森林认证下非政府市场监管机制的应用分析

■安俊逸

（华南农业大学）

在我国林产品贸易额不断扩增、林业原材料进口量不断提升背景下，森林市场管理难度越发提升，获得国际林业、社会公众认可是促进森林市场健康可持续发展重要基础，只有建立完善市场监督机制，除政府监管外充分发挥非政府监管机制对林产品市场制约，方可实现生态环境、社会环境与经济环境三方和谐，基于上述背景，我国近年来不断完善FSC森林认证体系，大力发展政府对林产品市场监管，单一政府监管对于我国不断扩张的林产品市场规模仍显不足，故应充分发挥非政府监管机制，实现政府+非政府监管双重运行，才可有效维持我国林产品市场平衡，实现生态、经济、社会层面发展目标。

1 森林认证与非政府监管内涵概述

1.1 森林认证内涵

FSC森林认证，全称为森林可持续经营认证，亦称为木材认证，该认证是以书面生产过程来实现第三方木材森林经营状况与所在地认证工作，目前世界已有56个国家落实森林认证，我国于2001年9月正式进入森林认证筹备阶段，先后建立森林认证管理机构、森林认证标准制定、森林认证制度建设者，同时陆续实现通国际接轨、不断完善推广机制与政府鼓励政策，至今我国森林认证已得到世界范围39个国家认可。FSC森林认证体系最大特点为自愿性，同时森林认证是以市场为基础，具备高度公正性、透明性、独立性认证体系，国家开展森林认证第一目的为基于FSC认证提升我国森林经营水平，推动森林市场可持续经营，第二目的为基于FSC认证在稳定我国林产品现有市场同时推动新市场的进入。

开展FSC森林认证阶段，由森林认证部门遵循国家颁布政策、原则、标准开展森林可持续经营认证，对申请FSC认证森林经营单位开展经营管理评估，实现林产品产销监管链认证即对林产品产销流程下森林经营、采伐、运输、加工乃至消费者购买整个流程加以认证，每一次可持续经营认证、产销监管链认证都会经过严格预评估、申请、文件审查、实地评估等环节，进而实现林产品市场严格把关。图1为FSC森林认证程序：

图1 FSC森林认证程序

1.2 非政府监管内涵

监管，即国家政府、公共部门为实现社会活动管理与监督所开展的活动，管制理念下涵盖经济管制与社会监管，前者主要围绕特定行业进行质量、价格、行业标准监管，后者则是对生产者所处生活条件、生产环境等多个维度实现生产活动规制行为。在中央政府大力推行新自由主义经济思潮背景下，传统单一政府监管同市场化、自由化乃至私有化监管方式形成鲜明对比，传统政府管制是以国家颁布法律法规为依据，在国家执法机关与征税权支撑下对生产活动、生产者实施管理，具有明显强制性、权威性特点。非政府监管则是以非政府组织、人员为依据，包括非政府环保组织、森林经营单位、林产品消费群体、林业相关科研机构以及国际化形势下国际组织以一定规则为依据实现社会生活管制、监管活动。非政府监管不具有权威性、强制性，且活动阶段主要是在政府允许范围内开展监督管理，在市场规模不断扩张，管理难度不断上升背景下，非政府监管可有效弥补政府监管力量不足问题，实现政府+非政府双重监管，故非政府监管机制既是弥补政府监管不足手段，亦是依赖于政府驱动的特殊手段[1]。

2 我国FSC森林认证发展现状与作用探究

2.1 森林认证发展现状

我国FSC森林认证工作始于1995年，规划初期在世界自然基金会、中国林科院共同努力下实现快速发展，2001年国家林业局正式成立中国森林认证工作领导小组与认证管理处，在2003年中央林业发布“积极开展森林认证工作、尽快与国际接轨”发展目标选，我国FSC体系先后成立CFCC森林认证管理委员会、中国森林认证工作组与秘书处，并建立一个国家、两个国际多体系并存模式（FSC体系、CFCC体系、PEFC体系）。截止至2019年，我国境内通过FSC认证森林面积超过900万公顷，已有45个品种林产品加载FSC认证标识并进入市场，国家批准森林认证机构从2015年4家增长至12家，森林认证标识且产品、机构均已获得国内外市场接受与认同。

森林认证市场发展方面，当前我国主要申请对象为外向型木材加工企业，且合资、外资企业占据比重较大，如小型家具生产商、木制品加工商等，申请主体多数源自于经济相对发达地区如福建省、广东省等，同时认证产品多数为出口贸易，销售对象主要为美国、英国等欧洲国家，这一现象直接反映出目前林产品合资、外资企业已先国内企业一步认识到森林认证对于企业发展与市场促进重要性，虽然目前我国境内认证森林面积不断扩增，然而大量林产品市场企业、商家仍未对森林认证有充分认知，森林认证市场覆盖蔓延缓慢且市场中仍存在部分非法采伐、生产加工林产品猖獗现象，故实施强力监管，充分发挥政府与非政府监管机制效应，是有效促进森力认证体系快速完善重要手段。

2.2 森林认证对我国林业作用分析

我国全面开展森林认证体系建立工作，至今取得的成就主要体现于林产品贸易、生态文明领域。我国属于世界范围内木材加工、生产、消费与出口多维度大国，木材进出口贸易总额常年居于世界前三名，已成为世界范围最大森林认证市场，面向欧洲林产品出口额度占林产品出口总额4成以上。建立FSC森林认证体系前，欧美国家普遍指出我国出口林产品存在劳动力素质低、生产技术缺陷、木材产地不明等问题。我国实现FSC认证体系建设后，极大程度提升林产品出口贸易下产品质量、资质、劳动力素质与生产技术，且欧美国家十分重视、推崇FCS认证，使得我国林产品市场中FSC林产品认证已经被欧美国家全面接受。此外，FSC森林认证下产销监管链COC认证实现对我国林产品企业每一个生产环节管理，涵盖从原木运输、加工、流通等整个流程实现认证，有效推动我国生态功能、经济功能、社会功能三位一体生态文明快速发展，在促进林业市场健康运行同时为森林生态功能与社会功能上升提供保障。目前我国响应国家号召，积极申请FSC森林认证企业数量不断增加，这一现象对于提升我国森林经济效益、社会效益十分有利。

总体分析，我国建立森林认证体系后，在环境、社会、经济三个层面皆取得良好效益，环境方面为有效推动生物多样性与价值保护，实现水资源、土壤、自然景观保护，且实森林生态系统、生态功能完整性不断上升，间接实现频危物种与生境保护。社会层面，森林认证实现森林经营相关利益方权利被充分尊重与认可。经济效益层面，在森林认证视阈下，森林生产力不断提升且经营权稳定，不仅市场份额得到保持、增加，且实现生产有差别产品、并在保证木材、林产品长期供应基础上有效改善森林经营多方利益关系，在获取更多财政支持、技术支持同时进一步提高我国林产品在国际市场内的信誉与竞争力[2]。

3 森林认证下非政府市场监管机制的应用分析

我国近年来大力推动林产品市场监管，通过FSC森林认证结合政府部门的监督、管理，对我国林产品市场施以有效优化，而随着我国FSC认证森林面积不断扩大，申请认证的森林企业数量不断扩增，其管理难度相比十年前成几何趋势增加，仍旧存在大批抵制、置疑或是不了解森林认证的商家、个体。在国家政府机构人力资源、财力资源相对有限背景下，对林业市场的监管力度以略显疲乏，此刻应充分发挥森林认证视阈下非政府市场监管机制效用，采取上文提及的政府+非政府监管模式，发挥双方监管互补性与政府对非政府监管主体的驱动性，将工作划分三个阶段，第一阶段由政府充分发挥驱动力，第二阶段是推动社会组织与消费者监管机制应用，第三阶段为推动市场主体的监管机制应用，并赋予监管成员一定话语权与投票权，从而实现森林认证下非政府市场监管机制效应全面辐射[3]。

3.1 政府对于非政府监管机制的推动

从我国林业市场角度分析，当前我国林业企业管理层、消费者对于FSC森林认证了解程度普遍较低，且认证机构也仅为12家，远少于欧美健全森林认证体系国家。当前我国FSC森林认证市场发展仍处于萌芽期，在该阶段政府监管彰显疲态的背景下，建立政府+非政府监管模式，需要政府充分发挥自身对于非政府监管驱动性。目前欧美国家森林认证体系主要以非政府环保组织牵头，由社会财团或是基金作为经济发展动力，虽然这一方法在我国国情下难以实现，但我国政府仍应积极运用政策、法律法规形式支撑来推动非政府监管主体积极投入到监管工作中[4]。首先，政府应于社会基层大范围开展FSC森林认证宣传推广，以制定、发布公共政策的形式推动形成我国林产品市场认证产品溢价局势，并通过法律法规制定、发布，联合工商、司法、公安部门加强林产品非法生产、木材非法采伐打击工作，建立FSC认证体系下监管委员会、监管小组等机构，加强林产品消费者、林业科研机构、社会环保组织、媒体机构乃至森林经营单位号召工作，以政策补贴、优惠形式吸引非政府监管主体积极参与FSC认证视阈下林业市场监管工作，依据工作开展经验积累，由政府牵头联合非政府机构、个人共同制定监管工作计划、规章制度，建立公安、行政、司法部门联合行动组，以全面配合非政府监管机制的运行，为森林认证市场在我国兴起与非政府监管机制奠定良好环境基础、法律基础[5]。

3.2 社会组织与消费者的监管机制应用

社会组织，即社会中非政府环保组织以及林业相关科研单位，非政府环保组织以募捐、标志使用费用为经济支撑，以自然和谐发展为宗旨的非营利性组织，该组织使命、营运目的同FSC森林认证目标基本符合。有效推动消费者追求森林认证，使其充分认识森林动因对于环境保护、产品质量的保障，同样是实现非政府监管机制的重要因素。

3.2.1 非政府环境保护组织的监管应用

环境保护组织日常职责为提高环境保护意识、解决环境保护工作中出现的各类冲突、技术、经济问题，在FSC森林认证视阈下，政府应加强同非政府环境保护组织协同性，推动环保组织工作目标同FSC森林认证动因达到统一高度，以确保可再生资源持续利用、减少污染与浪费型消费行为，实现林产品市场强力监督。站在FSC森林认证市场推行角度分析，FSC森林认证视阈下的监督工作，第一应通过非政府环境保护组织积极、大力开展林业市场中非法采伐组织、污染生产组织行为披露，并以号召社会公众集体抗议等形式对非法组织实现有效打压与制裁，第二应积极建立环保组织、社会媒体、政府执法机构之间协同关系，基于媒体宣传形式普及FSC森林认证，以电视线新闻、报纸、广播为渠道在宣传森林认证概念、作用与相关业务知识同时，利用执法机构积极配合非政府环境保护组织打击、调查非法林木采伐、非法林产品加工、产销现象，实现全民森林保护意识的提升与消费觉悟提升，积极响应森林认证号召，购买森林认证林产品且有利打击非法商家、个人[6]。

3.2.2 林产品消费者的监管应用

推行森林认证市场，开展森林认证下非政府监管，应将提升林产品消费者绿色需求作为森林认证主要社会动力源泉。从社会心理学角度分析，森林认证是有效实现林产品消费者保护生态环境心理需求手段，林产品消费者在产品购买、使用乃至日常生活中都可切实感受到环境保护对自身带来的价值，往往具备一定经济实力的林产品消费者同样具备良好环保意识，愿意在产品成本上额外支付环境保护成本，即迎合环境溢价，而对林产品市场非政府监管，应充分运用林产品消费者对森林保护觉悟，号召其积极参与到森林认证监督中，主动购买通过森林认证，带有FSC森林认证标识产品，逐步形成森林产品市场标识认证效应，促使森林产品商家为保障自身经济效益主动申请森林认证，实现森林认证市场覆盖面扩张[7]。

3.2.3 科研机构监督机制应用

从科研机构性质来看，科研机构是以科研基金、国家财政为经济支撑事业单位，主要职能包括研究同环保、经济、社会三个维度相关问题，以推动科学进步、提供国家决策志成路为经营目标。森林认证监督下，可将FSC森林认证树立为科研机构科研项目，在实现科研者自身价值同时，科研者在各大期刊、杂志、专注发表的学术观点实现森林认证推动、宣传，即向社会公众，包括林产品经营者、消费者等各群体以学术权威形式发表森林认证理论、观点，提升森林认证信服力，联合媒体、环保机构与林产品消费者，逐步将非法林产品、非认证产品在市场中淘汰，且林产品市场供给逐步减少亦可为林产品商家主动申请森林认证提提供有效推动力，实现更多企业对认证体系的支持、崇尚[8]。

3.2.4 社会媒体监督机制应用

作为社会公众了解市场咨询，引领林产品消费者购买思想主要媒介，媒体在FSC森林认证市场扩展中可起到巨大推动作用，在建立森林认证视阈下政府+非政府监管领域下，同时为有效推动上述非政府环保组织、林产品消费者监督机制效果，应充分运用媒体下广告、新闻实现森林认证企业美化，对申请森林认证林产品商家进行大力宣传推广同时逐步培养林产品潜在消费者消费倾向与习惯，使林产品商家对森林认证发展趋势有高度认知，并充分唤醒消费者与商家对环境的保护意愿。与此同时应充分运用法治类媒体向信息接受者传输政府配套森林认证制定相关政策与法律法规，指导消费者如何开展环保林产品辨别，解决产业链下生产者、消费者之间信息不对称问题[9]。

3.3 市场主体监管机制

在森林认证市场发展背景下，认证体系种类不断增加，林产品企业作为林产品市场主体是认证体系市场竞争主要内容，市场竞争历来具有信息不对称性、不完全性，企业对于是否申请森林认证判断无法保证决策正确性，而政府对市场主体开展合理指导，是促进市场主体规避盲目性、错误选择的有效手段，虽然我国目前距森林认证市场体系完全成熟尚有距离，但仍可参照欧美森林认证成熟国家举动，对未来森林市场认证特征加以预测。站在实践角度，国际市场中各认证体系之间的竞争已在一定程度上偏离森林认证初衷，我国在该领域相比国外具有一定先进性，已经实现FSC、CFCC与PEFC体系相互认证、共存。故政府借助这一成果加强森林认证市场主体自身能量的推动，利用森林认证机构积极开展森林服务商品化发展，并合理加强政府财政支持与法律实施，不断就森林认证制度、条约开展合理修订、分析，不断完善主体监督机制，于培育市场主体过程中使商家明确政府指导对企业进入市场、后期发展的帮助。同时，地方政府应积极在市场主体群体中树立FSC森林认证模范企业，对资质优秀者可合理开放产品免检政策并公布于市场中，建立非法商家举报机制。对举报主体予以政策奖励，促进林产品市场商家相互监督，建立受管制主体相互监督体系，在推动森林认证覆盖范围扩大同时实现非法采伐、商家检举机制，并针对不同类型主体采取不同认证监管测测策略，对低经营水平主体实施严格制裁政策、认证监管范围合理扩大、增强，对高经营水平合理降低监管力度，推动优质主体紧跟森林认证体系发展。

3.4 加强FSC非政府成员投票权分配

在打破政府独自监管林业传统模式背景下，政府应在森林认证管理委员会中积极纳入非政府成员，并在开展各项决策阶段予以森林认证管理委员会非政府成员较高投票权、话语权，使其在决策阶段可积极提供宝贵建议、意见，委员会中纳入成员应相对健全，应包括各层级员，例如社会非营利性环保组织为主的非政府环境部门、以学术研究机构为主的社会部门以及通过经营森林、林产品加工、林产品贸易等获取经济效益的经济部门。在针对森林认证工作开展决策阶段各抒己见，确保决策符合当前林产品市场实际现状与森林认证社会需求，于森林认证视阈下发挥非政府监管机制主体性[10]。

结 语

单一政府监管在林产品市场、贸易规模不断扩大背景下略显疲态，政府应积极发挥非政府监管机制管控效应，为非政府监管机制提供推动力并建立良好监管工作开展环境。运用非政府环保组织、科研机构监管机制实现非法采伐、污染生产等不法行为打击，逐步淘汰非认证产品。同时，利用消费者环境保护与需求提升消费者消费觉悟，加强森林认证标识产品购买并基于社会媒体美化森林认证企业，引导消费者识别森林认证商品，在推动市场主体积极举报、相互监督同时加强非政府成员在投票权与话语权，充分发挥非政府监管机制主体性，构建完善政府+非政府监管模式，实现森林认证市场推动发展。