农地金融制度探析：综述及启示

■ 谷国政/张全景,2/牛善栋/王 扬

（1.曲阜师范大学地理与旅游学院，山东 日照 276826；2.曲阜师范大学土地研究中心，山东 日照 276826）

0 引言

农地金融改革始于19世纪末和20世纪初，当时发达国家普遍面临着农村资金匮乏、农业危机频繁和农民遭受高利贷盘剥等问题，一些国家先后建立了各具特色、适合地区发展的土地经营权贷款模式，引导城市反哺农村，支撑农业现代化发展[1]。近年来，随着我国经济的快速发展，农村产业结构调整加快步伐，农业生产活动呈现多元化趋势。同时，新型城镇化的纵深发展，非农领域中的农业人口日益增多，土地流转行为发展迅猛，农民的组织形式发生了各类分化，出现了种粮大户、家庭农场、合作社和农业公司等众多新型农业经营主体，各类经营主体的贷款潜在需求意愿开始不断上升[2]。

当前形势下，外部资金支持对农业生产的规模扩张尤为重要，国家和政府对此高度重视。2017年中央农村工作会议指出要创新土地制度，以农业供给侧结构性改革为主线，统筹推进试点建设与土地流转，引导金融机构将更多的资金投向农业，进一步创新农村经营模式，加大农村基础设施建设力度。2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出要推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给，农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营，为农地抵押贷款的发展提供了具体指引，为创新农地金融指明了方向。当前，农村经济仍是我国经济发展中的短板，相较于城市，农村的改革和发展明显滞后，“三农”问题与城乡发展不平衡的现象长期存在并得不到根本性解决[3]。农业供给侧结构性改革是挖掘并培育农村发展新动能的关键。农地金融改革为农村发展带来了重大的机遇，在一定程度上推动了全面小康的建设。因此，在当前我国新旧发展动能转换的关键时期，农村改革的突破点就在于农地金融的创新与发展。

基于此，本文通过归纳国内外相关研究，辨析土地金融与农地金融的概念内涵，梳理并总结农地金融研究现状，进而分析当前研究存在的问题，探索出未来研究需要重点关注的方向，以期促进我国深化农村土地制度改革实践，为乡村振兴和城乡融合发展的顶层设计提供科学参考依据。

1 农地金融的概念内涵

土地金融包含市地金融和农地金融，是为实现融资目的，将土地作为信用担保，并围绕土地进行开发建设和改良经营等活动；同时，伴有资金的流动融通和投资结算等金融活动发生[4]。其实质是通过土地的有偿使用、使用权抵押和其他经营收入的形式预支使用未来的资金，从而将土地的资产属性拓展为货币属性。土地金融主要包括两部分内容，一是通过多种形式的贷款投资、信托基金、抵押融资和证券发行等交易，对土地进行开发利用以获取更高的效益；二是通过金融机构办理的金融产品和各类保险等信用活动，实现对土地的进一步改良开发[5]。

从金融的发生过程来说，土地金融包括土地直接金融和土地间接金融。土地直接金融中以土地信托为主要部分，土地间接金融则主要指土地的抵押贷款。我国的土地金融发展进程落后于发达国家，未能形成较为成熟的土地金融市场，因此目前我国土地金融主要以土地间接金融为主[6]。土地抵押贷款是指土地使用者依法将土地使用权抵押，并不涉及土地的其他权责。

农地金融是土地金融的核心组成部分，实质上是农村土地与金融制度的结合，对农村和农业的发展具有深远意义[7]。诸多学者对于农地金融的定义是，农地经营者为了农地开发改良和农业基础设施升级等，将自己持有的农地经营权以及地上附着物的收益权一并抵押给金融机构作信用担保，并从金融机构获得中长期的融通资金贷款服务[8]。由此可见，农地金融服务能为农业生产提供一定时期的资金支持，是解决农户资金需求的最直接有效途径。完善的农地金融制度同时也能促进农村金融行为的规范化，实现农民增收、农业增效和农村美丽的全面振兴。

2 国内外研究综述

2.1 国外关于农地金融的研究

2.1.1 关于农村土地信托的研究

我国的土地产权制度与其他国家多有不同，比如农地承包经营权这类用益物权就是我国所特有的。由于土地制度的差异，国外相关研究多集中在农地信托方面，主要是对不动产投资信托基金（REITs）的研究。Levine（1997）将美国的农地信托基金分为三种模式，并进行了评价和对比分析，在此基础上发现了一种优于之前的高效管理模式，即有限合作伙伴制[9]。Johnson和Jensen（1999）则进一步开展了对多重合作伙伴制的研究，并和有限合作伙伴制作比较分析，得出结论：二者的综合采用能有效降低农地信托基金中的道德风险和慵懒纳税等问题[10]。Elizabeth Brabec和Chip Smith（2002）从市场交易成本的研究角度入手，通过分析农村土地信托的流程等信息，发现农村土地信托能在一定程度上推动土地的规模化经营，在提高土地经营效率的同时也提高了土地交易市场的效率，从而将市场交易的成本降至最低水平[11]。Saturnino Borras JR（2005）采用理论分析结合实证计量，将菲律宾国家市场化改革中有关耕地的部分变量提取并检验[12]，验证了Hreschuk H.（2017）提出的“因地制宜、灵活建立土地信托体系，是破除土地所有权对使用权唯一保障性的方法”的结论[13]。

2.1.2 关于农地证券化的研究

西方国家农地金融制度较为成熟，相关理论也形成于较早时期。近年来的研究则集中在农地证券化方面，即在特定农地金融制度下的土地证券化研究。Greenbaum（2004）通过对资产担保证券化(ABS)的现实发展研究，得出多样化的投资组合或建立新资产能有效降低金融风险的结论[14]。Lockwood（1996）基于不同发展层次的银行视角来分析研究银行与农地证券化的关联效应，证明了农地证券化与银行的财富积累有很大关系，即农地证券化与实力雄厚的银行能产生正向的财富效应，与实力薄弱的银行带来负财富效应[15]。Simon Wolfe（2000）则在上述研究的基础上继续深化分析农地证券化与银行收益问题，指出农地证券化在为银行增加一定投资收益的同时，也会带来部分不可预知的信用风险[16]。Arestis（2001）等从农地证券化收益的各个部分着手研究，总结出提高流动性与财务杠杆率能降低信用风险和利率风险，从而为银行带来利润、创造价值[17]。Stiroh（2006）则基于投入产出的经济模型进行实证研究，发现稳定性差的农地证券化会对银行的金融风险产生正向推动[18]。

2.2 国内关于农地金融的研究

2.2.1 关于农地金融构建的必要性

农地金融建立需要一定的经济基础和社会环境。我国现已进入社会主义新时代，无论是破解“三农”问题和实现农业现代化，还是乡村振兴与城乡融合发展，完善的农地金融体系对此都具有重要的理论与现实意义。宋文献和罗剑朝（2003）提出在法律允许的范围内将农地进行流转和抵押，就可以将农地使用权拓展为财产权，并作为融资抵押的保障[19]。尹云松（1995）通过梳理发达国家的农业发展轨迹得出启示：我国也应尽早构建以农地使用权抵押为核心的符合我国国情的农地金融制度。因为农地承包经营权从物权分类上来讲，是一种他物权，完全可以用来抵押贷款[20]。我国有些农村地区一直贫穷，实质上是缺乏“活”力，亟需破解资金短缺的难题。刘奇（2014）认为势必要让固定的农地“流”起来[21]。董祚继（2018）认为，由于乡村振兴的迫切需要、农村多元产业的发展和农民的美好生活向往，客观上需要盘活宅基地这一量大面广的“沉睡”资产 ，为强村富民提供支撑[22]。允许农村集体建设用地直接进入市场已然形成为学术界共识，蒋省三、刘守英（2003）和周其仁（2010）认为其不仅可以赋予并显化农民的土地财产权益，而且有助于抚平城市土地和农村土地之间“同地不同权”的鸿沟，促进城乡资源要素的双向流动、互补，推动城乡一体化发展[23-24]。吴福明（2013）则认为只有紧紧依靠农地抵押贷款，建构我国农村金融体系，才能平衡城市土地过热化的问题，唤醒农村沉睡的资产[25]。我国农村经济发展落后一直是制约四化同步的突出问题，对此，罗剑朝和李林（2010）提出完善的农村金融体系是解决问题的最优路径，亦即我国农地金融制度亟需创新和突破[26]。姜新旺（2007）从农地金融制度构建的多个方面入手，分析了农业天然存在的弱质性、农业保险区域发展不平衡和农村金融机构不完善等问题，认为农地金融的发展应该循序渐进、顺其自然[27]。傅巧灵、韩莉（2013）则从新型城镇化发展的视角出发，结合我国土地的特点、农地金融机构基础条件和政府监督管理等方面，详细论述了如何建设与新型城镇化耦合配套的农地金融制度[28]。

2.2.2 关于农地金融需求的研究

国内关于农地金融需求方面的研究主要注重农民意愿对农地流转的重要性，以及影响农民参与农地金融意愿的因素。杜培华、欧名豪（2008）对农户参与农地流转行为的意愿影响因素进行研究，通过对江苏省的苏北、苏中和苏南地区部分农户进行走访调研，发现农户的文化水平、非农收入水平、户均农地面积对参与农地流转的意愿影响最为显著[29]。王平、邱道持、李广东（2012）对农户农地抵押贷款意愿的影响因素进行研究，并从重庆市开县综合选取了部分农户进行访谈调研，研究发现农户所在乡镇的经济发展水平、文化程度和土地经营面积对农民参与农地抵押贷款意愿的影响较为显著[30]。吴洁敏、乔宇（2010）也对农户农地抵押贷款意愿的影响因素进行研究，从大连、绍兴分别选取了部分农户进行走访调查，研究得出的结论却是当地农民并不愿意参与农地金融，主要是样本农户对农地金融政策和制度认知程度不高、农产品生产效益长期低下和农村的社会保障制度不完善等原因造成的[31]。姚德波（2011）通过问卷方式对江苏省丹阳市部分农户进行调查，并对问卷中获取的数据进行建模计量，分析得出户主的年龄、家庭人口数与农地抵押贷款意愿呈负相关，户主的文化程度、家庭非农收入水平和农地抵押贷款意愿呈正相关[32]。由此可见，不同区域不同家庭特征的农户对农地金融的认知和响应具有一定的差异性，农地金融需求也具有差异性。

2.2.3 关于农地金融组织体系的研究

从农地金融供给的研究成果来看，当前农村商业银行的发展与农地金融的发展不同步、不协调。刘卫锋（2009）从农户融资需求的视角研究发现，主要存在抵押担保要求过高和农地价值评估不统一等问题[33]。罗真（2006）认为商业银行要有自己的战略思考和规划，进一步提升对农地金融业务的创新力度，大力发展农地经营权抵押贷款业务[34]。对于农地金融组织体系中农村金融机构的建设问题，张笑寒和张娟（2005）认为应该“打好手里拥有的牌”，即规范培训现有的农村金融机构开展农地金融业务，例如农村信用社、农业银行等[35]。黄洁（2016）通过梳理美国和我国第三方评估发展现状，分析我国第三方评估实践中存在的问题，并基于农村“三块地”改革的特点，从择优选取评估组织、注重信息公开和评估过程的监管、科学运用评估方法，实行差别化评估、注重评估结果的反馈应用等几个方面提出了在“三块地”改革试点中引入第三方评估的设想[36]。尹云松（1995）认为首先要降低构建农地金融组织的运行成本，即由农村信用社作为农地金融组织体系的下层组织办理业务[20]，孔荣和Calum Turvey（2007）等通过中国农村小额信贷市场的理论模型证明了组建土地银行或土地金融公司需要一定的政策环境和农业基础条件[37]。但是，也有研究指出我国也可以像国外一样，组建具有中国特色的土地银行，如孟丽萍（2001）提出成立政策性的土地金融机构和专业的金融机构开办农地金融业务[38]。土地银行可以为我国的农村土地制度改革提供基础条件，崔慧霞（2004）提出农地金融的后期可将土地证券化，在特定区域内发行土地债券并将筹集的资金投入到农业生产中[39]。田立、雷国平（2007）也持同样的观点，他们认为土地银行的资本构成应该主要吸纳民间资本，并实行股份制[40]。此外，林丽琼和张文琪（2005）认为金融机构体系的建设要分层设立，即由国家出面组建土地银行作为管理各地农地金融机构的“母行”，地方基层牵头农村信用社作为土地银行的支行，采取统一管理、独立办公的模式[41]；唐双英（2007）则认为由农业发展银行和农村信用社共同承担农地金融业务是最好的选择[42]。

2.2.4 农地金融制度面临障碍的研究

法律体系不完善是农地金融发展的障碍已经被学术界普遍认可。梳理我国现行农地金融相关的几部法律，不难发现对农地承包权做出抵押规定的仅有《农村土地承包法》一部，其他法律仅对农地流转进行认可。郑兴明（2009）认为农地抵押缺乏法律的保护是农地金融面临的基本障碍[43]，刘奇（2014）则认为农地作为抵押标的物的模糊与限制和产权主体不清晰等问题制约了农地金融的发展[21]。夏方舟、严金明（2014）认为允许集体建设用地直接流转也潜藏着加速农地非农化、提升城镇化成本、利益分配不均等风险[44]。对此，高圣平、刘守英（2007）认为首先要明确农村集体建设用地流转的政策边界[45]，构建合理的集体建设用地收益分配机制；杨继瑞、帅晓林（2009）认为完善产权、规划、市场、法律等配套保障机制也是改革的关键[46]。黄少安和王安（2010）认为，建设和谐美丽的农村首先要从破除农地金融的障碍开始，即从明晰产权、解除使用权抵押限制和稳定延长农地经营期限三方面入手[47]。惠献波（2013）指出当前我国农地金融配套的体系也不健全。我国长期实行的土地制度造成了城乡二元化局面，不断将农村土地的生计保障功能升级放大。同时，农地价值评估体系缺乏和农地金融融资渠道单一，都直接影响到了我国农地金融的发展进程[48]。农地耕作一直都面临着自然和市场的风险。邹新阳和王贵彬（2012）认为农业保险制度可以在一定程度上平衡风险。农业保险的缺失会降低农户和金融机构参与农地金融的积极性[49]。农地的生产生活功能会对农地金融产生一定的影响。郭家虎、于爱芝（2010）指出我国农村土地尤其是耕地具有社会保障和粮食安全的功能，其必然会制约农地金融市场的发展[50]。刘二鹏和董继刚（2016）认为农户作为农地金融的需求主体，其土地流转或抵押意愿、家庭特征、土地规模以及对政策的认知程度等，都在一定程度上决定着农地金融的发展[51]。

2.3 国内外农地金融研究评价

国外农地金融起步较早、发展成熟，相关研究成果主要集中在农地信托与农地证券化方面，在信托基金模式、流程、市场效率、证券化组合模式、银行收益和金融风险等方面为我国农地金融的未来发展提供了借鉴。国内关于农地金融的研究贴合现实，研究层次逐步深入，研究成果日益丰富，主要包括农地金融构建的必要性、需求、组织体系以及面临的障碍等方面。一是理清了农地经营权的权束关系，涉及与新型城镇化的耦合研究；二是从农户的视角切入，借助计量模型研究了农地金融的需求；三是着重对农地金融的供给侧进行理论分析，并从不同角度论证了土地银行的建设构想；四是对我国农地金融面临的主要障碍进行理论分析，并就法律障碍、配套体系、农地生计保障冲突和农业的双重风险等一一做了研究。值得注意的是，“三块地”改革之间的联动影响、利益关系和协同路径也引起了学术界关注，部分学者从改革问题、意义、影响、突破口和可选择路径等方面展开了探讨。严金明、陈昊和夏方舟（2018）针对现阶段农村“三块地”改革存在缺乏整体统筹、征地改革动力不强、集体经营性建设用地改革范畴有限、增值收益分配缺乏科学依据、宅基地改革认知矛盾凸显等诸多问题展开研究，明确提出改革的“四梁八柱”，即要充分坚持“一个根本、一个核心”，兼顾“二元关系、二维目标”，探索“三权分置、三地范畴”，统筹“四条底线、四地改革”[52]。与西方国家农村土地制度不同的是，我国农村地区实行的是家庭联产承包责任制。虽然在制度上有根本差别，但在理论研究上依然可以借鉴西方国家的农地金融理论，如产权理论、农地融资理论和金融地理学理论等。我国的农地金融尚处于初期发展阶段，全国层面上尚未形成统一规范的发展模式。随着乡村振兴战略的实施，农地金融将会迎来前所未有的发展机遇，其理论研究也会随之拓展深入。

综合来看，国内外农地金融的相关研究较为丰富，涉及到农地金融的多个方面。国外研究注重对基金证券、银行收益和金融风险方面的研究，对农户和新型农业经营主体的关注较少。国内研究则偏重于制度模式研究和外部环境研究，理论研究内容相对宽泛，研究尺度宏观居多、微观较少，总体上呈现出重结果轻过程、重计量轻机理、理论实证融合度低的不良趋向。尤其是农地金融政策创新方面的研究还较薄弱，更鲜有从供给侧结构性视角来探讨农地金融的发展。因此，面对当前农地金融发展中的土地制度和农村金融环境等一系列结构性矛盾，亟需探索出新时代大背景下中国农地金融政策发展的方向。

3 研究启示与展望

3.1 研究启示

作为农村金融研究的基础领域，农地金融研究目前已取得重要进展，但还不能满足中国农村经济发展，尤其是乡村振兴、城乡融合和区域协调发展等国家战略对农地金融的期望与要求。借鉴已有成果的基础上，启示如下：

(1)农地金融制度要科学，配套体系要完整。继续完善农村土地制度，系统严密的设计农地金融制度、发展模式、管理范式和配套制度，加强对农地金融制度体系与法律政策纵横交织领域的协同研究。

(2)农地金融发展中期要及时破除面临的障碍。从多个维度切入，基于相关研究理论，借助各类研究方法和计量模型，深入研究障碍因素的影响过程，着重对障碍机理进行剖析和阐释，并展开未来发展的对策研究。

(3)农地金融发展的后期要注重金融风险的防控。农村金融制度与农地金融制度有着千丝万缕的联系，金融政策在农地金融制度建设中发挥着关键作用。厘清隐藏在发展中的制度风险和金融风险，及时地从经济大框架下的各个方面进行化解，实现农地金融的行稳致远。

3.2 研究展望

通过上述理论研究分析，本文认为未来农地金融的研究可能需重点围绕下列问题开展：

(1)解析乡村振兴、农业现代化背景下农地金融的驱动机制。农地金融与城乡融合之间可能存在复杂的耦合关系，如何将影响农地金融的众多机制进行系统分析，进一步深入研究供给侧结构性改革背景下农地金融政策的创新方向，是未来研究的核心问题。

(2)探明农地金融障碍因素的作用机理。构建“多元农业经营主体—金融机构—政府管理”三维空间分析框架，理清源自供给侧、需求侧和政府管理三方面的利益纠葛与内部矛盾，提出促进乡村振兴与农地金融协同发展的典型模式和特色路径。

(3)新型农业经营主体作为农区发展和农村土地利用中的未来主力，其在多种约束条件下围绕各自的农业生产目标选择不同的土地利用方式和管理措施，将深刻影响农地经营权抵押贷款。新型农业经营主体与农地经营权抵押贷款的互馈机制、金融机构、信贷人员与农户的利益联结机制和政府管理的层级构成，这些都是有待进一步系统研究的问题。