关于农民专业合作社财税支持政策的优化研究

吴菊 武丽

优化农民专业合作社发展的财税支持政策有利于促进农民专业合作社健康发展，实现农业农村现代化目标。优化财税支持政策可通过建立健全财税支持政策体系及运行机制、增加普惠制优惠内容、改善税收优惠结构、加强对社员的文化教育及技术培训等方式实现。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加快构建新型农业经营体系，鼓励农村发展合作经济，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社；2018年7月1日起实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》第十条明确提出“国家通过财政支持、税收优惠……等措施，促进农民专业合作社的发展”；2018年一号文件提出“确保财政投入持续增长”，加大对新型农业经营主体支持力度；2019年中央一号文件提出财政要优先保障“三农”资金投入，公共财政更大力度向“三农”倾斜，同时提出要研究完善适合农村集体经济组织特点的税收优惠政策。因此，研究能够促进农民合作经济组织健康发展的财税政策对优化资源配置、全面建成小康社会、实现国家长治久安具有重大的理论意义和实践意义。

财税政策支持农民专业合作社

组织发展的理论及依据

保护财产权利维护市场秩序。在农业生产中，农业面临着自然风险；在农产品市场交易中，农民面临着市场风险。这一风险来源两个方面，一是农产品价格风险，二是市场交易中由于与交易对象地位悬殊产生的权益受损的风险。价格风险是基于农产品市场供求的特殊性而生，难以形成均衡价格。在现实市场中，经常发生的是单个农户与资金雄厚规模庞大的公司交易，由于交易双方地位悬殊，强势一方往往是价格制定者，弱势方是价格接受者，强势方在交易中往往剥夺弱势方的正当权益。

作为制度供给者的政府，有提供产权保护、维持市场秩序、维护公平正义的职责。因此，政府对合作经济组织的补贴首先基于以下理论和现实：第一，抵御自然风险是人类社会面临的共同风险，由于合作社抵御自然风险的能力较弱，政府的支持不可或缺。第二，提供产权保护，创造公平的市场交易环境，使不论规模大小的微观主体均能在市场交易中进行公平交易，消除市场势力带来的不公平对弱势方的利益损害。

提供公共物品，弥补市场失灵。农民专业合作社作为一种经济组织，具有济贫性质，“贫困”也是公共品，是“public bads”，是人类共同面临的、需要解决的公共问题。而“济贫”是公共品，属“public goods”。提供公共品（public goods）,解决公共问题可以有多类主体，个人、经济组织、社会公益组织以及政府部门等。但由于公共品的特性——消费的非竞争性和受益的非排他性，由个人或经济组织为主体的市场供给往往不足，只有政府才能足额提供。正因为如此，提供公共品才被视为政府的职责。农民专业合作社作为经济组织提供了公共品，其济贫性是履行或代行部分政府公共职能，政府应给予足额的补偿。

实现国家发展战略的需要。我国农业通常被视为关乎国计民生及国家安全的重要经济部门，粮食生产一直是政府关注的核心问题。农民专业合作社主要产品是粮食等农产品，作为经济组织，合作社应以利润最大化和社员福利最大化为经营宗旨，若仅仅生产粮食，很难实现利润最大化目标，显然是违背其经营宗旨的。农民合作社按照国家的要求生产粮食，为国家粮食安全战略放弃了对自身利益的追求。这其中的收益差距，可以看成是执行国家粮食政策的机会成本，政府理应给予补偿。

我国现行农民专业合作社

发展财税支持政策辨析

本世纪以来，我国农民专业合作社作为新型农业合作经济组织快速发展。根据国家市场监督管理总局的统计数据，2016年至2018年3年间，全国合作社每年新增户数分别为29.6万户、27.8万户、23.1万户，截至2018年底，我国合作社共有240.4万户，近3年每年比上年新增比例分别为16.5%、13.8%、10.6%。国家对农民专业合作社的政策支持有力地促进了农民专业合作社的快速发展。

支持农民专业合作社发展的财税政策。国家鼓励、支持、引导农民专业合作社发展，首先体现在国家立法层面。《农民专业合作社法》第十条规定，要“通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展”。又在“扶持措施”部分进一步规定支持项目、方式及责任。其次体现在国务院及相关部门的具体措施及实施办法上。

在项目支持上，安排有条件的农民专业合作社具体实施国家支持发展的农业和农村经济的建设项目。原农业部发布的《农业综合开发区域生态循环农业项目指引（2017-2020）》提出，要在2017年-2020年建设区域生态循环农业项目300个左右，单个项目中央财政资金投入1000万元左右，同时要求地方投入相应比例财政资金。专项扶持上，支持新型农业经营主体建设高标准农田建设项目，对农业综合开发土地治理项目，每亩土地财政资金补助不超过1500元。对于符合国家要求的产业化经营项目，给予财政资金支持。

之所以将特定项目或工程也视为财政支持政策范围，除项目本身的公益性外，政府在选择项目承办人时，并非如市场招投标中按“要价低者得”的原则选择项目承办人，而是规定专门由农民专业合作社为承办人。这种最低要价者之价格与支付给农民专业合作社工程价款之差额，可视为政府财政支持额度。

在财政补贴上，国家给予合作社的补贴项目繁多，主要有土地流转补贴、贷款补贴、购农机补贴、种粮补贴、农资综合补贴等。补贴金额各异，2019年对种粮直补、农资综合、良种进行整合，统一发放，平均每亩补贴资金120元。对规模经营合作社、大户和家庭农场，全国各地区不同补贴标准不同，一般是每亩补贴40-80元。农机补贴最高5万元，100马力以上的大型机器等最高15万元。

在税收优惠上，农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。农民专业合作社销售农产品，视同农业生产者销售自产农产品，免征增值税。

除上述财政支持外，合作社法要求中央和地方财政分别安排资金，支持合作社开展信息、农业生产基础设施建设等服务。

现行农民专业合作社财政税收政策辨析。目前，众多的政策制定主体降低了政策的执行效率。政府补偿政策措施的实施是一个复杂的系统工程，在政策颁布主体上有立法层面的国家、发布行政法规的政府部门；在政府层级上有中央政府、地方各级政府；在各级政府，有众多政府职能部门。均有制定发布相关政策、法规、命令、办法等的权力，对合作社来说，都是国家法律。给予合作社种补贴优待，对于合作社及其成员来说是有利的，但是过多的政策主体发布政策若不能协调统一，政策各异，让合作社无所适从，无形中增加了执行成本，妨碍政策执行效率。

以项目为载体的财政支持措施与扶持农民专业合作社健康发展的目标不一致。我国农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础之上，由生产农产品的生产经营者或者是服务的提供者、利用者组成的互助性的经济组织，是一种企业。与市场经济中经营的其他投资者导向企业不同，农民专业合作社的初衷是互助共济，共同抵御市场风险。由于农业的弱质性，从事农业生产的农民一直是低收入群体，主要由农民组成的合作社面临资金困境是其“天生”缺陷。国家支持的农业综合开发产业化经营等项目，为了保障财政资金安全有效使用，增强项目实施者责任意识，均要求一定比例的配套资金。龙头企业和能人领办的合作社往往能够获得项目，而农民自发组织型合作社因资金困难难以获得项目。据肖琴等（2015）学者的调研，某市农业综合开发项目共扶持19个农民专业合作社，龙头企业和能人领办或控制的合作社12个，占63%；村官或村级组织领办型合作社4个，农民自发组织型合作社2个，仅占11%。国家扶持农民专业合作社是为了降低农民生产经营市场风险，保障农民利益，改善农民弱势地位。但是项目扶持并未实现国家扶持农民专业合作社的目标。

税收减免优惠政策对农民专业合作社减负意义不大。虽然税收制度有对合作社的增值税免征规定，但是实际意义不大。因为增值税有起征点规定，而农民专业合作社销售额大多达不到增值税起征点，换句话说，即便没有专门对农民专业合作社免征增值税规定，合作社也不用缴纳增值税。

政策法规信息传递过程中的遗漏或缺失减弱了政策支持效果。国家对农民专业合作社扶持政策发布主体众多，各级涉农部门特别是中央及省级涉农部门均为政策发布主体，政出多门，纷繁复杂。从扶持项目看，种类繁多，标准各异，要求各不相同。从时效性看，大多扶持措施均有期限限制，而且期限各异。造成的结果是，合作社及社员并不完全知晓这些扶持优惠政策，据彭小珈等学者（2018）对湖南省宁乡县的问卷及走访调查，79%农民专业合作社享受到了财政或税收优惠，但是这些合作社享受到的优惠却不足应享受优惠待遇的50%。还有21%的社员没有享受甚至不知道有财政税收优惠政策。

优化农民专业合作社财政税收政策的路径选择

扶持农民专业合作社财税政策的目标定位。

建立完整的政策体系，健全政策执行机制。

增加普惠制优惠内容,提高普惠制补贴标准。

扩大税收优惠范围，改善税收优惠结构。

加强对社员的文化教育及技术培训。

优化农民专业合作社

财政税收政策的路径选择

扶持农民专业合作社财税政策的目标定位。对农民专业合作社的财税扶持政策要符合国家对合作社的总体目标，保护合作社及其成员的合法权益，推进农业农村现代化。2019年一号文件提出，解决“三农”问题是全面建成小康社会的重中之重，要坚持农业农村优先发展战略，因此支持农民专业合作社发展的财税政策目标应定位于农业增产、农民增收、农业农村现代化。

建立完整的政策体系，健全政策执行机制。促进农民专业合作社发展政策应是一揽子政策组成的政策体系，其层次首先应是权利维护，创造公平公正的经营环境，维护合作社财产权利。其次，提高普惠制补贴标准，使规模较小的农民合作社健康发展，增产增收。再次，扩大税收优惠范围，促进农民合作社快速发展。最后，也是最重要的，扶持政策要长期稳定，给合作社以稳定的预期，不能朝令夕改，使合作社受政策左右，无法长期规划，项目扶持的期限限制不在此列。

健全的政策执行机制是扶持政策得以落实产生政策效果的制度保障。好的政策要落实到位才会产生好的效果，要建立健全农民专业合作社扶持政策的执行机制，明确各执行主体权力和责任，层层落实，切实问责，追溯反馈。使政府扶持政策真正落到实处，使合作社及成员真正获得政策扶持的益处，实现增产增收。

增加普惠制优惠内容,提高普惠制补贴标准。限于国家支农财政资金的有限性，以项目扶持为载体的财政扶持项目多，支付标准高，用于普惠制的财政补贴资金势必要相应减少。虽然现有的农民专业合作社补贴项目较多，但是补贴标准偏低，金额偏少。可借鉴美国、法国等国家经验，对合作社生产运营全过程给予多样化的直接补贴，包括生产、储藏、包装、运输、营销、食品安全等。提高补贴标准，使农民合作社及成员特别是规模小、能力弱的合作社及成员获得实在的利益，为其健康成长奠定基础。对于以农业综合开发项目的扶持，要有财政资金的支持。对于有预期收益的项目，同时可以引入信贷机制，由政策性金融机构提供贷款，或者由其他金融机构、社会组织提供贷款，财政提供贴息补助。这样可减少财政扶持资金的压力，将有限的财政资金用于普惠性的补贴，实现合作社发展目标。

扩大税收优惠范围，改善税收优惠结构。在充分调查研究的基础上，制定农民专业合作社规模标准，对于规模较小的合作社免除所有的税收缴纳，只对合作社成员征收个人所得税。我国虽然有农民专业合作社的税收优惠政策，有的合作社几乎不用缴纳任何税收，但是这并不等于合作社不负担税收。我国是以流转税为主体的税制模式，合作社销售产品虽然免征增值税，但其购进货物是包含增值税及消费税税金的，若不能抵扣增值税进项税额，增值税及消费税就构成合作社的税收负担。所以，免除合作社其他税种的缴纳，可以减轻合作社总体税收负担。

对于收入较高的合作社成员，可以按照个人所得税法依法缴纳个人所得税。由于合作社的制度特征，其盈余主要按成员与合作社交易量（额）按比例返还。个人收入超过个人所得税免征额，说明成员收入已经达到能够依法缴纳税收的水平，不应再享受对低收入者的税收优惠照顾，应当依法纳税。

加强对社员的文化教育及技术培训。基于对印度贫困问题的长期研究，阿玛蒂亚·森指出，贫困的实质是贫困者获得收入能力的贫困，即贫困者缺乏获得收入的能力。所以，最有效的济贫措施不是金钱上的无偿支助，而是帮助贫困者摆脱获得收入能力的贫困。路径是基础教育和卫生保健，越好的基础教育和卫生保健，越能够帮助贫困者摆脱贫困。对于卫生保健，通过建立完备的医疗卫生体制及运行机制，保障农民病有所医，防止因病致贫。

对农民的基础教育有两个层次，一是文化教育，二是技能培训。文化教育使农民具有现代公民应具有的基本素质，包括知晓国家法律、遵守国家法律，遵守道德规范，尊重公序良俗。知晓国家法律的另一个层面是，能够通过政府及媒体渠道获得政府的政策优惠信息，符合规定就能享受优惠待遇，不至于因不知道有优惠政策而坐失机会，也使国家惠农政策落到实处。技能培训使合作社成员掌握生产经营基本技能，有一技之长，具备了获得收入的能力，就可凭借其生产经营活动获得应得的收入。基础教育被视为公共品，应由政府提供，因此，政府加大对教育培训的财政支持力度，实现农业增产、农民增收，顺利实现农业农村现代化。