工伤保险省级统筹的实践与启示——以贵州省为例

（贵州省人力资源和社会保障厅 贵阳 550000）

根据国务院《工伤保险条例》以支定收、收支平衡的原则，按照工伤保险基金逐步实行省级统筹的要求，贵州省于2014年7月以“政策制度、业务规程、信息系统、基金管理”四个统一为抓手，启动实施了工伤保险省级统筹，率先在全国实现真正意义上的省级统筹——统收统支模式。

1 省级统筹前的困难与问题

贵州省在2004年建立了市、州级统筹管理的工伤保险制度，但随着经济社会发展变化，低统筹层次带来的地区之间共济能力差、工作推进不平衡问题成为制约工伤保险制度健康发展的主要瓶颈，全省有三个市（州）工伤保险基金相继出现缺口，工伤保险事业面临前所未有的困难和严重问题。

1.1 部分市州基金缺口很大

2004年国务院《工伤保险条例》实施后，贵州省随即开始工伤保险制度改革，工伤保险基金实行“市级统筹”。市级设立储备金，按当年工伤保险基金收入的15%—20%提取；储备金的30%上解省，作为省级调剂金用于应对市、州出现的基金风险。2011年《工伤保险条例》修订后，随着工伤保险覆盖面不断扩大，特别是煤矿等高风险行业作为重点扩面对象纳入后，工伤保险受益面不断增多，贵州工伤保险待遇提升，工伤保险基金支出加大。安顺市2011年当期基金缺口240万元；2012年当期基金缺口约536万元；2013年当期基金缺口近1004万元；2014年该市工伤保险基金在累计结余基金消耗完的情况下，面临无钱可支的总缺口达到2000余万元。2013年六盘水市工伤保险基金收入26888万元，其中含当年拨付的省级调剂金1000万元，总支出30160万元，支出结余-3272万元，待遇支付压力呈“吃了上顿愁下顿”的恶性趋势，导致工伤职工的工伤待遇不能及时得到享受。2013年全省9个市州中，安顺、六盘水两市当期结余率为-23%和-17%，遵义、铜仁两个市州当期结余率仅为2%和1%。市级统筹模式下的工伤保险基金已难以自求平衡，矛盾十分突出，省级调剂金已不能解决基金当期缺口问题。

1.2 省级统筹难度大

一是统一调动各地基金有难度。各市（州）之间基金结余差距非常大。收不抵支的市（州）非常希望实行省级统筹，但对于基金结余大的市州，要调动基金结余用于有缺口的市（州），让各地相互分担风险，这对发展多年并有一定基金结余的市（州）来说，一时难以接受，大大降低了征缴的积极性，各地出现“交基金，交责任”的情况，给工作带来不利影响。二是重建政策体系有难度。市级统筹近十年，各市（州）均根据国务院《工伤保险条例》《贵州省实施〈工伤保险条例〉办法》制定了地方实施细则，形成了各自独立的政策体系，工伤保险费率、工伤保险待遇也有较大差距。实行省级统筹，必须重新制定全省统一的政策标准，需要考虑各地工作平稳推进，也要考虑涉及用人单位和职工切身利益的政策标准平稳衔接，省和市的工作量都很大，对省级的工作能力和水平也是一个考验。三是统一信息系统有难度。市级统筹时，部分经济条件较好的地区，比如贵阳市、遵义市等按照本地的政策和经办规程，由不同的软件开发商自行开发信息系统，不断完善本地区的工作程序，形成相对固定的工作习惯。实行省级统筹，必须借助信息化手段统一全省管理服务，既要统一系统平台，又要统一工作程序，这将改变原有工作习惯，推行有难度。工伤保险基金由各地自行管理，多年来已经形成了相对稳固的利益关系，形成了一定的思维习惯和工作习惯。要实行省级统筹，打破原有各地自我管理格局，改变原有各地的利益关系，存在一定困难。

1.3 省级统筹管理基础很薄弱

一是人员不足。2013年底, 贵州省共有社会保险经办机构124个，工作人员3320人，工作人员与参保人次的比例为1:5101，经办能力明显不足，严重制约了经办管理服务水平。二是无固定机构。2014年以前，各市州均无单独固定的工伤保险机构，工伤保险业务往往是合并在养老保险或是劳动监察，人员不固定，流动非常快，这个月还是这个同志负责，下个月就换了另一个同志。三是手工操作不规范。受限于各地政府的资金投入，信息化建设参差不齐，大部分市州均系手工、半手工操作，管理服务存在很大问题，给经手人留下了很多可操作空间。例如医院的报销，职工去医院住院以后，自己弄一些虚假发票就去经办机构手工报销，多头报、假发票、改工伤认定鉴定书的情况在审核待遇过程中都发现过。

1.4 各地费率、待遇差异大

省级统筹前，各地同类行业费率和工伤职工待遇存在差异。2013年，同类行业的费率差距最高达两倍，相同伤残等级的一次性医疗和伤残补助金待遇差异约18%。比如工伤保险费率，相邻的毕节、遵义和铜仁市一类行业用人单位费率分别为：0.8%、0.6%、0.5%，二类行业费率分别为：1.8%、1.2%、1%，三类行业费率分别为4%、2%、2%，存在明显差异；在相邻的遵义市和黔东南州，2013年同是七级伤残的一次性医疗补助金标准分别是4.26万元、3.9万元，两地相差0.36万元。

2 实践与做法

实行省级统筹，就是“劫富济贫”，难点在于要打破原有的利益关系，改变各地原有自我管理格局；再建全省的政策体系，再造新的工作流程。紧紧抓住基金“上统”这个“牛鼻子”，通过规范统一全省政策标准、基金管理、业务规程和信息系统，坚定有序推进省级统筹工作。

2.1 抓政策标准

从市级统筹上升到省级统筹，政策体系的重新构建是基础。2013年底，贵州省人社厅与省财政厅出台了《贵州省工伤保险基金省级统筹管理实施意见》（以下简称《意见》），形成以《意见》为基础的“1+N”的政策体系，达到待遇标准、缴费基数、费率等全省统一。

从省的层面陆续出台涉及工伤认定管理、费率确定和浮动机制、基金财务管理、工伤医疗目录管理、劳动能力鉴定管理等方面的20余个文件，涵盖工伤预防、康复、补偿三大“支柱”工作，贯穿工伤保险管理服务全过程。出台的这些文件大部分都有具体规定、标准的规范性文件，不再是以前的指导意见。全省没有差别化的规定，“一把尺子量到底”。

2014年7月1日，贵州省上调了工伤职工经常性待遇，借两年一调的调待契机将全省伤残津贴最低水平统一，并明确自2015年1月1日起，在省级统筹后发生工伤的职工待遇核算基数按全省上年度职工月平均工资计算，实现全省工伤保险待遇标准统一。工伤保险费率暂按各市（州）原有办法执行，经过一段时间的过渡，借国家三类改八类调整政策为契机，实现了全省工伤保险费率标准的统一。

2.2 抓基金管理

统收统支管理，基金能否“上统”是关键。要“上统”基金，已经出现基金缺口或者结余不多的地区非常积极，但部分基金结余量较大的地区很不情愿，没有积极性。如何让各地基金顺利“上统”，又不给工作带来消极影响呢？贵州省采取了两项有力的措施。一是市（州）只设工伤保险基金收入和支出账户，不再设财政专户。省级统筹启动后，各地当年征缴的工伤保险基金按月统一纳入省级工伤保险基金专户管理，结余的暂存当地先消耗结余，实行“只出不进”政策。二是设置两年的过渡期。2016年6月30日结余全部划转省级财政专户到取消当地财政专户。

这两项措施，既能保证各地往省级“基金池”不断“蓄水”，又让各地基金结余逐步“消化”。经过两年的过渡期，基金结余较大的地区在消耗基金结余的过程中对基金“上统”逐渐认同。同时，省级成立基金清理小组，在省级统筹启动前对各地基金进行专项清理，摸清“家底”，防止突击“花钱”。一个专项清理、两项有力措施，这套“组合拳”下来，全省基金“上统”成为定局。

基金“上统”，地方如何分担基金风险？首先，实行基金预算管理。由省级统一编制全省预算，并报省人民政府批准执行，市（州）要调整预算，也要报省人民政府批准调整执行，确保市（州）“用钱”更规范。其次，明确市（州）基金缺口责任。因未完成年度工伤保险基金预算及任务而形成的基金缺口，要由同级财政予以弥补。

最后，统一全省基金流向。县级每月按时将征缴基金转入市级，市级于当月划转至省级，省级在月末将各地划入的基金划转至财政专户；基金支出经省级划拨市级后，再划入县级。每月逐级“上划”、逐级“下拨”基金，资金流动有序。并且省级在各地预留两个月周转金，确保各地工作正常运转。省级统筹以来，先后有部分地区出现收不抵支的情况，共计约3.4亿元，但由于基金的省级统筹管理，基金能够及时下拨，没有对各地工作造成影响，省级统筹共济能力得到体现。

2.3 抓业务规程

全省“管理上收，服务下沉”，省级负责监督管理，市级从管理向服务倾斜，县级重点是服务。市、县两级将主要承担工伤认定、劳动能力鉴定、征缴和待遇拨付等经办服务工作，而这三项工作与工伤保险基金息息相关，如果地方责任意识弱化，在经办服务上随意“放水”，会给基金安全带来风险。

工伤保险基金是工伤职工的“救命钱”，必须管好用好。结合工伤保险工作特点，贵州省统一了全省业务规程，规范工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险经办工作程序，明确工伤认定由市和县社会保险行政部门共同组成的工伤认定办公室负责办理，包括工伤认定受理、认定调查、认定决定等。

劳动能力鉴定由省、市劳动能力鉴定机构负责办理，包括伤残等级鉴定、延长停工留薪期确认、辅助器具配置确认、旧伤复发确认等。

为统一全省工伤认定和劳动能力鉴定案例的把握尺度，贵州省建立了工伤认定案例会商制度，各地把握不准的疑难案例，交由省级会商后再作出结论。并且，针对一些难以把握的工伤认定条款和鉴定标准，通过收集典型案例、开展案例研讨分析等形式，建立会商制度全省形成共识。

工伤保险经办由省、市、县经办机构负责办理，包括工伤保险登记、征缴，医疗、医疗康复与辅助器具配置管理，待遇及其他费用审核支付，稽核监督、财务、信息管理等。工伤保险经办按照“既独立操作，又相互衔接；既职责明确，又相互制约”的思路，对一般性业务设置初审、复审二级岗位，对风险程度较大的业务设置初审、复审、审批三级岗位。

在工伤保险待遇支付管理方面，除一次性待遇、伤残津贴等工伤保险待遇严格按国家规定及时支付给工伤职工外，贵州省还针对解决各地工伤医疗管理和审核标准不一的问题，采取了有效措施。一是建立事故报告制度。明确用人单位发生事故后，在24小时之内进行事故报告，并告知用人单位就医管理、工伤认定和劳动能力鉴定等办理程序。既方便职工就医，又使经办机构能够及时掌握职工就医信息，及时介入管理，提高了市（州）工伤医疗管理水平。二是针对各地在工伤医疗、康复审核管理中遇到的问题，适时组织医疗审核管理人员共同研讨，统一管理标准、原则和尺度，指导具体工作。三是全省使用统一的工伤服务协议文本、出入院标准、临床路径管理、“三目录”管理和费用结算标准，并委托各市（州）经办机构与辖区内协议医疗机构、辅助器具配置等机构分别签订服务协议，协议签订率达100%，实现全省工伤保险相关服务机构管理的统一。工伤保险业务规程的规范统一，使得全省工作步调一致。

2.4 抓信息系统

全省统一实行省级统筹，信息化是提升管理服务的重要手段。2014年，按“优先保运行、随后抓提升”的思路，贵州省借助“金保工程”平台优先开发涉及征缴和待遇发放的业务系统，在省级统筹实施前部署上线了全省统一的工伤保险信息系统。信息系统刚上线的时候，各地反映问题不断。经梳理分类，大部分问题是因为不适应新的工作程序，不适应电脑操作引起的。为此，全省成立专门工作小组，分赴现场解决业务管理和信息系统问题。经过努力，信息系统实现“四横三纵”，即同级认定、鉴定、经办与协议等四类机构之间横向的信息共享，省、市、县纵向三级管理的互联互通，数据向省级集中，满足服务下沉、管理延伸的需要。

2016年，为方便建筑项目参加工伤保险，贵州省又开发了“工伤保险生物特征识别身份认证系统”，建筑工地的从业人员可以“刷脸”进行实名制登记与报备，极大地方便了用人单位和职工。2018年，贵州省又继续完善了工伤认定和劳动能力鉴定信息系统，实现工作流程化、业务档案一体化管理，具备短信通知、业务流程留痕、认定鉴定经办业务协同、网上办事等功能，2019年7月已正式上线全省统一的信息系统。

3 成效与启示

今年初，中组部组织相关单位编写“贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，在改革发展稳定中生动案例”，案例用于“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，要通过案例教学解决部分干部“不敢为，不会为”的问题。全国有194个案例入选，其中贵州省有4个，人社系统有6个，贵州省唯一一个人社系统入选的案例就是工伤保险省级统筹案例。

3.1 成效

3.1.1 提高保障能力

在连续7年调高待遇、连续降低费率的情况下，全省基金结余由2013年底的16.8亿元，增长至2019年7月底的22.5亿元（含储备金），基金累计结余增长33.9%，可支付月数增加16%。

3.1.2 增强制度公平

彻底解决了待遇差、费率差问题。如前所述，省级统筹前，各地工伤保险待遇、费率不同，且差异明显。省级统筹实施以后全部统一，获得用人单位和职工的一致肯定。

3.1.3 管理得到提升

省级统筹启动时，贵阳市基金累计结余6.2亿元，约占全省基金结余的38%，是全省名副其实的“大户”。但是经过两年的“消化”，暂存当地的基金减少到2.8亿元，2016年结余基金全部上解至省财政专户，如期完成结余基金的过渡。

3.1.4 减轻用人单位负担

一是人社部规定两年的阶段性降费20%的惠民政策；二是2017年全省出台建筑企业浮动降费；三是2018年全省又出台降费政策，平均费率由0.88%降至0.58%，共累计为企业减负6.51亿元。降费减负后，全省工伤保险基金仍能平稳运行，充分体现了社会保险的大数法则优势，切实保障工伤职工待遇按时足额发放。

3.1.5 加强了队伍建设

各地区没有了基金赤字的后顾之忧，信息化手段又大大减少了工作量，地区的同志都说，干起工作来更放心更专心。

3.2 启示

3.2.1 把握好改革的政治方向

推进工伤保险省级统筹，充分体现了习近平总书记坚持以人民为中心的发展思想。民心是最大的政治。要做好民生工作，必须坚持以人民为中心的发展思想，着力解决好涉及民生最直接、最现实、最紧迫的问题。要充分认识提高社会保险统筹层次的重要意义，通过推进工伤保险省级统筹，切实增强工伤保险保障能力，建立规范、高效的工伤保险基金省级统筹管理体系，维护好工伤职工合法权益，让工伤职工满意。

3.2.2 构建好改革的工作格局

推进工伤保险省级统筹要抓好政策设计。提高社会保险统筹层次是国家对社会保险制度的整体安排。社会保险法明确规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”。《工伤保险条例》规定：“工伤保险基金逐步实行省级统筹。”推动本地区工伤保险基金统筹层次的提高，要吃透上情，把握下情，按照顶层设计建立行之有效的政策体系，既要解决现实问题，又要着眼长远发展，既有整体性安排，又有针对性措施。

3.2.3 运用好改革的信息技术

推进工伤保险省级统筹要充分运用信息化手段。信息技术的日新月异把社会保险与信息化结合得更加紧密，并成为社会保险工作重要支撑。依托信息化手段，能够实现各管理层级、部门、机构之间的互联互通，实现精准管理、便捷服务。贵州省结合正在实施的大扶贫、大生态、大数据三大战略行动，在推进工伤保险省级统筹工作过程中，充分运用信息化平台，在“聚通用”上下功夫，把数据向省集中，管理服务向下延伸，从而让决策更加科学，管理更加规范，监管更加有力，服务更加便利。

3.2.4 落实好改革的各项任务

推进工伤保险省级统筹要抓好落实。好的政策设计要见效，关键是抓好落实。抓落实，要直面问题，敢于担当；抓落实，要分清主要矛盾和矛盾的主要方面，科学谋划；抓落实，要坚定信心，持之以恒。只有抓好落实，问题才能解决，才能见成效。贵州省按照省级统筹的政策设计，在推进工作过程中，始终坚持推动各项政策落地落实，确保基金顺利“上统”，实现工伤保险基金省级统收统支，把改革落到实处。