建制划入国家核安全局，形成污染防治、生态保护、核与辐射安全监管三大职能体系。

为加大环境保护政策、规划和重大问题的统筹协调力度，加快改善生态环境质量，2008年组建环境保护部，生态环保工作得到进一步加强。党的十八大以来，党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，开展一系列根本性、开创性、长远性工作，首次将生态环境保护列为政府主要职能之一，制定40多项涉及生态文明建设和生态环境保护的改革方案。2018年机构改革更是整合7个部门相关生态环境保护职责，组建生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，生态环境保护体制更趋于完善和定型。

总的来看，经过多年探索与发展，生态环境部门机构和职能逐步得到强化，充分表明了党中央、国务院对加强生态环境保护工作的高度重视，也彰显了保护生态环境的坚定意志和坚强决心。

二、充分认识深化生态环境机构改革的重要现实意义和深远历史意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在我国发展新的历史方位，对生态文明建设和生态环境保护提出了一系列新理念新思想新战略，形成了习近平生态文明思想，并且在实践中不断丰富、完善和拓展。在“五位一体”总体布局中生态文明建设是其中一位，在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中坚持人与自然和谐共生是其中一条基本方略，在新发展理念中绿色是其中一大理念，在三大攻坚战中污染防治是其中一大攻坚战。这“四个一”充分体现了党对生态文明建设规律的把握，体现了生态文明建设在新时代党和国家事业发展中的地位，体现了党对生态文明建设的部署和要求。推进生态文明和美丽中国建设，迫切要求加快生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。这就是深化生态环境机构改革的重要意义所在。

（一）深化生态环境机构改革是贯彻习近平生态文明思想的生动实践。习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题，为推进生态文明建设、保护生态环境提供了根本遵循与行动指南。深化生态环境机构改革，就是以习近平生态文明思想为指导，围绕全面建成小康社会、建设美丽中国，健全生态环境管理体制机制，把生态文明建设重大部署和重要任务落到实处，让良好生态环境成为人民幸福生活的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点、成为展现我国良好国际形象的发力点。

（二）深化生态环境机构改革是践行以人民为中心发展思想的重大安排。环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。其中，人民日益增长的优美生态环境需要已经成为这一主要矛盾的重要方面。深化生态环境机构改革，就是践行以人民为中心的发展思想，强化生态环境部门统一监管职能，深化生态环境保护行政执法体制改革，着力解决人民群众反映强烈的生态环境问题，提供更多优质生态产品，让人民群众在“蓝天白云、繁星闪烁，清水绿岸、鱼翔浅底，鸟语花香、田园风光”的优美生态环境中生产生活，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

（三）深化生态环境机构改革是推进生态环境治理体系与治理能力现代化的有效路径。长期以来，我国生态环境管理体制存在两个方面突出问题：一是职责交叉重复，叠床架屋、九龙治水、多头治理，责任难以界定等；二是所有者与监管者不分，既是运动员又是裁判员，“重开发、轻保护”问题较为突出。深化生态环境机构改革，就是坚持以解决制约生态环境保护的体制机制问题为导向，持续深化生态环境领域改革，推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化，为打好污染防治攻坚战、建设美丽中国提供有力支撑。

三、不折不扣落实党和国家机构改革的基本要求

此次党和国家机构改革，以习近平同志为核心的党中央既提出“优化协同高效”“加快内部职责和业务整合”等总体要求，也提出“四个统一”“五个打通”“一个贯通”等生态环境机构改革具体要求。生态环境部深入学习贯彻中央改革要求，着力理顺部门职责关系，促进内设机构职责的优化和融合，健全支撑保障体系，克服长期以来制约生态环境保护事业发展的体制性痼疾。

（一）坚持监管统一，着力理顺部门职责关系。党的十九届三中全会提出，要加强和完善生态环境保护职能，整合分散的生态环境保护职责。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，党中央决定组建生态环境部，主要考虑有两点：一是在污染防治上改变九龙治水的状况，整合职能，为打好污染防治攻坚战提供支撑。二是在生态保护修复上强化统一监管，坚决守住生态保护红线。同时，提出要“打通地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，贯通污染防治和生态保护，加强生态环境保护统一监管”，明确“生态环境部门要履行好职责，统一政策规划标准制定，统一监测评估，统一监督执法，统一督察问责”，相关部门也要履行好生态环境保护职责，按“一岗双责”的要求抓好工作。

按照习近平总书记的重要指示精神，制定生态环境部“三定”规定。一是落实整合职能。将划入的编制水功能区划、入河排污口设置管理、应对气候变化及减排、监督指导农业面源污染治理、地下水污染防治监督管理、海洋生态环境监管等职责进行明确表述，将流域水环境保护、南水北调工程项目区环境保护等职责与原有职责融合，并增加“统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责”“严守生态保护红线”“组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法”“承担自然保护地、生态保护红线相关监管工作”等内容，实现“五个打通”“一个贯通”。二是落实“四个统一”。统一政策规划标准制定，明确由生态环境部负责拟订国家生态环境政策、规划并组织实施，组织拟订生态环境标准等；统一监测评估，包括统一监测制度和规范、统一规划站点设置、统一组织实施、统一发布信息；统一监督执法，明确由生态环境部统一负责生态环境监督执法，组织开展全国生态环境保护执法检查活动，查处重大生态环境违法问题，指导全国生态环境保护综合执法队伍建设和业务工作等；统一督察问责，明确由生态环境部组织协调中央生态环境保护督察工作，根据授权对各地区各有关部门贯彻落实中央生态环境保护决策部署情况进行督察问责。三是落实生态环境保护“一岗双责”。坚持生态环境部门的监管者定位，充分发挥各行业管理部门作用，分工协作、共同发力，做到管发展的必须管生态环保、管生产的必须管生态环保，管行业的必须管生态环保，推动由生态环境部门单打独斗的“小生态环保”向各部门共同抓落实的“大生态环保”转变。

（二）坚持“化学反应”，合理设置内设机构。按照习近平总书记有关“加快内部职责和业务整合”等要求，着力推进职责和内设机构的整合优化。一是在综合性司局设置和职责方面，整合原规划财务司、政策法规司、科技标准司职责，重组为综合司、科技与财务司、法规与标准司，分别强化政策规划综合、生态环保投资保障等职能，促进法规标准工作的统一。二是在水生态环境保护方面，将划入的原南水北调办环境保护司以及水利部相关职责和力量并入原水环境管理司，由其统筹滇池等“老三湖”、白洋淀等“新三湖”和长江等重点流域生态环境保护工作，打通岸上和水里。三是在海洋生态环境保护方面，将原水环境管理司海洋环境管理职责及力量与划入的原国家海洋局生态环境保护司进行整合，设置海洋生态环境司，统筹衔接海洋与陆地生态环境保护。四是在农业农村、地上地下生态环境保护方面，将原水环境管理司的地下水、农村环境保护相关职责，与划入的监督防止地下水污染、监督指导农业面源污染治理等职责进行整合，统一交由原土壤环境管理司负责，实现农业农村、地上地下生态环境保护的统筹。五是在应对气候变化方面，将原科技标准司承担的气候变化职责，与划入的发展改革委应对气候变化职责整合，仍设置应对气候变化司，牵头应对气候变化工作。六是在大气环境保护方面，为落实跨地区环保机构改革精神，采取在大气环境司加挂牌子的形式，设置京津冀及周边地区大气环境管理局，承担京津冀及周边地区大气污染防治领导小组日常工作，统筹兼顾重点区域大气环境保护工作。七是在生态环境监测方面，将划入涉及监测方面的职责整合至原环境监测司，更名为生态环境监测司，实现地表水、地下水、海洋、大气、温室气体、土壤等方面的统一监测。八是在行政审批管理方面，将原规划财务司的排污许可职责整合至环境影响评价司，更名为环境影响评价与排放管理司，促进排污许可与环评制度衔接。九是在污染防治与生态保护方面，将生态保护监管职责按要素配置到原水、土壤等环境管理司，分别更名为水、土壤生态环境司，促进生态保护与污染防治协同发力，贯通污染防治与生态保护。十是在固体废物与化学品环境监管方面，将原土壤环境管理司承担的固体废物与化学品环境管理职责划出，专门成立固体废物与化学品司，以落实固体废物管理制度改革要求，防范日益突出的化学品环境风险。十一是在生态环境执法方面，将划入涉及执法方面的职责，交由原环境监察局统一负责，更名为生态环境执法局，统一实行污染防治和生态保护执法。

（三）坚持“责能相适”，提升支撑保障能力。由于生态环境部门成立较晚，支持保障能力相对薄弱，特别是与划入职责相关的力量几近空白。在有关部门大力支持下，重点强化了以下支撑能力。一是健全区域流域海域生态环境管理体制。深入落实中央按流域设置环境监管和行政执法机构的改革精神，按照习近平总书记有关“推进跨地区环保机构试点”“加快组建流域环境监管执法机构”“按海域设置监管机构”等要求，整合相关部门和地方政府大气环境管理职责，在大气环境司挂牌设立京津冀及周边地区大气环境管理局；在划入水利部7大流域水资源保护局的基础上，统筹设置流域海域生态环境监督管理局，按流域海域开展生态环境监管工作，全面统筹左右岸、上下游、陆上水上、地表地下、河流海洋、水生态水资源、污染防治与生态保护，推进山水林田湖草系统治理。二是完善支持保障体系。划入国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、国家海洋环境监测中心，分别为应对气候变化、海洋生态环境保护提供技术支持。整合组建土壤与农业农村生态环境监管技术中心，承担土壤、农业农村和地下水生态环境监管技术支持。7个流域生态环境监管局设立事业单位，为其监管工作提供支撑保障。同时，明确部属单位与部机关相关司局的归口关系，强化部属单位对部中心工作支持，基本建立起了与行政职责相对应的支持保障体系。