基于管理信息系统支持下烟草专卖市场监管优化分析

■戴 斌

（广东产品质量监督检验研究院）

引 言

《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖行政处罚程序规定》等法律法规是我国开展烟草专卖市场监管的重要依据。近年来，在经济全球化影响下，我国烟草市场经历了一系列变革和发展，导致烟草市场呈现出多样化、专业化和复杂化趋势，这给我国烟草专卖市场监管带来一定难度，因此，在信息化时代背景下，监管单位一定要积极探索市场监管新模式，切实提高市场监管水平，以此为烟草市场良性发展奠定坚实基础。

1 管理信息系统

1.1 概念

管理信息系统，简称MIS，是指以人为主导，结合计算机和其他办公设备，利用信息技术收集、传递、分析、处理、储存信息的系统。最早是由上个世纪七十年代Walter T.Kennevan提出，由明尼苏达大学管理学教授Gordon B.Davis进行完善的概念。按其职能可以划分为办公系统、决策系统、生产系统和信息系统。基于信息处理层次可划分为面向数量的执行系统、面向价值的核算系统、报告监控系统，分析信息系统、规划决策系统，自底向上形成信息金字塔[1]。

1.2 功能

1.2.1 优化资源分配方案

资源是企业发展的基础，也是企业的外在动力。资源一般可划分为信息、资金、人、物资和能源，其中资金、人、物资和能源都是有形资源，是看得见摸得着的资源，而信息是一种无形资源，在企业资源分配中发挥重要作用。其功能是让企业管理者明白如何更好地利用有形资源，这样就可以优化企业资源配置，最大限度提高资源利用率。

1.2.2 为领导决策提供依据

新时期下，社会经济飞速发展，各个产业市场竞争也异常激烈，如何在未来市场竞争中取得先机，是当下所有企业领导者工作的重点内容。这不仅需要领导者有一双洞察力的慧眼和大胆创新的魄力，同时也需要其能够从企业自身发展角度出发，去思考问题。管理信息系统下，信息可以全面整合企业信息，分析企业未来发展趋势和风险，以此为决策提供科学的理论依据[2]。

1.2.3 联接内外组织活动

信息是企业与外界、企业内部各职能部门间联系的基础，一个健康的企业通常包括人力资源、财政、行政、审计等多个部门，而企业稳定运行的基础不仅需要准确性高、时效性强的信息作为依据，还需要多个部门协调合作。

2 烟草专卖市场监管

2.1 烟草专卖市场监督主要内容

烟草专卖市场监管是指相关部门依法对烟草专卖许可和市场销售情况的一种检查和监管。其主要内容是：无证经营、许可证过期未续或是买卖、租赁、出借零售许可证等经营许可证问题；非法三烟、售假、和非法倒卖、回收等市场净化率问题；有证不经营、私自向无证客户提供烟草等规范经营问题。

2.2 烟草专卖市场监管研究

2.2.1 国外研究现状

国外最早关于烟草专卖历史可以追溯到1776年的《国富论》，之后在2009年Borker.Murphy曾在文章中提出：烟草市场监管是一种完全政府行为，政府应认清市场监管界限，严禁越权行使监管权利。同时丹尼尔史普博博士也认为：烟草专卖市场监是一种行业管制，应由政府结合企业与消费者的关系制定规则，监管权力应交由政府部门。美国麻省理工迈克尔.哈默和詹姆斯.钱皮认为“烟草市场监管并不是纯粹的市场经济产物，其决定权与控制权都必须掌握在自己手里”。鉴于此，可知烟草产业与政府有着密切利益关系。

麦迪逊在2001年提出“烟草专卖只是单纯的市场经营，政府应给予其足够自主权，让市场经济自行进行体内外监管，虽然会遇到极大困难，但是当市场监管体系稳定下来之后，其效果将是政府市场监管不能达到的。”

波纳德.曼宁和乔舒亚.科恩也先后发布文章对政府推出市场监管一事，进行表述。其认为烟草一种有害产品，必须要对其严加管控；监管应该分层级和类别；当人民群众对烟草有正确认知的前提下，政府部门推出市场监管有利于行业的整体发展。

2.2.2 国内研究现状

由于各国社会性质和基本国情不同，当下各国实行烟草专卖制度亦有很大差异。鉴于国外学者对烟草行业监管的多层次分析，国内很多学者也在不断深化对烟草市场的研究。主要研究结论有以下三种：第一种是以韩灵梅、吕玉权学者为代表的学者，其观点是坚持当下烟草专卖市场监管制度，并在一定的时间和空间内加强现有监管力度。第二种是以杨晓鸿、杨翔、刘炼为代表的学者，其观点是现有的烟草专卖制度使烟草市场处于绝对垄断之下，缺少活力与动力，是阻碍行业发展最大绊脚石，为此应让政府退出市场监管活动，废除现有烟草专卖制度，将市场监管权归还于烟草市场。第三是以蒋海岩为代表的学者，其观点是随着时代发展，当下烟草市场经济和结构都会逐渐趋于完善，烟草税收也逐渐下降，待降到一定程度时，政府将不再对烟草市场予以法律保护，让其随着市场自由发展。

2.3 烟草专卖市场监管存在的主要问题

2.3.1 监管队伍综合素质不高

人力资源是市场监管的基础，监管各项工作都需要高素质人才去严格落实，而当下部分监管队伍综合素质不高，主要表现在内功缺乏，执法水平不高；因循守旧，执法责任心不强；作风随便，执法形象有欠文明；后继乏力，执法激励机制不健全。

2.3.2 监督手段相对落后，协作能力弱

目前烟草产业主体在激烈市场竞争的刺激下，信息化营销方式比较普遍，而市场监管主体的监管手段相对落后，与信息技术融合度较低，在市场监管工作期间，仍以日常监督走访、不定时突击检查为主，不仅人工成本高，而且还很难发现市场中的潜在问题[3]。

在市场监管的同时，无论是监督还是管理工作都需要各个部门间的协调合作。当前市场监管中各地区各部门的监管数据信息，仍是条块分割、各自为政。数据信息更新迟缓，流通共享十分困难，部门间整合协调不足，使得互联网监管主体无法全面掌握市场主体的信息，丧失数据的参考价值。

2.3.3 缺乏针对性，预警能力弱

在市场监管工作中，监管理念相对落后，无法抓住工作重点，常常是胡子眉毛一把抓，或是遇见一个问题处理一个问题，这样的市场监管侧重于事后监管，亡羊补牢情况多，事前、事中监管不到位，没有真正做到“嵌入式”监管，不能及时发现问题，导致市场监管往往流于形式，并不能系统地将监管工作落到实处。此外，监管部门缺少对烟草专卖市场调查分析工作，无法有效制定出合理监管方案。

3 烟草专卖市场监管优化的有效措施

3.1 加强烟草专卖队伍建设，提高市场监管的水平

高水平、高素质、专业化的监管人员队伍是做好市场监管工作的基础，也是营造良好市场环境的保障。新时期下，传统的监管队伍显然难以在短时间内适应这种变化，这就需要加大监管队伍培训教育力度，通过循序渐进的原则，全面提升监管队伍综合素质。首先，相关部门可以通过开展讲座、专业性培训、二次教育等方式提高监管人员的能力，并辅以日常式的考核，在帮助监管人员对所学内容强化掌握的同时，确保监管人员专业技能、能力的稳定提高[4]。其次，在专业技能培训的同时，也要辅以思想文化建设，保正监管人员具备较强的职业修养和道德水平，争取打造一支廉洁高效、文明守法的执法队伍。

与此同时，为增强监管队伍执法意识和学习意识，有关部门还要完善考核机制，一方面，加强现有执法队伍的绩效考核，综合考量其执法表现和个人素质，并实行持证上岗制度，不断提高执法队伍的执法水平。另一方面，在对监管人员进行招募或扩充人才队伍时，则要将考试作为招募标准，保障新鲜血液的质量，用高标准的招募制度、高质量的招募人员，保证市场的人才队伍始终具有较高专业性，建设出满足社会要求的人才队伍，以此打下开展高效市场监管的坚实基础。

另外，为有效落实执法队伍各项工作，同时提高其工作热情，还应不断完善监管制度和奖惩制度，以国家烟草专卖局《烟草专卖文明执法行为规范》、专卖执法行为“六条禁令”为标准，规范执法队伍行为，提高执法质量，这样既可以保证监管人员遵守相关制度，强化员工执行力，还能提高员工的工作热情，促进同事间相互进步。还要定期征求有关部门和群众对专卖执法的意见和建议，主动接受广大消费者、零售户以及社会各界人士的监督，树立专卖执法人员威武之师、文明之师的良好形象。

3.2 加强烟草专卖法制宣传，提高卷烟零售户守法意识

3.2.1 开展“广泛普法”活动

目前我国烟草专卖相关法律法规已趋于完善，但是我国部分烟草商业主体文化程度不高，法律意识弱，对烟草零售等相关活动认知出现偏差，在一定程度上导致了违法乱纪行为的发生[5]。为此，监管队伍不仅要结合实际，不断提高自身监管水平，更要从烟草商业主体入手，多方面开展普法活动，提高其守法意识。例如：在火车站、中心街道、小区门口等人群密集的地方设立宣传台，印发烟草专卖法律法规宣传单，以提高零售客户对于烟草专卖法律法规的认知度和消费者自觉遵守专卖法的意识。

此外，开展“公开咨询”活动，在烟草活动有关区域内，悬挂宣传展示牌，并公开烟草专卖法律、法规咨询信息和投诉电话公示信息，以便于人们群众随时咨询，守法进行烟草活动。同时还可以将烟草专卖法律法规、行政许可方面的业务知识和打假专题的典型案例结合在一起，制成方便阅读的手册，以提高普法宣传有效性。

3.2.2 开展“多方宣传”活动

随着时代进步，信息技术高速发展，互联网已经成为人们获取信息的主要渠道，，为此，在烟草法制宣传时还应在微信、QQ、微博、贴吧等网络交流平台推送烟草相关法律法规知识，以此拓宽宣传途径和宣传手段。

3.3 转变监管模式

传统监管模式下的监管工作大多是以走访检查，记录日志为主，这种粗放型的监管方式不仅效率不高，而且很容易形成监管盲区，导致监管过程流于形式[6]。同时监管单位缺少对涉烟犯罪行为的统计分析工作，导致监管工作治标不治本。为此新时期下，执法单位要充分利用精益管理理念，合理改进监管模式。

例如，APCD工作法，是指通过分析被监管对象的市场活动信息，合理制定监管规划，以此实现对监管对象实施有效控制，落实好监管工作。这种监管方式相比于之前更具有针对性以及目的性，是提升市场监管效率的科学工作法。该模式下监管工作大致分为四个步骤，分别是：Analysis（分析）、Plan（计划）、Check（检查）、Deal with（处理）。

分析是指监管人员从多个渠道获取的烟草市场以及烟草商业主体的有关信息，通过对信息的合理分析，从而发现市场或商业主体的问题，以便为后期执法人员有针对性的进行监管工作；计划是指在分析的基础上，结合工作目标和市场现状，合理制定出监管工作规划，包括：工作时间、检查对象、监管方式等；检查是指执法人员按照既定规划去实际核查相关问题，判断商业主体是否存在违法行为；处理是指执法人员依照法律法规妥善处理发现的问题，并做好总结工作，以期为后续工作做好基础。

此外，还应加大监管队伍建设资金投入力度，为有能力的基层市场监管部门配备一些信息化监管执法设备，提升基层执法队伍的硬件水平。此外，在科技迅速发展的现代，监管人员也要跟随时代发展脚步，通过强化自身对新型技术、设备应用，掌握如通过网络对市场数据进行监管，通过监控等设备对市场进行监督，用互联网中的辅助管理软件来对监管工作进行完善等，通过把握时代机遇，实现高效率的监管工作。

3.4 建立协作力度，提高市场监管效率

俗话说“众人拾柴火焰高”、“单丝不成线，独木不成林”，完善多部门协作体系，是提高烟草市场监管效率的有效手段之一。

3.4.1 明确目标责任

明确监管责任，避免权责不明确的事情发生，对于交叉部门，既要保证交叉管理体系间的权责清晰，使市场监管中遇到的问题都能明确由哪些部门参与管理和决定，同时也要使交叉部门间协调工作，提高市场监管工作效率，对于监管人员来说，也要明确职责体系，具体可实行责任制，使每名员工都能明确自己的职责。

3.4.2 建立社区化烟草专卖管理工作机制

社区是指聚集在一定地域范围内，人所组成的社会共同体，在经济和文化发展中都有着独一无二的资源优势。为此新时期下，可以将烟草打假、市场管理和诚信建设等工作与社区管理相结合建立社区与烟草管理工作机制。实施以“立足社区、合理布局、诚信管理、服务社会”为内容的工作方法，坚持主体性、社会性、有效性、长效性的“四性原则”，充分发挥好“四支队伍”的职能作用，挖掘和整合社区资源，调动各方面的力量，最终实现对社区烟草市场的综合整治和长效管理[7]，这种管理机制充分发挥了社区资源优势，使烟草市场监管逐渐从政府行为转变为社会行为，有效发挥了社会群体的监督作用，弥补了专卖管理部门工作中的不足。

3.4.3 建立相邻地区烟草专卖工作协调机制

随着我国现代化物流运输建设的不断完善，我国部分地区常常会出现“非法三烟”的情况，即假烟、走私烟和非正规渠道烟跨地区运输、销售，这种违法烟草活动跨区域、战线长、作案手段隐蔽，给我国烟草市场打假带来极大的难度，因此，为有效解决这一难题，相邻区域烟草专卖市场监管部门应通力合作，构建协作监管模式。①建立打假信息共享机制，具有时效性和精准性的信息是有效监管的前提，相邻区域监管主体应设立统一的监管信息平台，由专员收集、整理、分析，并为打假行为提供有效依据。②建立案件查处联动机制，当遇到跨区域的案件后，执法单位应给予密切配合，当即组织开展调查工作。③建立打假协作交流机制，为切实提高市场监管的整体水平，相邻区域内的监管主体应定期开展联合会议，总结市场监管情况，交流监管经验，同时，分析新形式、探讨性问题、制定新措施，不断探索卷烟市场监管的有效方式和完善协作监管机制。

3.5 加大证件管理力度，夯实市场监管基础

通过错时检查与片区互查相结合方式,对大型商场、新型小区、新增商业区和住宅区进行高频次检查,记录更新其经营状态[8]。加强对零售许可证的动态监管，做好零售许可证的登记变更的基础信息统计工作。协调好营销、专卖、物流和内管工作，及时收集、反馈许可证信息异常的情况，严厉打击持证不订货、不经营等行为，切实维护区域内烟草市场的健康发展。

3.6 建立风险防控平台，确立监管重点

海恩法则指出：每一起严重事故背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患[9]。延伸到烟草专卖市场监管工作中，就要求执法人员不仅可以有效处理好与烟草相关的违法乱纪活动，同时，也能及时发现潜在事故隐患，并将其扼杀在萌芽阶段，以此避免重大事故的发生。因此，执法单位应努力构建风险防控平台，完善风险评估系统，通过对烟草经营主体的地理位置、消费群体、民众反馈等多方因素的分析，合理预测该商业主体经营风险，以便执法单位进行精准监管。对于存在不规范经营嫌疑的商业主体应加大检查和走访的力度，通过警示教育、劝阻等方式，让其明白从事违法行为的后果，打消其违法乱纪行为的念头，消灭违法行为的潜在风险。

此外风险防控平台有利于执法单位确立监管重点，少做“无用功”，可以建立风险预警体系，通过该商业主体风险等级，确定监管工的计划，有效避免市场检查的随意性和盲目性。

3.7 扩大监督功能

现阶段，部分烟草商业主体违法乱纪行为变得更加隐蔽，单独依靠监管单位一已之力，很难落实好各项工作。为此，监管单位要合理扩大监督功能，建立“全面监督、全民参与”的监管模式[10]。具体可以从以下几方面入手：①加强组织领导，当地政府要合理地将打击烟草犯罪活动纳入绩效考核中，并与政法委、工商、财政和公安等部门定期开展联合会议，探讨新时期下监管的有效方式，明确各个单位的工作职责，在全辖区范围内始终保持对“非法三烟”、无证经营、等涉烟违法行为的高压态势。②整合社会执法资源，工商部门负责整顿无证经营和售假等行为；公安部门对重大涉烟犯罪行为进行立案侦查；交通部门加强物流运输涉烟违法行为的侦查，斩断“非法三烟”活动的产业链，多个部门分工明确、齐抓共管，切实提高烟草市场监管的水平。③全面参与，阳光是最好的防腐剂，人民是市场服务的对象，新形势下，有关部门可以积极动员广大人民群众共同参与市场监管，打造良性的市场秩序。通过开通专卖咨询、举报热线和线上举报等业务，广泛收集社会群众的信息。

结 语

总而言之，基于管理信息系统支持下的烟草专卖市场监管是市场经济发展的趋势，是提高烟草专卖市场监管效率和水平的有效途径。新时期下，监管单位可以通过构建高素质监管队伍、革新监管模式、建立协作监管机制、建立市场监管风险防控平台、扩大监督功能、加强烟草专卖法制宣传和证件管理力度等方式，不断提高市场监管工作有效性，进而带动我国整个烟草行业健康长远发展。