初探地方政府市场监督管理体制改革的困境及应对方案

■杨璐萍

（华南理工大学）

引 言

虽然近年来在中央领导下，地方政府开展市场监督管理工作取得一定成效，但在日常工作中仍旧体现出市场监督管理力度有待提升之处，故中央决定对地方市场监管体制加以改革来实现机构完善、监管力度、执法效能、服务水平提升，而大规模改革往往会为基层工作带来一定的制约性因素，因此对地方政府监督管理体制改革期间的困境做出深度分析，并提出有效打破困境策略，促进我国地方市场监管体系不断完善，实现良好、平衡市场构建，促进地方经济稳定发展。

1 地方市场监督管理必要性与监管方式

1.1 地方市场监督管理必要性

地方市场监督管理主要涵盖两个维度，其一是市场主体准入，其二为市场管理维度。其中市场准入自审核登记开始，通过审核登记规避市场出现不合理投资，同时有效禁止非法经营活动出现，审核后日常工作开展回访与巡查，通过强力监管监察，确认市场中是否存在违反登记项目行为，如虚假验资、超经营范围以及三无企业等现象。主体准入作为市场监管第一环节，基于严格的依法审批申请，可有效进行市场主体资格认证，高度明确主体的义务、权利。市场管理行为，是在实现市场准入确立之后开展跟踪监督管理工作，可有效避免个别经营者得到市场准入后无视法律法规从事售假、制假、侵害消费者权益、不正当竞争或是虚假宣传等扰乱市场正常秩序的行为存在，有效规避不法商贩加剧市场经济秩序矛盾。当下我国正处于改革转型关键时期，市场环境具有多变性、复杂性特点，存在大量社会矛盾。市场监管从整体出发，深度分析市场中各项问题成因与对策，可在宏观层面建设并维护良好经济秩序，同时有效整合公共资源、执法资源，实现地方市场经济健康可持续发展[1]。

1.2 我国现行地方市场监督管理方式

我国现行地方市场监督管理形式主要针对对象包括商品经营者、商品本身、市场物价、商标与计量。

1.2.1 商品经营者监督方式

对商品经营者监督，第一是面对市场中个体工商户、企业的经营执照与登记发放开展监督管理，严格查处取缔无照经营现象，第二是严格监督商品经营、生产者是否存在违反法律法规经营行为。

1.2.2 商品本身监督方式

对商品本身监督，第一是对商品进入市场阶段的种类进行监督，严格审查各类商品是否严格符合国家政策允许，严格查处国家禁止买卖或有碍于社会公众身心健康产品，如内容不健康图片、音像制品或黄金白银非法买卖活动等。第二是对进入市场商品的质量开展监督，严格查处次货充好、粗制滥造商品进入市场。

1.2.3 市场物价监督方式

市场物价关系到社会安定和谐局势，开展市场物价监管，第一是以国家对各类商品物价管理权限为依据进行监督活动，避免市场商家擅自跨越管理权限大范围变动价格，第二是监督市场内商品价格具体执行情况，避免出现哄抬物价、变相涨价、擅自涨价行为出现[2]。

1.2.4 商标与计量监督

商标与生产者权益相关，开展商标监督即对商标开展统一登记注册管理，严格执行商标转让、变更、撤销、补证业务，强力打击冒充注册商标、侵犯他人商标行为。对计量监督，即对市场度量衡等计量器具准确度开展严格检查与监督工作，包括执行商品经营者度量衡标注进行、准确性格，并定期开展商业道德教育工作，强力打击运用计量器具欺骗消费者谋利等违法行为[3]。

2 市场监督管理体制改革作用

市场监督管理体制改革，是以构建统一、高效市场监管体制为目标开展全面创新工作，其主要作用是强化机构自身、形成监管合力，在提升执法效能同时强化监管体制面向市场主体的服务水平。

2.1 强化机构

市场监督体制改革第一步即机构层面改革，首先，市场监督管理体制改革下，政府机构职能得到精简与转变，如山东省蓬莱市开展机构改革阶段，围绕工商、食品药品、质量技术监督机构实现人员、机构、职能全面整合，组建蓬莱市市场监督管理局，职责调整方面除原有食药监、质量监督、工商职责外同时承接省政府下放的其余审批事项，建立蓬莱市统一的市场主体信用信息公示体系，并改革工商等级制度、工商行政执法机制、商标专利保护，在充分加强监管力度上实现机构瘦身，将三局原有19个机构减少为15个机构，通过机关瘦身有效夯实基层监管执法力量，实现执法力量下沉至基层执法一线，监管触角向基层得到有效延伸，配合岗位优化、人员培训，全面提升市场监管机构自身监管水平[4]。

2.2 形成合力

传统市场模式下采取食药监、工商、质监分段执行，分头治理，这一监管模式看似健全，一旦遭遇同时涉及多领域复杂监管情况，往往会出现部门责任划分不清问题，而市场监管体制改革实现三局合一的形式，和部门之间打破原有隔阂，实现资源共享同时有效聚集监管力量，改变以往各自为营分散管理局面，将“分段式”监管升级为“扁平式”监管，三局统一开展全过程、全时段、全领域、无缝隙监管，有效打消原有监管盲点与监管真空现象[5]。

2.3 强化执法效能与服务水平

改革前，监管队伍执法力量相对分散，交叉指导、扰民执法问题较为严重，市场监督体制改革后，实现质量、食药监、工商执法队伍智能整合，形成统一的执法队伍、执法力量，在信息共享、执法标准统一基础上实现执法程序完善与执法队伍行为规范，不仅有效起到整合执法力量、提升执法效能功效，同时亦推动执法功能完善、推动监管体系防控严密性提升。

服务方面，市场监管体制改革核心即更好地为社会公众服务，总体分析，市场监管体制改革后，趋于机构、职能的整合为社会公众提供便捷申诉、举报渠道，可有效维护消费者权益，同时市场监督体制改革可提升面向市场企业服务水平，如山东省蓬莱市基于改革建立食药监、质监、工商三局合一模式下形成商业服务平台，实现面向市场商家的一站式审批、单窗口受理，大幅度提升业务办理效率[6]。

3 我国地方政府市场监督管理体制改革困境与对策——以A市市场监管督管理局为例

为明晰我国地方政府市场监督管理体制改革下的困境，且使策略具备针对性，本文以A市S区市场监督管理局为实例对象。A市S区市场监督管理局组建于2016年5月，由A市区质监局干部3人次、工商局干部65人次、食药监局干部25人次与9名事业编制人员组建而成，现管理A市S区各类市场主体超过10万户，自2016年创办至今先后开展120余项专项活动，在地方政府市场监督管理体制改革背景下，职能机构得到有效强化，在三局合一形成监管合力基础上较高程度实现执法效能与服务水平提升，而在开展上百项专项行动背景下，因为压力与能力失衡，A市S区市场监督管理局工作初步彰显出基层执法力量有待提升情况。经深度分析，A市开展市场监督管理体制改革后之所以出现监管力量不足，其引发原因系S区市场监管部门存在人员专业、履职要求匹配度低、监管强度同业务承接能力匹配度低、基层政府精简与实际缺员匹配度低三大困境[7]。

3.1 市场监督管理体制改革困境

3.1.1 人员专业同履职匹配度低

A市监督管理体制改革后，实现食药监、工商、之间部门三合一，在形成监管合力同时亦形成大量部门监管工作开展阶段的法律法规。根据不完全统计，食药监在药品、食品管理等领域执法依据多达200部，质监部门开展标准化监督、特种设备安全检查等领域执法依据同样近200部，工商部门行政执法阶段法律法规多达近1000部，从职业资质角度来看，履行食品药品检查工作阶段要求工作人员必须持有相应职业资格，特别是针对药品、食品、医疗器械、餐饮等监管领域，对人员专业水平要求极高，且医疗器械、药品需要人员执专业资格证才可开展认证、监管工作，外资登记方面人员必须考取注册官职业资质，并具备四、六级英语以上水平，在诸多履职要求制约下，三合一监管部门对于市场监督管理工作的人才资源呈现出严重渴求状态，各部门原干部、事业编制人员在改革前仅精通自身所在领域专业知识，部门合并后对其他领域专业知识相对匮乏，专业性薄弱问题日益彰显。此外，市场监督管理体制改革后，人员需要面对从过去改革前单一职能转变为处理综合业务，大量执法队伍人员在业务转型背景下工作相对困难。

3.1.2 监管强度同业务承接能力匹配度低

市场监督管理体制改革背景下三局机构整合后，A市S区市场监督管理局需要承担超过10万户主体经济以及上百平方公里市场的监督管理任务，在市场举办大型商业活动、展会阶段，S区市场监督管理局经常需要从其他部门、机关抽调工作人员开展市场监管工作，包括餐饮安全监管、不正当竞争监管、知识产权保护以及特种设备监管等，同时亦需要抽调人手开展活动、展会周边接待酒店主场监管工作，如此高强度工作极大程度使基层执法队伍不堪负重。随着国家“大市场”监管模式逐步成型，中央政府颁布大量相应政策与法律法规，在市场监督管理体制改革背景下，合并后的地方市场监管局往往在人力、物力上同国家政策匹配度较低，基层单位执行国家政策工作中往往感觉吃力、困难，区域改革后业务与人员自身能力较大的偏差，S区市场监管局常年承受巨大业务压力[8]。

3.1.3 基层政府精简同实际缺员情况匹配度低

在中央政府大力提倡严格控制地方政府编制总量，实现财政供养人员只减不增背景下，A市自2013年大力开展地方政府机构编制减量工作。不完全统计，编制总量精简背景下在S区市场监管局整合组建后，有13名行政人员退休，外调6名行政执法人员，当下行政人员实有编制仅102人次，空编14人次，实际在岗行政人员仅93名，缺岗人员23名，加之公务员招录名额限制，S区市场监管理局始终无法招齐各项工作需求人才，且在政府其他部门开展日常工作阶段经常性调用市场监督管理力局工作人员，间接造成S区市场监督管理局工作人员缺位现象，加之外调、退休人员，缺员现象已经十分明显。

3.2 推动我国地方政府市场监督管理体制改革的有效方案

基于上述对案例A市S区市场监督管理局在市场监督管理体制改革下出现的人员专业同履职匹配度低、监管强度同业务承接能力匹配度低、基层政府精简同实际缺员情况匹配度低问题，这些问题直接体现出市场监督管理局当前面临的压力、能力失衡问题，即该局自身面临的市场监督管理等业务压力超出自身承接业务能力，基层人员在长期重压之下极易出现政策选择性执行和政策消极式执行，即在日常开展市场监督管理工作中，优先处理紧急程度较高工作，忽略紧急程度、重要程度较低工作，或是在工作量骤增、人员力不从心背景下仅依据相关法律法规、执法依据象征性、消极性执法监管，极易引发市场监督管理工作下漏洞。此外，三局合一模式下部门专业人才缺口扩大、人员专业不符合履职要求以及业务范围扩大都与市场监管工作形成严重冲突，且趋于食品、药品、医疗器械监督管理工作对专业性要求极高，极易在日常监管工作中产生食药监管安全漏洞。

由此可见，压力与能力失衡以及人才缺口，会引发市场监管工作中的消极执行工作现象与食品药品监督漏洞，最终上升为市场监管治理严重问题。针对上述问题，本研究建议加强机构部门编制纪律执行，建立省-市-区联动协调机制、提升执法队伍专业性以提升监管局承压能力，完善人员结构，推动市场监管局充分发挥市场监督管理体制改革优势。

3.2.1 严格执行机构部门编制纪律

市场监督管理体制改革后，监管局工作范围、工作量骤增，工作压力不断增大，在深化市场监督管理体制改革工作中应加强部门编制纪律的执行，围绕如下两点开展工作：第一是通过人员编制合理调配规划实现人才缺口补充。作为社会关注焦点部门，市场监督管理人员有极高专业水平要求，且工作压力大、履职范围广，政府不应将其作为编制灵活挪用的对象，应保证市场监督管理局可用编制始终满足“三定”指出的基本要求，同时政府各级市场监管部门、各编办在统筹规划编制数量同时，应精确掌握市场监督职能部门实际到岗数量。第二是运用编制资源进行市场监督部门人员结构优化，工商、食药监、质监三大部门整合后，基层工作人员同扩大的履职范围、高强度工作压力冲突日益显著，该情况下应合理进行编制结构优化，将机构、部门法律咨询、窗口服务、办公设备管理或是档案管理等工作实现外包购买服务形式，减少人员编制占用，将全部编制投入到市场监督管理一线执法队伍中，将有限资源将全部力量集中于市场监管重要岗位。

3.2.2 建立省-市-区联动协调机制

当下，我国市场监督管理体制改革采取省级以下合并、省级以上不合并形式，这一现象一定程度引发行政管理关系错位。在基层部门合并后，市、区两级市场监管部门需面临省食药监、省工商、省质检部门的指导意见与工作命令下发，较大程度造成工作量骤增，趋于目前我国市场监督省级部门合并时机并不成熟，可建立省、市、区三级联动协调机制。该机制下除市级、区级三局合并，同时实现省食药监、工商、质监部门联动，第一是将党务工作交由地方政府进行统一分配避免出现重复执行迆现象，第二是充分发挥工商管理部门OA系统功能，建立省、市、区三层机构信息共享平台度，降低三层、三个部门之间信息化壁垒，第三是将各项专项任务合理精简，基于省-市-区联动机制形成常态化三层会议机制梳理专项任务，一旦发现内容重复及时进行精简、合并、删除，实现市场监管基层工人员将力量全部集中于有效职能工作中。

3.2.3 提升基层队伍专业性与履职能力

市场监督管理体制改革压力下，市场监督基层工作人员履职范围、工作压力骤增，基于当前人员无法满足部门合并后的要求，政府领导应提高市场监督部门工作人员专业水平提升、知识更新重视程度，以集中培训入手，遵循入门、应用、求精、深度研究思路加强市场监督部门人员食品、药品与特种设备执法业务培训工作，采取老带新形式基于日常工作实践结合理论知识学习提升人员专业素养，并针对三合一整合后的执法队伍加强人才引进，及时补充基层新鲜血液，全面提升市场监管工作专业水平与纵深程度[9]。

3.3 构建市场监管改革下的“五个一”监管保障体制

上述对当前我国市场监督管理体制改革下的困境做出深度分析，并制定一系列策略实现市场监督管理体制的完善，为保障三合一模式市场监督管理基层队伍自如应对市场监管体制改革压力，可建立“五个一”监管保证体制，实现一个机构对接、一个机制追来源、一个平台管信用、一个体系明权责、一个理念供职：

3.3.1 统一工作对接

深度改革阶段，可于省级、市级三局层级设置协调办公小组，专门处理省上分、省下合带来的各种问题，同时负责日常工作对接、梳理，提升上下级联动协调工作流畅性。

3.3.2 统一溯源追踪

基于省-市-区联动协调机制建立日常食品、婴幼儿食品、农产品、药品重要领域溯源系统，一旦发现问题必挖掘其溯源，做到对市场各领域监管来龙去脉了如指掌。

3.3.3 统一平台信用管理

基于省-市-区联动协调机制建立透明诚信市场秩序，在继续健全现有信用等级分类制度同时，强化主体责任约谈与“黑名单”、“红名单”制度，加强企业失信成本倒逼机制，同银行、环保、税务部门建立联动信用评价对接，实现“一处违规处处受限”信用监管体系。

3.3.4 统一权责体系

在建立省-市-区联动协调机制基础上，应由省级局牵头遵循统一内容、统一标准、统一处置裁量以及统一考核指标制定同时设计工商、食药监、质检三个部门的日常执法规范，明确履职、失职具体便捷，正确履职标准，解决基层复杂情况下职责模糊现象。

3.3.5 统一共治理念

为进一步提升市场监管行政透明度，应积极呼吁社会公众参与市场监管共治平台建设，实现政府监管、非政府监管联合共治格局，加强投诉举报机制完善，开通便捷检举通道并设置市场监管部门独立举报网站、中心，快速反馈公众举报事宜，加强检举奖励便捷化兑现机制，扩大市场监督管理体制改革下社会公众参与受益面、参与度，提升市场主体信息公示强度，引导社会公众积极参与监督工作[10]。

结 语

本文指出地方市场监督管理阶段，在三合一监管模式下存在人员专业同履职匹配度低、监管强度同业务承接能力匹配度低、基层政府精简同实际缺员情况匹配度低现象，为有效避免市场监管工作中因上述问题引发监管漏洞，研究中提出严格执行机构部门编制几率策略，加强编制结构优化，实现编制资源最优调配，同时建立省-市-区联动协调机制实现上下级工作协调流畅，在加强基层队伍专业性履职能力提升、合理组织培训与实践总结同时，可建立“五个一”监管保障体制，实现统一工作对接、统一溯源追踪、统一平台信用管理、统一权责划分与统一理念供职，深度完善改革压力下市场监管基层部门，为市场经济平衡、稳定发展起到推动作用。