中国古代监察官制度的背景、沿革及特点

● 张锐 葛滨

监察制度是政治制度的重要组成部分。监察官是监察制度得以运作的主体，研究中国古代监察官制度，对于推进当代监察体制改革有一定的参考价值。

一、中国古代监察官制度的产生背景和沿革

中国古代监察官包括中央和地方两类。中央监察官以御史为核心，包括中央派出以监察地方为职责的官员。地方监察官指地方官署中负责监察下级官吏的官吏。

（一）产生背景

有管理就有监督，有政府起，就有监察职责。但是，设立专门监察机关却不是一开始就有的，而是权力集中到一定程度的产物。

商代甲骨文和周代铭文显示，商周时已有“御史”一职，但只是君主身边负责记事的文职人员，不是后世的监察官。御史作为监察官，是在战国时期以郡县制取代世袭分封制的过程中出现的。当时，列国间战争频繁激烈，军事战争对于集权的客观需要，推进了君主专制中央集权制度以及适应专制集权统治需要的监察官制度的产生。因为各国只有建立监察官队伍，才能更好地督促各级官吏贯彻执行中央政令，统一意志、统一行动，适应以举国之力应对战争的需要。战国时齐、秦、赵、韩、魏等国都设有掌管文书的御史，因各部门、各郡县的文书都集于其手，他们对全国情况最了解，而且在君主身边容易得到信任，所以逐渐成为君主的耳目而带有监察性质。御史执行监察任务有的是临时的，有的则常驻地方。秦统一全国后，将御史监察制度化，监察官制度正式确立。

这与16世纪欧洲各国建立监察官制度的背景基本相同。中世纪欧洲由几百个小国家组成，这些小国家拥有颁布法律、征收赋税、铸造钱币等权力，大部分是罗马帝国覆亡后分裂成的由贵族统治的诸王国。16世纪，有的国家如英、法、德、西班牙等，在反对诸侯的斗争中获得胜利的国王把以前把持在贵族、僧侣手中的权力集中到自己手中。可对于这些政务，他又不可能样样亲自做，只能委托其他人去做，于是产生了君主与大臣间具有“委托 — 代理”关系的官僚机器。有授权就有监督，为了有效驾驭官僚机器，作为君主统治术的监察官制度随之出现。也就是说，中西监察官制度都是适应君主专制中央集权制度的需要而产生的，只是中国比欧洲早了1800多年。

（二）沿革

秦汉至明清，我国建立起了大一统的皇权专制中央集权国家，设置了从中央、郡县到乡里的官僚机关。官僚机关是具有很强因循性和惰性的组织系统，推卸责任和偷懒是官僚的共同特征，在执行国家意志的过程中，各种官样文章的形式主义很容易使国家意志在执行中走形、变样。这就要求加强对官僚系统的控制。对此，秦以降历代王朝都自上而下设置了监察机关，加强对各级行政组织及其官吏的监察。

秦和西汉，御史机关尚未摆脱先秦御史掌文书的影响。中央设立御史大夫、副丞相，掌天下文书和监察。御史大夫之下有御史中丞、御史丞为之副，其中御史中丞“外督部刺史，内领侍御史员十五人”（《汉书·百官公卿表》）。西汉御史府有六百石御史45人（汉代低级县令官秩六百石，是皇帝委任的最低官员），其中“尚玺御史”2人、“治书御史”2人、“给事御史”2人、“侍中丞”2人、“领录”2人、“侍御史”35人（20人在御史府办公；15人在皇宫办公，他们经常奉皇帝之命从事临时差遣，如督运、监军、察计簿等）。

对于地方，秦代派御史常驻郡县，称“监御史”，负责监察郡内各项工作。汉武帝将全国103个郡国分为13个监察区——州，每个州派1名六百石刺史，按“诏书六条”巡察所属二千石守相行政，发现问题即上奏弹劾，由丞相府派员查核。各郡国为了监察属县行政，将属县分为2-5个监察区，每个监察区派1名督邮巡察。各县也设有廷掾，承县令长之命巡察属乡。督邮、廷掾由郡县长官自辟除。这样，秦汉时期自上而下建立了完备的监察官系统。

随着政治分工的细化，御史掌文书的职责逐渐弱化，东汉光武帝推进改革，撤御史大夫（此后历代虽常有“御史大夫”一职，但其职责与中丞同），只保留御史中丞，其办公处称御史台，成为专掌监察的国家最高监察机关。御史员额由45名减为18名，其中治书御史3人侍御史15人，仍为六百石。对于刺史制度，光武帝改革西汉刺史只巡察不调查之定规，刺史不仅要巡察发现问题，还要具体调查官员违法违规事实，权力越来越重，并逐渐介入郡国日常行政，成为郡国之上的地方行政长官。东汉末年，为镇压黄巾起义，朝廷派出九卿出任州牧，主一州军政、民政、财政，州遂正式变成一级行政区，并演变为割据一方的军阀。东汉王朝由是崩溃。

秦汉奠定了后世监察制度的基本框架，此后历代王朝是在此基础上适应统治需要作了一些调整。唐宋御史台分设台、殿、察三院，分别统领侍御史、殿中侍御史和监察御史，使监察官职责分工更加合理，设置更加规整。明清时期，御史台改为都察院，将地方分区监察和中央按系统监察相结合，中央设六科给事中，分察中央六部；地方设13道监察御史，分道监察各地。给事中与监察御史合称“科道”。对于地方监察官，随着中央加强对地方的人事控制，隋唐时与秦汉郡督邮职责相近的州府司录和录事参军、与县廷掾职责相近的县录事，不再由行政长官自辟，改由上级任命。这样，州县监察官不仅要监察下级官吏，而且对同级行政长官的行政行为也要进行制衡。这是自上而下加强官吏控制的表现。汉唐主要通过派出刺史、按察使等监察官巡察的方式实施对地方的监察，宋以后在巡察机制的基础上，在地方普遍设置了专门的监察机关，监察官嵌入地方行政之中，参与地方政务，从而使异体监察与同体监督有机结合起来。

二、中国古代监察官管理制度的主要特点

纵观中国古代王朝监察官管理制度史，有低品级、有特权、重视选任、严格管理、厚赏重罚等突出特点。

（一）低品级、有特权

中国古代行政系统和监察系统，一直实行不同的等级制度安排，行政系统实行“贵以临贱，上之使下”（《资治通鉴》），以维护行政等级秩序；监察系统则实行“以卑御尊”，以“位卑”监察“位高”。从秦汉到明清，御史台（都察院）中除了御史大夫、御史中丞、都御史等品秩较高外，其它监察官如侍御史、监察御史、刺史等品秩都很低，汉代相当于低级县令，唐代低于下县县令（唐代监察御史正八品下，诸州下县县令从七品下），但是他们却“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”（《唐六典·御史台》），作为“天子耳目”监察百官，是“治官之官”，权力很大。明代监察官甚至有“官升七级，势减万分”（《万历野获编》）的说法。这是一个特别的制度设计，低品级则选人面宽，易黜陟，出任者多年轻，易激越、顾忌少；高品级则选人面窄，难黜陟，出任者多年长，易保守、顾忌多，所以监察官低品级相对而言更有利于发挥监察作用，有利于形成“小大相制、内外相维”的政治格局。低品级的监察官之所以能够发挥监察功能，关键在于他们拥有王朝授予的特权。核心特权有两项：一是“无所不察”。作为“天子耳目”，监察官巡察时为“代天巡狩”，有权对监察对象进行全方位调查，要求他们配合，如赵翼所称的“明巡按无所不察”（《陔余丛考》卷二十六）；二是“直达天听”。官僚机关是层级控制系统，命令和报告要逐级下达上报，但监察官可以越过等级秩序，巡察结果可以“直达天听”，独立奏事。此外，监察官还有参加朝会、特殊礼仪、“天子亲任”等特权。元世祖忽必烈曾说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的”（《草木子·杂治篇》），“医”字充分反映了监察官的功能和地位。需要注意的是，监察官行使的是对违法官员的“发现权”和“检举权”，最终处分还是要由皇帝决定。

（二）重视选任

历代王朝都高度重视监察官的选任。“夫宪官之职，……事任尤重，至于选用，必举贤才”（《册府元龟·宪官部》）。监察官选任标准虽代有不同，但基本标准有三个方面：一是忠诚刚正。监察官乃“治官之官”，存在“同朝为官，相煎何急”好人主义者不可用，必须选拔公忠体国的清谨介直之士任之，如《册府元龟·宪官部》载汉唐间“刚正”监察官100多人。二是明于治体。监察官的监察是政治监督，必须明于治体，主要指明习律令、礼法和儒家治国学说。明代《御制官箴》：“历代建官，皆有御史，任之耳目，委以纲纪。纠违绳愆，激浊扬清，用献嘉言，惟直与明”。唐代以后把科举与监察官选任紧密结合起来，监察御史一般要求进士出身。如明代“凡给事中、御史缺，于举贡、进士内年三十以上选补”（《涌幢小品》）。三是行政经历。监察官职在监督行政，需要具备行政经验，因此，历代朝廷选任监察官都强调要有地方（或基层）任职经历。如唐代规定：“御史先于县令中三考已上有政绩者取，仍永为常式”（《唐会要·县令》）；宋代规定：“非曾经两行县令，不得除监察御史”（《宋史·职官四》）。监察官虽然职位不高，但一般由皇帝亲自委任。监察官的选任有严格的程序，明清以前监察官一般由宰相或者御史台按选任标准推荐，报皇帝任命；明代则采取吏部会同都察院共同提出预备人选，先征求九卿和台省意见，然后出题考试，待检验待选人员奏试、弹文、刑名、文字能力后确定入选名单，报皇帝任命。

（三）严格管理

历代王朝对监察官都建立了严格的管理制度，以防他们贪腐和滥用职权。如汉代规定监察官对官吏违法“见知而故不举劾，各与同罪；失不举劾，各以赎论”（《文献通考·刑考三》）；唐代规定对官吏违法知而不举“纠弹之官减（罪官）二等”（《唐律疏议·斗讼律》）；明代对监察官荐举不实、稽误文书、公事稽留、上书奏事有误、纠劾失实、稽查库银亏短等失职行为皆有明确的责任追究规定。监察官有严格的考核制度，如宋代规定御史每月必须向上奏事一次，称“月课”；上任后百日必须弹人，否则就要罢黜为外官或受罚俸处分，名为“辱台钱”。明代规定御史弹纠，务必开具确凿年月实迹，不得虚文泛诋；挟私妄奏者，抵罪；若见善不举，知恶不拿，杖御史一百，发往“烟瘴地面”安置。都察院内部从都御史、经历、照磨到监察御史，但见不公不法、旷职废事、贪淫横暴的，“许互相纠举，毋得徇私容蔽”；还规定巡抚和巡按御史动用钱粮，皆须“互相觉察”“一体互报”，用银一百两以上而事非紧急的，要“先期商订，会案施行”（《大明会典》）。监察官有严格的回避制度，如籍贯回避、亲党回避、利害关系回避等，避免实施监察活动时陷入角色冲突。

（四）厚赏重罚

监察官是“治官之官”，为了激励他们忠心履职，历代王朝都采取了厚赏重罚的办法。所谓厚赏，主要指职务升迁较快，虽然品秩不高，但仕途之广阔，升迁之快，非其他官吏所能比。如汉代六百石刺史居部九年一般升任二千石郡国守相，明清正七品监察御史、都给事中和从七品给事中外迁常常升为正四品知府、按察副使，有的甚至可超升为正三品、正二品官员，如明代任昂由七品监察御史超升正二品礼部尚书、林硕由七品监察御史超升正三品按察使。这种超升机制激励作用很大，如林硕上奏道：“臣前为御史，官七品，今擢按察使，官三品，日夜淬砺，思报上恩”（《明史·林硕传》），激励作用溢于言表。唐代官员一般要经四考（三年一考）才能按格铨注，予以升黜；而御史三考之后，就可以决定升降，而且他们的考核期限也较短，如监察御史为25个月，殿中侍御史15个月，侍御史10个月，所以“凡侍御史之例，不出累月则迁登南省”（《文献通考·御史台》）。经查古代19史《循吏传》，近40%地方和中央部门主官曾任监察官。这种超升机制，是从高品秩县令中选拔担任低品秩御史的基础。所谓重罚，是指一旦监察官不尽职守，甚至滥用职权、贪污腐败，从重论处。如元代规定贪污受贿官员悔过自首的免罪，但监察官例外，“台宪官吏犯赃，不在准首之限”（《元史·刑法志》）；明代规定：“（御史）出按复命，都御史覆核其称职不称职以闻。凡御史犯罪，加三等，有赃从重论”（《明史·职官二》）。这样，一方面，激励其积极进取，淡薄保“乌纱”的观念，放开手脚大胆工作；另一方面，也利于朝廷控制，随时撤换。如明宣宗在位的8年里，降黜了监察御史130多人（明代十三道监察御史共110人）。违法和不胜任的监察官不断被淘汰，德才兼备的贤者不断被升迁重用，使整个监察官队伍保持特有的活力。