关于提升司法所公共法律服务供给力的调研报告

芦 霞（江苏省海安市司法局副局长）

公共法律服务是司法行政机关统筹提供、旨在保障公民合法权益、实现社会公平正义的法律服务，是公共服务的重要组成部分，是践行以人民为中心发展理念的具体体现。司法所是基层公共法律服务的一线平台，其服务效能直接事关基层社会平安稳定和人民群众福祉。江苏省海安市司法局下辖10个司法所，分别是滨海新区司法所、李堡司法所、大公司法所、开发区司法所、高新区司法所、曲塘司法所、雅周司法所、南莫司法所、白甸司法所、墩头司法所。为了解公共法律服务在基层落实情况、提升群众的法律服务获得感，笔者对海安市的司法所公共法律服务工作情况进行了调研，并提出服务提升建议。

一、司法所公共法律服务现状

2019年1月，习近平总书记作出重要指示，深化公共法律服务体系建设，加快整合法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。海安市司法局对标发力，将一体化推进、实战化提升、标准化引领、精准化服务“四化并进”机制与司法所公共法律服务职能相融合，推动服务在基层落细落实。

（一）服务力量更加充实。按照司法部对司法所“基层法治建设的基础平台、基层公共法律服务的一线平台和基层司法行政工作的综合平台”的定位要求，大力推进司法所队伍建设。全市10个司法所共有在编公务员42名、专职社工37名。提拔年轻实干的司法所工作人员，2018年调整司法所负责人4名，司法局新招录5名公务员全部充实到所，夯实公共法律服务人员力量基础。公务员呈现如下特点：一是司法所长新老阶梯序列逐步形成，60、70、80后所长分别为2人、5人、3人，既有经验丰富者，又有青年新活力；二是人员老少搭配，呈年轻化趋势，司法所80后人员31名，占比73.8%，有3个所人员平均年龄35岁以下；三是本科以上学历者33名，占比78.6%，法律专业35人，占比83.3%，队伍专业化水平增强。进一步理顺司法所管理关系，与市委组织部、市编办、人社局等六部门联合下发《关于进一步加强基层司法所建设的实施意见》，激发队伍活力。

（二）服务阵地更加规范。按照江苏省《司法所建设导则》和《镇（乡、街道）公共法律服务中心建设和管理指南》要求，提升司法所规范化建设水平。10个司法所、区镇公共法律服务中心均符合具有显著标志、标准办公场所等要求，高新区、滨海新区等司法所有相对独立办公场所，南莫、曲塘在政府行政大楼中办公，李堡、大公、墩头等司法所进行了新建或装修改造，各区镇公共法律服务中心贯标工作按计划推进，预计2019年三季度全面完成公共法律服务中心的贯标工作。在村居推进特色调解室、个人调解室建设，相关场所基本能够满足工作及服务需求。全市基层司法所建设全部达到省定标准。

（三）服务实践更加丰富。一是绷紧社区矫正之弦。规范化、制度化落实社区矫正工作要求，高新区“分片到人”挂钩管理，明确走访时间、规定动作、规范留痕“三到位”工作机制；滨海新区、白甸镇等地探索“绿指纹”“新生林”等分类管理、损害修复矫正新路径，各司法所结合辖区实际推进特殊人群“三信”教育，实现特殊人群在管在控。二是推进矛盾纠纷调解工作。在当地党委政府领导下，立足自身，结合法律服务所、各部门及社会力量开展矛盾纠纷排查化解工作，建立特色调解网络体系，第一时间介入辖区重大、群体、突发事件处置，墩头镇探索推进“无讼无访村居”建设，土地大规模流转镇白甸镇调解组织联动有力实现纠纷10年无上交等，维护了社会和谐稳定。三是努力提升法律顾问专业服务水平。落实海安市《关于建立健全村（社区）法律顾问制度的实施意见》，细化服务范围、服务方式、行为标准、工作规范等服务标准体系，定期组织村居法律顾问集中送服务，通过推进村居与法律服务者双向选择集中签约、探索法律顾问满意度测评等举措，提升村居法律顾问服务效能。四是加大服务融合力度。围绕服务党委政府“三大攻坚战”，注重“防范化解风险”“法律扶贫”“德法涵养文明·共建绿色生活”三大专项活动法律服务责任落实。大公镇通过编制和督促部门送法计划，落实部门普法责任，实现重点领域精准普法。围绕服务民营经济高质量发展，开展“法律进民企”等服务举措。开发区探索非公企业全生命周期法律服务中心建设。围绕供给侧结构性改革，联动律师、公证、法律援助、调解等资源，提供风险评估、法治宣传、预测预警、矛盾化解“全链条”服务。

二、司法所公共法律服务供给中存在的问题

通过调研，对照社会发展新形势、人民群众新期待和公共法律服务新要求，司法所公共法律服务供给力还存在一些问题。

（一）人员量、质与职能要求不相匹配。司法所作为基层区镇政府的职能部门之一，除本职工作外同时承担不少党政中心工作。就本职工作而言，江苏省司法厅2019年4月9日下发《司法所职责任务清单》，梳理了司法所包括基层依法治理、社区矫正日常管理、公共法律服务、法治宣传教育等十三项职能，既有硬指标的项目，也有相对柔性的服务职能。司法所3～8人不等的人员配置，根据趋利避害的心理，在保证硬指标之后，服务型职能保质保量落实难免力不从心。随着机构改革的全面推开，党委政府的法治职能并入司法行政系统，县级以上机构人员进行调整合并，司法所未作变动。10个司法所中具有法律执业资格的仅2人，调研中普遍反映依法治理等新职能难以准确把握。司法所公共法律服务面向辖区数十万群众，需要业务能力与群众工作能力并重的人才力量。

（二）内部管理惯性带来的执行力参差不齐。调研中发现，司法所之间在服务提供上存在较大差异，有的能够严格落实主动谋划，结合本地宣传品牌阵地、产业人居情况、学校分布等有针对性、有特色地开展法律服务活动，产生1（上级部署指引）+1（本级细化落实）＞2的效果，有些对上级关于公共法律服务的相关部署要求软落实、慢落实、不落实，特别是在企业法律体检、法律顾问、“法润民生”微信群管理、法治扶贫等民生实事上，走马观花多完成必须动作多，脚踏实地解决实际问题少，影响了群众的获得感。工作执行力与司法所内部管理上的惯性息息相关，马上办、规范办、认真办的作风需要严谨规范的管理机制及管理者来保障。司法所负责人培养阶梯序列缺失，对老司法所长创新、纳新与年轻所长业务、实战能力的针对性培训缺乏，司法所内部“青黄工程”、相辅相成机制缺位，管理上遵循惯例或一人主导等惯性作用取代建立完善规章制度、以制度管人管事的机制，影响公共法律服务切实发挥作用。

（三）服务效能与服务型部门建设要求仍存在差距。一是主观动能和创新力欠缺。受自身工作经历及动能、党委政府对司法行政安全维稳基本要求等主客观因素的影响，有的司法所满足于人民调解、社区矫正管理的职能发挥，对于新工作新要求持观望等候态度；满足于对文件要求有选择地落实，缺乏主动性和创新意识，未能通过能动法治实践将服务做到实处、做到群众心头；满足于具体事务性工作开展，不注重总结提炼、扩大效能，与服务型部门建设要求不相适应。二是服务项目、服务产品贴近发展、贴近需求、贴近群众“三贴近”不够。服务方式仍然以文艺演出、讲座、摆摊设点等传统方式为主，“法润民生”微信群等信息化渠道构建后配套服务产品供给不足，服务的受关注度、欢迎度不高，根据受众需求分类研发和提供定制化、针对性产品的理念和机制仍然欠缺。

（四）“走出去”步伐有待加强。司法所在矛盾纠纷调解、法治宣传等工作中，普遍形成了与相关部门、法律服务所共建共享的网络体系，但在系统内部及与其他部门、社会沟通协调中仍有欠缺。体现在系统内部信息宣传资源实时共享、相关服务项目及产品一体提供等方面；同时，在社区矫正审前调查、法律援助刑事辩护等具体工作事项中，畅通公检法执法司法渠道仍有未到之处；在联动职能部门精准破解服务难点上，如基层认为实践中人社部门就工伤立案需两名以上在场人书面证明的规定对申请人而言执行存在困难，常态化沟通协调工作机制仍然缺乏。司法所单打独斗提供法律服务，制约了公共法律服务的受众范围、实效性和影响力。

三、进一步提升司法所公共法律服务供给力的建议

笔者认为可以借鉴加盟连锁思维，对司法行政部门、县域司法局及司法所本身，参照总店、地区总代理及连锁店要求划分职责，一体发力，提升服务质效。

（一）强化指引指导，上级司法行政部门做好“两员”。上级司法行政机关如同连锁经营总店，着重整体效应和职能定位，发挥总体谋划和具体指导作用。一是当好“领航员”。根据时代发展需求，对公共法律服务整体布署和职责要求作出准确定位，对各级特别是镇村公共法律服务人员、阵地、内容提出概括性要求，为基层公共法律服务工作提供理论支撑和政策保障。二是当好“研发员”。丰富公共法律服务体系建设，开发公共法律服务“菜品清单”；建立基层服务产品研发团队，调研新时代社会各界群众需求，牵头研发普惠、实用的公共法律服务项目、产品及细化产品库，如适用于微信群推广的“法治明信片”等，为一线落实提供智力和技术支持。

（二）强化管理参与，县域司法局做好“三者”。县域司法局作为司法所的直接管理者，也是基层法治参与者，要发挥好管理引导作用。一是做好“管理者”。强化基础调研，将上级部署结合实际高标准转化为便于司法所落实、能让群众受益的本地要求，跟踪督导和检查验收常态化，适时提炼推广本地经验，保障工作落实不走样、有特色。更加注重司法所建设，在政策许可的范围内保证人力、物力、财力和其他资源向基层倾斜。建立司法所负责人、专业人才阶梯培养人才库，有计划、有重点地开展人员培训，提升服务基础。二是做好“参与者”。建立“12348”服务队常态化服务、科室负责人基层工作日等工作机制，推动机关力量、整合专业力量、培植社会组织力量下沉参与一线服务，做到“服务一线送出、问题一线查找、经验一线总结”，通过畅通上下、联通左右，搭建更多联动服务和推广平台，提升一线服务力和群众便捷度。三是做好“破题者”。形成常态化问题汇总协调机制，定期收集司法所服务实践中涉及社会各界的难点问题，牵头沟通协调相关部门或单位，寻求问题破解途径，对难以在县域解决的及时谋划对策、向上级反馈；对司法所遇到的发展和创新瓶颈，及时从更高层面给予指导，共同研究破解之策，在破题中不断提升基层司法所的服务水平和影响力。

（三）强化务实创新，司法所自身做好“四人”。司法所作为人民群众感知政府服务的晴雨表，要在开展好公共法律服务工作上勇当主力军。一是做“有心人”。社会发展带来涉法纠纷和法治需求的多元化，要把握司法行政机关建设人民满意的服务型机关的定位，将公共法律服务作为本职工作和为民情怀的具体体现，根据上级部署及群众需求，立足规范、便捷和本土化要求，主动务实谋划，适时分析总结，以高度的主动性和创造力提供更加贴近的服务，以具体服务满足群众日益广泛的法治需要，推进法治政府、法治社会建设。二是做“专业人”。要研究工作职责需要，细化学习计划，努力成为懂业务、懂新媒体、懂群众语言的基层工作行家里手。要根据工作部署，不断细化条线工作要求，形成管理机制，提升规范化管理和服务水平。主动探索专职调解员孵化计划、分领域法治创客空间培育等项目，不断提升法律产品专业化供给水平。三是做“社会人”。不断突破固有思维和现有格局，主动将公共法律服务置于法治建设大背景下谋划和推进，借鉴医疗、教育等较成熟的公共服务供给模式，引入社会资源，在区域内探索“全面覆盖-分类供给-特殊保障”多层次、广覆盖的服务供给模式，借力社会化平台，努力实现法律服务的均等普惠、高效便捷。四是做“正派人”。自觉学习和践行习近平新时代中国特色社会主义思想，以正确理念和思想指导日常工作。不断强化职业道德和党风廉政建设，负责人切实履行一岗双责职责，以自查、互谈、督查一体机制规范行为。不断强化自身修为，改进工作作风，以过硬作风、过实素质、过优服务擦亮一线平台工作品牌。