论加强新时代党内法规体系建设

□ 韩 强 赵延勇

一个政党内部规章制度的完备程度，是其发展成熟与否的一个重要标志，而完备与否的集中表现，就是其系统化、体系化水平。中国共产党是一个有着8900万党员、450多万个基层组织的执政党，没有严密规范系统的党内法规制度是不可想象的。因此，中国共产党一直高度重视加强党的制度建设，不断完善相关制度，并把它和思想建党结合起来，围绕“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的目标，提出了“加快构建完善的党内法规制度体系”的任务。其中，党内法规体系是党内法规制度体系的核心，特指以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。目前，加强党内法规体系建设已成为党的建设的一个突出任务。

一、加强党内法规体系建设的必要性和紧迫性

党内法规体系建设缘起于管党治党需要，是思想建党与制度治党有机结合的重要内容，是党的建设科学化的内在要求，也是全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然结果。从新时代更好地治党治国、巩固党的长期执政地位、实现中华民族伟大复兴的历史使命出发，需要我们把党内法规体系建设提高到一个新的高度，切实抓紧抓好。

(一)推进全面从严治党的需要

治党务必从严，从严必须全面，不能有明显短板。全面从严治党是对党的“党要管党、从严治党”思想的继承和发展，是十八大以来管党治党的基本思路，进一步推进全面从严治党是新时代党的建设的新常态新要求。习近平2016年1月12日在第十八届中央纪委六次全会上发表的重要讲话中明确指出：全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。但是怎么治，唯有健全完善党内法规、走依规治党这一条路。

在管党治党方式上我们长期受战争环境和苏联模式的影响，虽然经历了制度化的探索，但总体上没有走出人治的模式，导致权力往往过于集中，难以避免犯运动式治党的历史错误，形形色色的“左”的和右的错误就是其集中体现，而“文化大革命”无疑使这种错误发展到顶峰。坚持依制度治党、走思想建党和制度治党相结合的道路是我们改革开放以来在管党治党方面得出的历史性结论，也是一条基本经验。坚持这一经验，要求我们必须树立民主法治理念，就是使管党治党朝着民主化、制度化、法治化的方向发展，避免党的重大决策受到个人意志、兴趣、偏好的影响，这样也有利于集中全党的智慧，使党能够制定并实施正确的路线方针政策；必须完善管党治党的制度，管党治党需要一套完善的制度体系，既要有实体制度，也要有程序制度，既要有党的领导制度，也要有党的组织、自身建设和监督保障制度，既要有党内法规，也要有规范化文件和其他制度等等，如果这些制度之间不能协调运行，存在空白甚至短板，那么制度的实施就会大打折扣，这正是中央提出健全完善党内法规制度体系的根本所在；还要必须把制度落实好、执行好，制度的生命在于实施，只有实施良好的制度才能发挥管党治党作用，因此着眼于制度实施，必须健全实施的制度体系，完善实施的相关程序，发挥领导干部在实施中的关键作用，打牢党内法规教育的基础，只有这样，党内法规才能在依规治党中发挥保障作用。

我们也要看到，我们党历经革命、建设和改革，党所处的历史方位发生了新的重大变化，面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验具有长期性和复杂性，而精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险也更加尖锐和严峻，要解决党内仍然存在的腐败现象、官僚主义、形式主义、为官不为等问题，必须把全面从严治党向纵深推进，把依规治党的笼子扎紧扎好。

(二)全面依法治国的需要

治国必先治党，党是中国特色社会主义事业的领导核心，是全面依法治国方略的提出者、组织者和实施者，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。要实现建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家这一全面推进依法治国的总目标，在坚持党的全面领导的前提下，必须首先做到依规治党，把党的权力运行纳入法治化的轨道，使各级党组织和党员干部在宪法和法律范围内活动。否则，如果党的权力过于集中，不受约束，必然会犯历史性错误。1957年邓小平即提出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。……如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[1](P270)因此，依规治党是依法治国的前提。

党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。要加强党内法规制度建设，必须保证严格遵守党章；必须完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系；必须注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。在由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系这五大体系构成的中国特色社会主义法治体系中，《决定》明确完善的党内党内法规体系居于核心地位，发挥保障作用。

在推进中国特色社会主义法治建设中，国家法律和党内法规如车之双轮、鸟之双翼，两者缺一不可。两者虽然各成体系，各有侧重，但两者又是统一的，两者的统一源于党的领导和社会主义法治的一致性，即社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。在此前提下，还要求各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不以言代法、以权压法、徇私枉法，只有这样依法治国才能有实现的前提。同时也需要在立法立规、实施、监督等环节处理好党内法规与国家法律的关系，实现依规治党和依法治国的相互协调。这就需要我们更加注重法治在国家治理和党内政治生活中的重要作用，更加注重包括法治实施、法治监督、法治保障在内的一系列规则体系的运转和执行；健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序；加强对全面推进依法治国的统一领导、统一部署、统筹协调；完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动，在法治国家建设中实现两者的有机统一。

(三)发挥党内法规体系整体效能的需要

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，法度必成体系。体系化即系统化，系统理论是体系化的基本理论依据。这一理论把事物看成是由相互联系着的各个部分(要素)组成的某种整体，认为整体大于部分之和。实现党内法规的体系化有利于发挥其整体效能，这是系统理论给予我们的基本启示，也是我们长期制度建设得出的基本结论。因此，在党内法规建设中，我们把体系化作为基本目标，围绕完善以“1+4”为基本框架的党内法规体系，着力构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。同时通过进行党内法规的顶层设计，出台两个党内法规制定的五年规划，进一步优化结构，理顺关系，补齐短板，强化民主科学依规制定和有效实施。可以说，党的十八大以来，党内法规建设的加速推进和实施成效的取得无不体现了体系化的整体成效，更加证明了体系化基本方向的正确性和可行性。

总之，加强党内法规建设是全面从严治党的长远之策、根本之策，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。我们必须把健全完善党内法规体系作为依规治党的主要任务，确保党内法规体系立得住、行得通、管得了，用依规治党保证全面从严治党落实，保证全面依法治国的实现。

二、党内法规体系建设存在的主要问题

严格地说，党内法规体系建设的自主化进程是从党的十八大开启的，经过近年来的探索与推进，党内法规体系建设取得了显著进展，党内法规体系已经基本形成，依规治党也已成为全党共识，经过“两学一做”教育，全党的知规、尊规、崇规、守规意识有明显提高，依规治党的成效正日益显著地表现出来。但是，我们也要看到，党内法规体系建设既成效显著，同时由于建设时间短、规律性认识有待深入等原因而存在一些突出问题，不能完全适应新时代党的建设的总体需要。概括地说，这些问题主要表现在：

第一，在党内法规认识上仍有偏差。一些党员干部对党内法规存在认识上的误区，认为与国家法律相比党内法规概念难以成立，定位也不明确；有的纠缠于党大还是法大这一伪命题，认为党内法规缺乏实质意义；有的借口党的全面领导主张党委对政府、司法等工作进行具体的干预；有的认为党内法规是软法，约束性不强；有的认为党内法规表述模糊，在规定与程序上难以与国家法律相比拟，难以真正实施；还有的只看到并过分夸大实施中的偏差，对党内法规抱有偏见。凡此种种不一而足，都体现了对党内法规性质、地位、作用的误读，不利于党内法规的实施和体系化功能的发挥。

第二，在党内法规制定上存在不足。一是党内法规的顶层设计有待加强。科学的顶层设计有利于使党内法规保持良好的结构和关系，虽然制定了第二个五年规划，但仍难以明确具体党内法规的数量，因急用先立造成的交叉、重复、错位等仍然存在。一些领域还缺乏基础主干法规，如党领导人大、政府、群团等方面。一些实践急需的党内法规还没有制定，如党员群众反映强烈的一把手监督、决策失误防范、党务公开等。党内法规制定工作中的不平衡比较明显。二是制定质量有待提高。随着党内法规数量上的增长，虽然立规水平有明显提高，但一些固有问题如科学立规、民主立规还不够，有关部门关门立规的情况还较普遍，发扬民主不足，制约了党内法规执行的效果。三是没有规定明确的修订程序。随着修订越来越频繁，修订程序完善要提上日程，但目前只是适用制定的程序规定，修订程序的特殊性并未体现出来，致使修订存在无序现象。

第三，党内法规内在结构关系有待理顺。诚然，目前以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系已经基本建立起来，但是这四个方面的法规体系从体系化程度看，仍然存在诸多不足。比如，存在条例与规则规定办法细则等不匹配的问题。条例与规则规定办法细则存在密切联系，是构成党内法规体系的重要方面，也就是说，一个条例的出台往往需要若干规则规定办法细则的配套，这些配套党内法规一方面细化条例的规定，另一方面更加明确条例实施的要求、范围、程序等，但是目前条例与其他党内法规的匹配还没有引起高度重视，导致条例虽然出台了，但配套党内法规却长期杳无音讯，或者虽有相关的配套规定但紧密性不够。实际上，有的条例可以和配套党内法规同步制定和出台，这样更有助于提升系统性，促进落实。也存在要求与需要脱节的问题。党内法规的制定应该来自现实需要和理论体系的结合，一方面，必须有紧迫的现实需要，即党的建设中有一些领域迫切需要党内法规予以约束，从而制定相关的党内法规，因此在党内法规制定中有一个基本原则叫做“急用先立”，但另一方面，又必须从党的理论体系和党内法规整体架构的角度确定党内法规的定位，如果定位不准，位阶有误，也会造成不利的后果。如干部工作的条例是非常需要的，但是应该定位于整体的干部工作，而不是仅仅关注于干部选拔任用，这就会使干部管理的其他工作在党内法规体系中难以定位，造成工作体系的链条断裂或重复。在党内法规体系中，存在新旧上下左右内外等诸多关系，理顺这些关系是党内法规体系建设的重要任务。

第四，党内法规实施亟待加强。这突出表现为现有党内法规存在重立规轻实施的问题。近年来我们党制定党内法规的数量是非常惊人的，从数量上看已基本涵盖了党的建设的各个主要方面。本来党内法规的制定和执行是一个统一的体系，都需要有相应的党内法规各司其职，比如，有了高位阶党内法规的规范要求，还要有低位阶党内法规的配套，包括对其中规定的解释、认定和处理的程序、结果的运用等等，这样才能形成有效的党内法规制定与实施有机结合的体系，但是目前党内法规的实施主要靠的是自身的相关权威规定及检查监督，而配套党内法规的制定不够及时，存在缺失现象，这就造成对实施中的具体党内法规指导不够，难以应对大量复杂的问题，从而影响执行的效果。习近平曾强调指出：“诚然，我们的制度体系还要完善，但当前突出的问题在于很多制度没有得到严格执行。……制度的生命力在于执行，有了制度没有严格执行就会形成‘破窗效应’。”[2]“现有制度都没执行好，再搞新的制度，可以预言也是白搭。”[3](P129)也就是说，党内法规执行不力的问题仍普遍存在，这一点从相关调查研究结论也可见一斑。据中国人民大学法治评估研究中心2015年研究报告提供的数据，人们对党内法规完善性的评价是70.7分，对执行力的评价是67.1分。中央有关部门的一项调查研究表明，党员干部认为党内法规制度的制定和执行都很紧迫的约占41%，认为制定更为紧迫的约占11%，认为执行更为紧迫的约占47%。不难看出，相对于建章立制而言，执行短板问题更加突出，抓好贯彻实施更为紧迫。[4](P12)因此，高度重视并抓好党内法规的实施问题是当前一项十分紧迫的任务。

第五，党内法规与国家法律的关系需要进一步理顺。党内法规与国家法律的关系，在理论和实务中都是无法回避的问题。目前在一些领域都需要党内法规和国家法律予以规范，如党的领导、干部工作、宣传工作、反腐败斗争、文化领域等等，但是在两者关系上存在规定不一致甚至相互矛盾的情形，在发生冲突时也缺乏科学规范的处理机制；在实际工作中还存在以党委主要负责人的讲话、批示等代替行政决策和规章的情形，在对违反党纪国法干部进行处理时还存在以党纪代替国法、因党纪处理而从轻适用国法的问题，致使国家法律法规难以真正落实；在立规立法环节，党内法规和国家法律的制定还缺乏有效的衔接联动机制；在法治教育中难以让党员群众树立对两者关系的清晰认知，遇到纠纷不是诉诸法律而是找组织的情形广泛存在；一些党内法规需要根据法定程序转化为国家法律，但转化的机制程序还不够规范科学。

第六，党内法规体系研究需要深化。党内法规体系研究是党内法规研究的重点，受制于党内法规研究仍然较为薄弱的现实，党内法规体系研究也有待深化和加强。根据中国法学会党内法规研究中心2019年3月完成的《党内法规研究状况报告(至2018年底)》(征求意见版)的统计，相比党内法规研究的其他主题，党内法规体系建设方面的文章最多。其中既有关于党内法规体系建设的整体论述，也有针对某一板块或某部党内法规的具体探讨，主要包括六大方面：关于党内法规体系概述，24篇；党章研究，21篇；党的组织法规研究，89篇；党的领导法规研究，18篇；党的自身建设法规研究，79篇；党的监督保障法规研究，89篇。此外还有关于党的具体党内法规如准则、条例研究的成果若干。但是，总的看，虽然数量有显著增长，但概念性、诠释性、低水平、重复性成果多，高水平的创新性成果偏少。如果理论研究难以取得突破，党内法规体系建设也很难有大的进展。

三、完善党内法规体系的对策思考

党内法规作为一个体系，要提高其系统化水平，必须抓住重点，特别是要补齐党内法规的短板，当务之急是明确党内法规体系建设的目标，加强顶层设计，提高党内法规制定的质量，增强党内法规的执行力，处理好党内法规与国家法律的关系，抓好党内条例体系建设，把握党内法规的发展趋向。

(一)明确党内法规体系建设的目标

十八大以来，中央对于党内法规体系建设提出了一系列目标性要求，如党的十八届三中全会提出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》提出，到建党100周年时全面建成党内法规制度体系。对于这些不同的目标性概括，我们究竟应该如何理解和把握呢？总体上，应该坚持如下目标要求：

第一，整体上适应新时代党的建设需要。党内法规体系应当立足世情国情党情，基于党内法规制度建设的经验，符合党的建设的一般规律，满足全面从严治党、依规治党和国家法治建设的需要，为实现新时代党的建设总要求服务，为实现党长期执政和先进性纯洁性建设目标发挥保障作用。

第二，实现管党治党有规可依。即管党治党的基础主干法规制度和实践急需的党内法规能够及时制定出台。党内法规应该涵盖党的领导和党的建设的各个领域、各个方面，把党内权力运行和政治生活的各个方面纳入党内法规规范的框架。同时要以严肃党内政治生活、严明政治纪律和政治规矩、从严管理干部、推进作风建设、规范权力行使、发扬党内民主、加强党内监督、强化责任追究等为重点，抓紧制定实践迫切需要的党内法规，切实解决干部群众普遍关注的热点难点问题。

第三，配套法规制度比较完备。从党内法规体系内部看，与党章、准则、条例等基础主干法规相配套的规则、规定、办法、细则等党内法规以及与中央党内法规相配套的地方党内法规要比较齐全和系统；从党内法规制度体系的角度看，党内法规体系要融入党内法规制度体系，使党内法规和规范性文件、和其他党内制度形成有机体系，形成严密的结构和制度的合力。

第四，体系内部科学和谐统一。党内法规体系内部要目标一致、层次清楚、结构合理，所有党内法规均统一于党章和宪法，不同党规部门之间、不同位阶的党内法规之间、实体性规范和程序性规范、保障性规范与制裁性规范之间，要做到上下配套、左右联动、前后衔接、系统集成。

第五，党内法规制度与国家法律法规衔接协调。在制定环节，党内法规制定机关与国家立法机关要建立有效沟通协调机制和备案审查联动机制，保证经过实践检验、立法条件成熟的党内法规能及时通过法定程序转化为国家法律；在实施环节，党内法规与国家法律要能够相互促进、良性运行。[5]

(二)加强党内法规的顶层设计

近年来，我们对党内法规的顶层设计给予了高度重视，开展了一系列工作，包括2012年5月中共中央颁布《中国共产党党内法规制定条例》，规定制定党内法规应当统筹进行，科学编制了党内法规制定工作五年规划和年度计划；2012年6月启动了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作，对新中国成立以来至2012年6月制定的党内法规和规范性文件进行了全面整理；2013年11月，中共中央颁布党的历史上第一个《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，明确了党内法规制度体系建设的目标，并对今后五年中央党内法规制定工作进行了统筹安排；2014年8月29日中央政治局会议审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》；2015年8月，中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，以研究中央党内法规制定工作五年规划和年度计划，统筹协调中央党内法规制定工作，推动已出台的中央党内法规的贯彻实施等；2016年12月13日，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确了新形势下加强党内法规制度建设的指导思想、总体目标、重点任务和重要举措，使党内法规制度体系建设进入新阶段。总体而言，党内法规体系建设的思路更加清晰，任务更加明确，进展也更加顺畅。但是，顶层设计的问题并没有完全解决，比如，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》到期后的评估迟迟没有完成，尽管《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》已经出台，但对两者的衔接缺乏必要的说明；一些党内法规的出台仍有鲜明的“急用先立”色彩，与其他党内法规的系统性有待提高；一些关键性的主干党内法规仍未制定出台，制约着相关领域党的建设工作开展；一些党内法规配套性的实施细则和规定缺乏，影响了党内法规的实施效果；对于准则、条例等党内法规缺乏体系化设计，致使体系化程度不高；等等，这些问题迫切需要在加强顶层设计上有新思路新举措。为此，我们要集中全党智慧，深入调查研究，总结已有经验，借鉴他国做法，充分研讨我们需要多少个党内法规、如何规范和整合党内法规、如何保证党内法规实施等基本问题，从中央层面、从源头上寻找解决问题的方案，这样才能收到事半功倍的效果。

(三)进一步提高党内法规制定的质量

党内法规体系化建设，质量是基础。目前这方面的问题仍比较突出，有的党内法规从改革开放之初制定沿用至今，一直没有进行修订，已与当前管党治党实际严重不符；有的党内法规试行时间过长，亟待修订后转正；还有的党内法规之间存在交叉重复甚至是矛盾，影响实施效果。因此提高立规质量已成当务之急。在提高质量方面，要按照方向正确、内容科学、程序规范的总体要求，把握好如下方面工作：一要严格按照对党内法规的规范要求，根据党的建设的实际，依规制定，不能脱离实际，搞闭门造车。二要做到民主立规。党内法规体系建设的根本是立规质量，而提高立规质量的关键是民主立规。在立规中要尽可能吸收广大党员干部的集体智慧，克服少数人关门立规的弊端，特别要避免有些人概括的“高标准立法、普遍性违法、选择性执法”现象在党内重演。要按照《中国共产党党内法规制定条例》提出的制定党内法规应当遵循的原则要求，做到“起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。必要时，调查研究可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展。”“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。”三要在2012年7月到2014年11月中央分两次对新中国成立至2012年6月由中央出台的党内法规和规范性文件进行全面清理的基础上，建立正常化的定期清理机制，同时进行深度清理，不仅对党内法规进行整体性的清理，而且对其中的条文规范性、与其他党内法规条文的匹配性以及与国家相关法律规定的关系进行细致的清理，切实解决党内法规过时、交叉、重复、矛盾等问题。当然，目前最值得重视的是原有党内法规的修订工作，这是当前工作的一个短板，要对制定时间较长、处于试用状态的党内法规进行规范性和质量效果评估，力争在短期内解决相关问题，补齐这一制度短板。

(四)切实增强党内法规的执行力

执行方面的党内法规是党内法规体系的重要组成部分，徒法不足以自行，实施党内法规必须有完备的配套制度加以保障。目前党内法规执行不力的问题仍是普遍现象，其中有各种各样的原因，但是党内法规监督保障系统的体系化程度不高、措施不力仍是主要原因。要坚持制定和实施并重，一手抓制定出台新规，一手抓严格实施现行有效法规制度，建立健全党内法规执行责任制，切实破解有规不依、执规不严、违规不究的老大难问题，使党内法规真正成为党员干部的硬约束、成为带电的高压线。习近平强调：“一分部署还要九分落实。制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面。”[3](P129)要增强党内法规的执行效力，要着力构建四个方面的保障机制，一是党内法规的保障机制。即增强党内法规执行的可操作性，完善监督保障方面的党内法规，使其成为完整的链条，逐步体系化，以党内法规实现党内事务有规可依，做到用权必受监督，违规必受惩处，形成中央言出必从、政令统一的良好氛围。二是组织保障机制。就是强化党组织的领导责任，党内法规体现了党的意志和要求，属于党的重大决策，各级党组织要无条件地组织实施，确保在本地方本单位得到落实。同时要完善体制机制，配置人力及其他资源，进行有力保障，对于落实不力的要追究有关领导的责任。三是党员义务保障机制。根据党章，党员必须自觉遵守党的纪律，维护党的团结统一，这是党员的基本义务，也是合格党员的基本条件，作为党员必须把遵守党的纪律尤其是政治纪律放在突出位置。遵守党内法规是遵守纪律的重要表现，如果党员都能自觉遵守党内法规，党的团结统一、步调一致就能得到切实增强。四是监督保障机制。我们党是执政党，手中掌握着权力，必须构建全方位的监督体系，把领导班子内部监督和上、下级监督结合起来，把党内监督和法律监督、社会监督、與论监督结合起来，保证党内法规的要求能够得到全面落实。

(五)要处理好党内法规与国家法律的关系

依规治党和依法治国的关系是法治建设的核心问题，也是当前面临的一个突出难题。《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022)》特别强调要“坚持党内法规同国家法律衔接和协调”。[6]习近平多次强调：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调”；[7](P105)“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[8]其中，“国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障”清楚地表明了依规治党和依法治国的辩证关系，由于两者关系具有高度相关性、复杂性、进程性、目的性，因而也可以用更具概括意义的“协同性”来表述所应达到的程度。要实现两者有机协同的良好状态，必须注重实现两者在价值理念、立规立法、组织实施、监督监察四个方面的协同。其中，价值理念协同是指实现党规与国法协同在价值追求上的一致性、统一性，同时也表现为全党对这一问题的高度认可，其关键是实现法治思维和政治思维的统一。立规立法协同是指在党内法规和国家法律的制定环节能够实现主体间的有效沟通、相互协调，特别是做好程序上的规划设计、组织起草、前置审核、审核批准、审核签批、公开发布、适用解释、备案清理等环节的工作，使制定的党规国法能够有机衔接、相互促进。组织实施协同是指着眼于国家法律与党内法规的实施，建立促进实施的联动体制机制。监督监察协同是指实现依规治党和依法治国分工负责、互相制约、互相监督，最终保证国家法律的正确实施和党内法规的科学有效。

此外，还要加强依规治党和依法治国重点环节、重点问题的协同，通过建立相应的冲突协调机制来化解矛盾，形成合力；加强成效协同，要以依规治党和依法治国的成效促进法治国家、法治社会的一体化建设，推动国家治理体系和治理能力现代化的实现。总之，依规治党和依法治国的协同涉及党规与国法的各个方面，是社会主义政治文明建设的关键性问题，只有切实理顺两者关系，促进两者的协调统一，才能真正促进全面从严治党，进而推动国家的法治进程。

(六)把加强党内条例体系建设放在突出位置

党内条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定，在党内法规体系中占有极其重要的地位。改革开放以来，条例建设不仅是党内法规制度建设的重点，而且也是最大的亮点，迄今全党已制定出台现行有效的党内条例近40个，而且2018年2月中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》提出，未来还将制定《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《国有企业党组织工作条例》《宣传工作条例》等16个新条例，并修订《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》等14个条例。[9]从总体上说，经过建党90多年特别是改革开放40年来全党的共同努力，党内条例建设已走上了体系化、系统化、科学化的道路，党内条例在管党治党中的地位作用进一步显现，党员干部也更加重视条例的学习和遵守，取得的成绩是显著的。但是，党内条例建设离科学化的要求还存在一定距离，在体系化上还有明显短板，顶层设计需要加强，条例质量不一，存在一定的交叉重叠，条例修订有待加强等等，需要我们通过持续加强党内条例建设来加以弥补。

(七)科学把握党内法规的发展趋向

党内法规体系建设究竟要向什么样的方向发展，这是一个至关重要的问题，决定着党内法规建设的成败，对此我们必须要有前瞻性，不能只是埋头制定越来越多的党内法规，而忽视方向性问题。总体上说，我们认为在坚持党内法规体系化的大方向下还要注意把握好如下四个基本方向：一是坚定党内法规姓党的根本属性。要认识到，党内法规虽然兼有姓党姓法两个基本属性，但是从根本上是姓党的。也就是说，党内法规源于思想建党与制度治党有机结合的思路，在内容上是按照党的建设的基本框架来展开的，其存在的目的也是为了保证中国共产党作为无产阶级政党的先进性，为了巩固党的长期执政地位，为了促进党更好地履行为人民服务宗旨和实现中华民族伟大复兴的历史使命。二是坚持党内法规民主制定的基本方向。党内法规的制定必须充分发扬民主，必须集中全党的智慧，以民主制定保证科学目标的实现，促进全党形成遵守党内法规的共识和自觉性。三是提升党内法规实施的精准化程度。要按照《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要(2018-2022年)》在基本要求中提出的“坚持问题导向”要求，聚焦党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题，发挥制度的治本作用，抓紧制定实践亟需、条件成熟、务实管用的法规制度，堵塞制度漏洞，夯实党长期执政的基础。四是坚持走党内法规集约化发展之路。也就是把制度建设的各个方面各个环节进行优化和再造，把一些文化、环境等因素纳入其中，形成制度建设的整体合力和长效机制。目前党内法规建设处在第二阶段，今后集约化的任务会越来越突出，这需要我们很好地认识这一问题，提前做好准备工作。

总之，健全完善党内法规体系是加强党的制度建设的重要任务，关系到管党治党长效机制的形成，也决定着党的长期执政地位的巩固，更影响到党的先进形象，我们要从全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的战略高度认识党内法规体系建设问题，切实使党内法规的体系化达到一个新的高度，为管党治党、治国理政发挥更持久、更重要的作用。