专家观察

农业保险高质量发展的意义和内涵特征

张峭

农业保险作为现代农业支持保护体系的重要组成部分和工具，必须适应经济和“三农”发展新形势和新要求，通过自身高质量发展来支持和保障农业农村经济高质量发展。《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》出台标志着农业保险进入高质量发展新阶段，政策性农业保险将会逐步成为我国农业支持保护体系的基石和核心，农业保险的功能和作用会进一步增强，政府对农业保险支持力度会进一步加大，农业保险的地位会进一步提高。

专家简介

张峭

中国农业科学院农业风险管理研究中心主任、研究员。研究方向：农业风险管理、农村金融和农产品市场等。

5月29日，中央深化改革委第八次会议审议通过了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，10月9日，财政部、农业农村部、中国银保监会、林草局联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》。何为“农业保险高质量发展”，其核心内涵是什么，它具哪些特征。只有对“农业保险高质量发展”进行深刻的理解和把握，才能更好贯彻落实《指导意见》。

农业保险高质量发展的必要性和意义

农业保险高质量发展是农业保险自身发展的内在需求。作为农业风险管理的重要手段，农业保险是世界各国普遍采用的转移和分散农业风险以及降低农业生产不稳定性的重要保障措施，对防范农业面临的日益严峻的自然灾害风险和市场波动风险、保障农业持续稳定和促进农业高质量发展具有重要“防火墙”和“安全网”作用。因此，从2007年中央财政农业保险保费补贴试点开始，我国农业保险进入快速发展时期，经过12年发展，农业保险覆盖了所有省份，承保的农作物有200多种，主要粮食作物覆盖率超过70%，农业风险保障金额达3.46万亿元，农业保险市场规模已处于仅次于美国的世界第二大国。但现阶段我国农业保险发展仍处于较为粗放的初级发展阶段，仍面临一些困难和问题。如农业保险保障不全面不充分不平衡、农险费率厘定不科学、市场招投标不规范、财政补贴机制固化、虚假承保协议理赔和农业巨灾风险分散体系不健全等，与“三农”风险保障实际需求相比仍有较大差距，迫切需要更精细化和更高质量的发展。《指导意见》提出了“农业保险高质量发展”的要求，明确了“加快农业保险高质量发展”的指导思想和发展方向，标志着我国农业保险发展由粗放型“数量扩张”到精细化“质量提升”的新阶段，这是我国农业保险发展的内在需求。

农业保险高质量发展是服从与服务国家发展战略的新要求。高质量发展是2017年党的十九大首次提出的新表述，2018年中央经济工作会议上，习近平总书记指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的背景下，作为经济重要组成部分，我国农业农村经济发展也出现了显著变化：农产品的供给从满足量的需求已向更加注重满足质的需求转变，过去高资源消耗、高投入高成本粗放发展方式已向追求高效绿色生态发展方式转变，城乡居民不仅要求农业提供优质安全的农产品，还要求农村提供青山绿水宜居的良好生态环境。无论是从发展基础、发展方式还是从发展要求来看，农业农村经济发展也已进入了高质量发展新阶段。2018年中央一号文件中就明确提出，要实施质量兴农战略，农业由增产导向转向提质导向，推动农业高质量发展。农业保险作为现代农业支持保护体系的重要组成部分和工具，必须适应经济和“三农”发展新形势和新要求，通过自身高质量发展来支持和保障农业农村经济高质量发展、脱贫攻坚和乡村振兴战略实施。所以，农业保险高质量发展也是服从与服务国家发展战略的要求和使命。

《指导意见》出台标志着农业保险进入高质量发展新阶段。5月29日，中央深改委第八次会议审议通过了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，10月9日，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发《意见》。中央最高决策层就农业保险发展问题专门进行审议并出台文件，充分体现了农业保险发展得到了党中央、国务院的高度重视，农业保险有了新的定位和要求，结合国际农业支持保护体系发展和演变趋势，可以预期《指导意见》出台标志着农业保险进入高质量发展的新阶段，政策性农业保险将会逐步成为我国农业支持保护体系的基石和核心，农业保险的功能和作用会进一步增强，政府对农业保险支持力度会进一步加大，农业保险的地位会进一步提高。

农业保险高质量发展的内涵和特征

按照党的十九大会议精神，高质量发展就是满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展。《指导意见》中关于农业保险高质量发展的指导思想，提出要紧紧围绕实施乡村振兴战略和打赢脱贫攻坚战，立足深化农业供给侧结构性改革，按照适应世贸组织规则、保护农民利益、支持农业发展和“扩面、增品、提标”的要求，进一步完善农业保险政策，提高农业保险服务能力，优化农业保险运行机制，推动农业保险高质量发展，更好地满足“三农”领域日益增长的风险保障需求。这一指导思想明确了农业保险高质量发展的目的与手段。农业保险高质量发展就是以高效率服务方式为“三农”稳定持续地提供高质量的农业风险保障产品和服务的发展。所以，农业保险高质量发展的内涵和特征可包括产品与服务优、运行效率高和发展可持续三个方面。

产品和服务优。农业保险高质量发展首先体现在能够提供高质量的保险产品和优质服务。农业保险属于服务业，衡量服务质量高低的标准就是提供的产品和服务能否很好地满足用户需求。农业保险用户包括政府和农业生产经营者（农户）两类，农业保险高质量发展既要满足政府对农业农村发展的要求、政策和导向，也要满足农业生产经营主体日益增长的风险保障需求。作为代表国家和全体人民利益的政府，发展农业保险主要是为了实现三个基本目标：第一，保障粮食安全和重要农产品有效供给，使得重要农产品生产面临的风险威胁最小化，具体体现在对某些主要农业品种的扶持政策上有倾斜；第二，降低农产品价格的剧烈波动，保障宏观经济和社会的稳定，体现在通过逆周期补贴政策措施稳定重要农产品市场价格；第三，提高和稳定农业生产经营者的收入，满足社会公平目标，体现在给予“三农”政策上的扶持。政府农业政策目标还包括提升农产品国际竞争力、促进农业生态环境保护和可持续发展、实施扶贫攻坚和乡村振兴战略等，政府这些农业政策目标，并不是完全独立的。政府可以同时实现或兼顾这些目标，但当这些目标不能兼得或存在一定的冲突时，政府会更倾向于实现其中的一个和几个目标，而放弃其他目标，并且这些政策目标重要程度与优先序会随着社会经济发展水平以及农业发展阶段不同而发生变化。所以，实现农业保险高质量发展首先必须分析和把握国家农业农村发展的政策导向，满足政府农业农村发展的政策需求。对于农业农村的生产经营主体来说，最关心的是有没有合适的、具有吸引力的保险产品和优质的服务。农业生产经营者因从事产业不同、经营规模不同、生产环境不同，所面临的风险种类和大小会不同，所具有的风险偏好和能承担风险的能力也会不同。农业保险高质量发展就是要能够开发和提供管理不同性质及大小风险的保险产品及产品体系，满足不同农业生产经营主体的多元化和多层次的风险保障需求，同时还要求农业保险经营机构能够通过优质的展业、承保和理赔服务，使农业保险服务精细化、精准化和具有良好用户体验，使农民真正具有获得感、安全感和幸福感。这样的保险产品和服务才是高质量的，才符合《指导意见》主要目标指出的“产业有保障、农民得实惠”。

实现农业保险高质量发展首先必须分析和把握国家农业农村发展的政策导向，满足政府农业农村发展的政策需求。同时能够开发和提供管理不同性质及大小风险的保险产品及产品体系，满足不同农业生产经营主体的多元化和多层次的风险保障需求。

运行效率高。农业保险高质量发展内涵和特征还体现在农业保险运行的高效率。国内外理论研究和实践探索已经证明，政府与市场合作的制度和机制是农业保险运行的最好和最有效率的制度和机制，我国在吸取国内外经验和教训后于2007年开始试验这一农业保险制度和机制，并于2013年3月由《农业保险条例》确定正式在全国实施，经过10多年实践，证明这一机制和制度总体上是科学的和有效的，农业保险发展也取得了举世公认的明显成效。但同时，实践中也发现现行的农业保险运行制度和机制还存在着一些缺陷和问题，影响其运行效率和效益，需要进一步修改和完善。正如《指导意见》中提出“优化农业保险运行机制，推动农业保险高质量发展”。政府与市场合作的农业保险运行制度如何优化和完善才能高效运行，其核心和面临的主要问题正是明晰政府和市场边界。明晰政府和市场边界，主要是明确政府的职能和作用。按照中国特色社会主义市场经济要求和《指导意见》提出的基本原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是指在农业保险运行体系中，市场是起决定性作用。市场能够发挥作用的一定要发挥市场作用，只有市场失灵的地方才需要政府干预和支持，只有遵循这样的原则，才能解决农业保险市场体系不完善、政府经营干预过多和政府支持及监管不到位问题。那么，政府在农业保险运行体系中应该起到何种作用呢？主要有三方面职能和作用：

第一，农业保险市场的培育和维护者。基于农业风险具有相关性和系统性的特征，农业保险产品成为一种准公共产品，历史上农业保险的纯商业化尝试在国内外都以失败而告终，只有在政府进行干预和补贴之后，农业保险才走上了快速发展的轨道。政府对农业保险市场的培育和维护职能主要是通过四种方式发挥作用：一是通过保费补贴、税收优惠、价格激励等方式鼓励和引导市场主体提供农业保险服务；二是加强气象、价格、农情和灾情等公共信息的发布和供给，缓解信息不充分与不对称问题，增强市场信心；三是为农业保险市场营造稳定的宏观与商业环境；四是强化法律与制度建设，促进市场的有序竞争和规范运营。

第二，农业保险的组织和协调者。政府在农业保险中需要承担起组织和协调者的角色。一方面，由于农业保险具有外部性，其他市场主体和政府的行为目标并不完全一致，有时各主体之间的目标可能还有冲突，因此需要政府站在社会发展全局的高度进行组织和协调；另一方面，市场主体提供的各种保险产品和政府提供的风险管理政策或工具可能还具有一定的替代性。如针对政府灾害救济和农业保险就需要政府进行组织和协调，使相关主体合理分工和配合。

第三，农业风险应对的最后守护者。尽管完善的农业保险产品可以有效转移和分散农业生产者面临的风险，降低农业风险对农业和国民经济造成的冲击，但是农业风险尤其是农业巨灾风险是无法避免或消除的，当农业风险造成的影响和损失超出了市场承受能力和产生市场失灵时，政府就必须作为风险应对最后的守护人，支持农业生产经营者及其他市场主体应对这种巨灾风险，保障农业生产经营者尤其是那些低收入的贫困家庭有一个基本的消费水平和再生产能力，以免农业巨灾风险造成公共风险和危及整个社会。另外，政府在农业保险中也需要兼顾效率和公平，对低收入或贫困的农业生产者提供更多的支持，帮助他们应对风险，脱贫和防止返贫。政府在农业保险中三个方面职能和作用要比一般商业保险中多和参与的深，在商业保险中的政府职能和作用主要体现在为农业保险市场营造稳定的宏观与商业环境，强化法律与制度建设，促进市场有序竞争和规范运营。正因如此，《指导意见》确立了农业保险的政策性属性，明确提出“推进政策性农业保险改革试点”，同时在基本原则规定“更好发挥政府引导和推动作用，通过加大政策扶持力度，强化业务监管，规范市场秩序，为农业保险发展营造良好环境”的政府职能。

发展可持续。农业保险高质量发展还应体现在农业保险发展要保持一个相对稳定和可持续发展的状态。持续稳定发展主要表现在短期相对稳定发展，不能大起大落；中长期发展可持续性强，不能因巨灾风险和金融或经济危机的冲击出现大批企业倒闭甚至行业整体瘫痪；持续稳定发展还表现在行业体系内各业务结构合理、偿付能力充足和健康稳健，行业内和行业外合作顺畅和协调发展。农业保险运营是一个涉及多重风险来源、多元市场主体、多类保险产品和多环节风险链条的复杂过程，这种复杂性不仅体现在农业风险具有不同于其它风险的特殊性，还体现在政府要把握好其在农业保险管理中的角色和作用，更体现在农业保险发展中要协调处理好政府和市场、制度规范和创新发展、政府部门间和上下层间等各类关系。因此，在农业保险中，只有树立全局观念，明确和理顺各方主体的利益关系和职责定位，通过优化制度设计来激励各方主体的积极性，强基础、补短板、防风险，协调配合，合力推动，方能实现农业保险持续稳定发展。

需要指出的是，农业保险高质量发展的产品和服务优、运行效率高和发展可持续这三个内涵和特征，只有同时具备且互为依存和支撑，相互没有矛盾和冲突时，才算是农业保险高质量发展。同时，农业保险高质量发展也不是一个静止状态，是一个渐进性、系统性的动态发展过程，这种动态发展变化并非自然而然发生，其中既有客观规律的体现，也是制度政策努力推动的结果。

观点声音

10月9日，《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》印发。第六届中国农业保险专题论坛以农业保险高质量发展为主题，针对《意见》展开讨论，不少专家学者发表了他们的见解和思考。

姜华东（财政部金融司普惠金融处处长）

我国农业保险经过12年发展已进入高质量发展的关键阶段，需要补齐四个方面的短板。一是保险覆盖面相对较低，“扩面、提标、增品”还有很大空间，二是多层次大灾风险分散机制有待建立，农业保险可持续性和安全性面临挑战，三是规范性建设亟待加强，赔付不及时、不精准、违规骗补问题亟待解决，四是农业大数据积累有限，风险区划和费率调整机制不健全，农业保险服务能力还需提升。

随着农业规模化程度的提高，农业保险也越来越重要。下一步工作中要把握三个工作理念：一是在救灾方式上实现由行政决策向市场契约转变，由财政救济向保险理赔转变，由政府管理向市场服务转变；二是在保障能力上实现两个增强：增强农户再生产和扩大生产的能力，增强农民基本生活的稳定性；三是在支持农村金融发展上，推动农业保险推广和农村信贷的互补、协调，实现“1+1＞2”的效果，突破农村金融发展的瓶颈。同时要继续加大中央财政支持力度，组建农业再保险公司，将大灾保险试点由现在200县扩大到500县，出台中央财政对地方特色优势农产品保险以奖代补的政策；要完善农业大灾风险分散机制，合理界定保险机构、再保险市场、地方和中央的职责边界，建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，通过大灾风险准备金制度和中国农业再保险公司为直保公司提供更加有利的风险保障服务；要加强农业保险规范性建设，通过给予大灾保障、信息数据支持等方式创造低成本政策环境，调动市场机构能动性；加强对财政资金的监管，对违法违规骗取的机构取消资质，对保险机构资本不实、虚假承保、虚假理赔加大处罚力度；要提升农业保险服务能力，以农业再保险公司为抓手，整合农业农村保险监管气象防灾等数据，构建农业风险地图，为保险公司产品开发、费率调整提供支持。加强农业保险与银行信贷联动，全面推进“保险+”，提高农户尤其是规模经营户信用等级，增强农业保险融资功能。

王胜（农业农村部计划财务司金融保险处处长）

农业保险高质量发展需要处理好三个方面的关系，一是需求和供给的关系。过去我国农业保险的发展以供给推动为主，今后高质量发展阶段对需求拉动的作用也要引起高度重视，将农业保险发展和农业产业发展的风险保障需求更好结合起来。二是政府和市场之间关系。农业保险定位的重大突破，代表的是农业保险工作中政府和市场关系的重新定位和明确，在强调政府作用的同时，尤其需要处理好政府和市场的关系，解决好实践中农业保险市场的不规范问题、农业保险合规经营问题、应收保费问题，避免这些实践中的具体问题影响到农业保险高质量发展。三是顶层设计和基层探索之间的关系。既要加强农业保险顶层设计，用政策的制度化和体系化来理顺农业保险各个环节各个主体的关系，同时又要鼓励基层的创新和探索，不能束缚了相关主体在实践探索当中的手脚。希望各高校和科研院所发挥优势，加强农业保险理论探索，结合我国实践探索创新农业保险理论，用理论研究推动农业保险高质量发展。

朱俊生（国务院发展研究中心金融研究所教授）

过去我国农业保险取得的巨大成就毋庸置疑，但要实现高质量发展首先要重点解决三个问题：一是要抑制农业保险市场无序竞争的问题，建议近期要完善市场准入和退出机制，完善招投标规则，远期要合理界定政府和市场的边界，防范和化解制度风险。二是要遏制应收保费不断扩大的问题，建议优化保费补贴拨付机制，探索将中央和省级财政补贴直接补贴给省级经办机构，化解保险企业应收保费难题。三是要从经营机制上化解合规风险的问题，建议参照美国农业巨灾保险CAT模式，建立“政府补贴保基本、农民自付保增量”的普惠性农业保险政策，破解承保环节高成本问题，同时通过指数类保险产品破解理赔环节高成本问题。解决好这三个核心问题之后，推动农业保险高质量发展还要做好两件事：第一，要完善政策体系，包括提升农业保险在支农政策中的地位，多途径提高保障水平，优化财政补贴政策，提高税收优惠的力度，完善大灾风险分散制度；第二，要增强市场主体的专业化经营能力，包括推动实现风险与费率分区，保险科技赋能以及敬畏规则。最终农业保险高质量发展，要实现农业保险从有到优，从规模扩张向质量提升转变，从生产者导向向消费者导向转变，从政府推动向市场拉动转变。

石践（上海安信农业保险股份有限公司总裁）

农业保险高质量发展，首先衡量的标准不是保费规模和承保利润，而是农业保险能不能发挥制度供给作用，在推进完善农业支持保护政策方面发挥积极作用；其次不能封闭在农业保险内部，而要和农村信贷、担保结合，在普惠金融价值发挥的同时体现农业保险的价值；最后，农业保险高质量发展的目标一定是服务于国家战略，要将服务于乡村振兴战略作为一个重要落脚点。在行业如何推动农业保险创新和高质量发展方面，应该从三个方面入手，一是要服务于产业需要，围绕新型经营主体、利用互联网(农业农村部新农直报系统)和物联网技术，从生产链和区块链入手；二是要服务于生态需要，在服务耕地保护和绿色金融上下功夫；三是要服务于富民需要，探索开展收入保险，结合农村集体产权制度改革，探索开展农村集体资产证券化等金融服务。

赵乐（安华农业保险公司业务总监）

农业保险高质量发展，关键在于三个明确：第一，明确农业保险的定位，《指导意见》出台后如果明确将农业保险定位为准公共产品、政策性保险，就解决了长期制约农业保险发展的最根本和最核心问题；第二，明确政府和市场的边界，要市场适度、市场规范、市场有序的发展，目前由于边界不清，政府行为既有错位也有越位，这也是制约我国农业保险发展的重要原因；第三，明确农业保险工作中的牵头指导部门，这对于农险工作的开展尤为重要。下一步农业保险应该成为农业风险管理的重要工具，成为强农惠农政策的重要组成部分，成为农村金融体系建设中的重要一环，成为乡村振兴的重要助力工具。