政府立法精准化解构及实现路径

倪 娜（司法部法治调研局）

谭庆勇（司法部政府法制研究中心）

一、精准化立法的提出背景

改革开放初期，国家法治事业百废待兴，有法可依最为紧迫，遵循的是“宜粗不宜细”“有比没有好”“快比慢好”的立法理念①吴汉民：《关于进一步做好地方立法工作的几点思考》，《上海人大月刊》，2012年第5期。。2011年3月召开的第十一届全国人大第四次会议郑重宣布中国特色社会主义法律体系已如期形成。中国的立法工作取得了巨大成就，国家和社会生活的各方面总体上实现了有法可依，国家各项事业发展已步入了法治轨道。但是，面对社会转型时期广泛而深刻的变革，我国立法工作任务依然繁重而艰巨，如何推动中国特色社会主义法律体系进一步发展和完善，是摆在党和国家面前的一个重大课题。2014年10月党的十八届四中全会召开，会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住立法质量这个关键”。党的十九大报告明确提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”2019年2月，中央全面依法治国委员会第二次会议召开，会议指出“发展要高质量，立法也要高质量。要积极推进重点领域立法，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推动形成比较完善的党内法规制度体系”。可见，我国立法已经进入从“求量”向“提质增效”转变的“精工细作时代”，有效提高立法质量是推进全面依法治国新时代下，党对立法工作提出的新要求②李明征主编：《加强政府立法共同性问题研究 不断提高政府立法质量（代序）》《政府立法共同性问题研究》，中国法制出版社2018年3月第1版，第1页。。

改革开放40年来，我国立法工作在取得巨大成绩的同时，一定程度上还存在着一些不足和问题，主要体现为：一是对立法时机是否成熟研判不够。有的制度的制定初衷很好，理念也很先进，但对于实际情况而言过于超前，在实际问题尚未完全定型的情况下，就急于出台相关文件。二是立法调研还不够全面深入。立法调研是立法的基础性工作，也是立法的必要前提。但是，在当前立法工作中，还不同程度地存在立法调研在深度、广度、精确度等方面需要进一步提升的情形。三是有的法律规范实效性不够强。缺乏实效性的立法，不但难以发挥作用，减损立法的严肃性和权威性，有的甚至会成为经济社会发展的制度性障碍。与此同时，在新的形势下，我国立法工作也面临着新的挑战、呈现出新的特点：随着改革进入深水区、攻坚期，很多深层次矛盾和问题，迫切需要进行顶层设计和制度规范；利益主体日益多元化，利益格局日趋复杂化，立法过程中必须统筹协调好不同主张和利益关系，立法难度越来越大；协调推进“四个全面”战略布局对立法的需求十分迫切，立法资源有限性与改革实践广泛性、改革工作紧迫性之间的矛盾凸显，对立法效率提出了很高的要求，立法节奏越来越快③乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，《人民日报》，2016年7月9日。。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。越是强调法治，越要提高立法质量。发挥立法的引领和推动作用，要求我们牢固树立并不断强化“质量第一”的立法理念④《党的十八大以来我国立法工作为全面推进依法治国奠定坚实基础》，http://news，xinhuanet.com/politics/2014-10/09/c_1112756043.htm，最后访问时间为2016年10月9日。。在新的时代提出精准化立法，既是对我国过去40年来立法工作的经验教训的总结，也是主动适应未来我国立法工作实践需要的积极谋划。

二、精准化立法的内涵解构

过去40年来，我国立法工作不断夯基垒台、立柱架梁，完成了总体布局，绘就了一幅“大写意”，在精准化立法时代，如何发挥工匠精神，精雕细琢，绘制好精谨细腻的“工笔画”，制定出“少而精、有特色、可操作、真管用”的良法，已经成为立法工作的共识。精准化立法，应当贯穿于立法的整个过程，既是对立法实体内容，也是对立法程序提出的更高要求，主要体现在以下几个方面。

一是从立法事项看，应按照“抓重点、补短板、强弱项”的标准，把立法工作的焦点瞄准在破解改革重大难题、反映社会实践热点和回应人民群众的主要关切上。

二是从立法内容看，要少而精，不刻意追求包罗万象。立法内容要与整个法律体系保持协调统一，不与上位法相冲突，不应规定宜由其他法律法规或者下位法规定的内容，减少重复，在内容上要保持一定的谦抑性。如实施类行政法规就不应该过多规定可由部门规章、地方性法规等规定的内容，避免实施类行政法规内容过于庞杂。要遵循经济社会发展规律和需要，能够用于指导实践、解决实际问题。权利（力）、义务、责任条款要明确，同时在立法明确性和执法自由裁量权上保持一个合理的平衡，既不能过于原则，导致具体适用中执法人员自由裁量权“漫无边际”，也应结合实际情况，赋予执法人员一定裁量权。权责要相一致、相匹配，对重点领域严重危害人民群众生命财产安全的行为、主观故意造成严重违法后果的行为、重大恶性违法行为、多次重复违法行为等，必须坚持“严”字当头，提高违法成本，以起到震慑、严惩、纠正严重违法行为的效果，不能出现“该严的不严、该硬的不硬、该重的不重”等情况。

三是从立法程序看，要将调查研究贯穿全过程，不断夯实立法基础。习近平总书记强调，调研是谋事之基、成事之道。立法调研是立法的基础性工作，也是立法的必要前提。制定“接地气、行得通、真管用”的法律规范，离不开扎实深入的调查研究。在立法过程中，要将传统调研方式和创新调研方式有机结合，一方面要充分运用并不断完善举办座谈会、论证会及向社会公开征求意见等传统方式，扩大公众民主参与，倾听社会各方面意见建议。另一方面要不断创新调研方式，积极探索运用暗访、驻在式等方式进行立法调研，尤其是要注重运用信息时代下的大数据采集和分析等手段，加强调研的针对性、精准性，确保立法调研能够有效发现立法的重点、难点问题。

四是从立法技术看，要求法律规范在结构设计、表现形式、遣词造句等方面遵循科学严谨的规范。例如法律文本自身应当是结构统一、逻辑严谨的，不能出现前后相互矛盾的情形；法律用语应当是准确、精炼、平实、易懂的。

五是从实现方式看，“精准化”时代的立法不仅仅指立新法，更要坚持“立改废释”并举。通过综合运用“立改废释”等方式，充分激活和发挥“改、废、释”的作用和优势，不但有利于降低立法成本，提高立法效率，更能增强立法的及时性、系统性、针对性和有效性。

六是从实施效果看，要求制定出来的“法”是管用的，是能够解决实际问题的，不光是“纸面上的法”，更是“行动中的法”，是分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的制度保障。

三、政府立法精准化的实现路径

政府立法在我国社会主义法律体系和科学立法工作中具有重要地位，提高政府立法精准化水平是提高立法质量的应有之义。提高政府立法精准化水平，应做到以下几个方面。

（一）坚持正确的指导原则，立良法

一是坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治的根本要义，是推进全面依法治国的应有之义，是社会主义法治最根本的保证。党的十八届四中全会《决定》第一次全面系统回答了如何认识党和法的关系问题，在顶层设计和制度安排中把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。坚持党领导立法，发挥党统揽全局的作用，不断完善党对立法工作中重大问题决策的程序，严格落实立法重大事项报告制度，推动党的路线方针政策和决策部署上升为立法，实现党的领导法治化。

二是坚持以人民为中心。党的十九大报告明确提出，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。良法善治同样蕴含着人民群众对美好生活的向往。推进精准化立法，也应从立法宗旨到具体制度设计上全过程地落实以人为本、立法为民理念。为人民群众提供多样化、个性化、多层次、高品质的“法律公共产品”，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，把保护最广大人民群众的根本利益作为政府立法的出发点和落脚点。

三是坚持法治原则。遵循法治原则，首先，最根本的是要遵循宪法原则。《宪法》是国家的根本大法，具有最高的法律效力，一切法律、法规、规章和其他规范性文件都不得同宪法相抵触。其次是要符合立法权限原则。《立法法》对我国各层级立法权限作了规定，要求在立法过程中，必须以《立法法》等相关法律的规定为指导，避免出现超越立法权限的情况。再次是要坚持法制统一原则。各层级法律规范之间要相互协调，低位阶的法律不得与高位阶的法律相抵触、相冲突、相矛盾。

四是坚持服务改革的原则。当前，我国正处于决胜全面建成小康社会的关键阶段，各方面改革将持续不断深入。立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，而是要及时跟进、主动对接，把中央重大决策及时转化为法律制度。对经济社会发展和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进，也就是要积极发挥立法对改革的引领和推动作用，这是以法治思维和法治方式推进改革的重要体现，对全面深化改革具有重要意义⑤乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，《人民日报》，2016年7月19日。。

（二）突出问题导向，立管用的法

立法工作应切实结合我国国情，解决实际问题。一是紧扣改革实践，着重解决改革过程中遇到的难题。我国改革开放已进入深水区，难度也将进一步加大，但改革只有进行时，没有完成时。为此，在政府立法工作中，应聚焦改革开放过程中遇到的重点难点问题，加大研究力度，探究如何通过加强立法破除改革开放过程中各种利益藩篱、难题梗阻。如从战略角度看，一个国家或地区经济实力的强弱主要体现在企业的竞争力、要素的凝聚力，而能够聚焦发展要素和企业的关键是能拥有良好的营商环境。习近平总书记指出，法治是最好的营商环境，为我们在优化营商环境方面的政府立法提供了根本遵循。如何利用精准化立法为打造优质的营商环境扫清制度性障碍，就是需要系统研究的课题。二是重点关注当前我国社会实践中存在问题较多或者与人民群众切身利益密切相关的领域。当前，我国食品、药品等领域存在问题较多，严重侵害了人民群众的生命财产安全，如近两年发生的问题疫苗事件，在社会上造成了恶劣的影响。中央全面依法治国委员会第二次会议也明确提出，对食品、药品等的重大安全问题，如何拿出治本措施，对违法者用重典，用法治维护好人民群众生命安全和身体健康。三是加强对前沿立法课题的关注。信息化时代，社会发展变迁速度前所未有，不断有新的问题涌现，这对立法工作提出挑战的同时，也带来了契机。例如，基因编辑问题及“变脸”“换头”等问题，按照当前立法，已难以规制解决相关问题；当前数字经济、共享经济等新经济、新业态、新动能不断涌现，在为我国经济发展增添了新动力的同时也引发了如何有效进行立法、科学管制与避免其野蛮生长的问题。因此，在今后的政府立法过程中，应加大对科技前沿问题的关注与研究，积极有效探索如何加强对共享经济、大数据管理、基因编辑等问题的监管，做到“小切口、大纵深”，实现制度创新、规则创新与社会秩序、人类伦理认同之间的合理兼顾。

（三）规范立法语言，立通俗易懂的法

立法语言是构成法律的“细胞”，关系到立法表述是否科学、准确、规范、专业。如果文字使用存在模糊、用词不规范等问题，很容易产生歧义，不但会导致立法质量大打折扣，也会影响法律的实施效果，损害法律的权威和尊严。立法语言必须符合准确、精炼、平易、严谨、中性的要求。“准确”要求立法语言不可模棱两可，要用清楚的、具体的语言文字规定人们的行为模式和法律后果，既不能无限扩大相关词语的内涵，也不能过分限缩某一词语的含义，应符合最广大群众的共同理解，少用“及时”“有关”等不确定、模糊的语言。例如政府立法中常写“有关规定”“有关部门”，实际上没有指明，容易造成推诿扯皮。有群众反映，最难找的规定是“有关规定”，最难找的部门是“有关部门”。“精炼”要求立法语言必须言简意赅，使之不能增减其义、改动其名。“平易”要求立法语言应当尽量通俗、平实，便于掌握。“严谨”则意味着立法语言的不可替代性，当某个法律术语确定后，下次再描述该事物时，应使用确定下来的术语。“中立”要求立法语言应尽量减少主观色彩，不能带有偏向性，应保持公正⑥李明征主编：《加强政府立法共同性问题研究 不断提高政府立法质量（代序）》《政府立法共同性问题研究》，中国法制出版社2018年3月第1版，第6页。。

（四）优化立法程序，立高质量的法

加强政府精准化立法，应着重加强政府立法程序精细化管理，确保每个阶段都是“精耕细作”。

1.精准立项。法律法规的立项决定着立法的价值取向，关系着立法工作的成败得失，要从“大水漫灌”“大干快上”的立法模式向科学规划、统筹安排、协调发展的“精准滴灌”立法模式转变。一是要坚持目标导向，突出重点。立法选项涉及具体应该立什么法、需要立什么法，要根据社会发展和人民群众的需求，按照轻重缓急、成熟一个推进一个的标准进行认真论证。应注意坚持问题导向，从服务于经济社会发展的大局考量，在亟需解决的事项中选取立法项目，把保障公民经济、文化、社会等各方面权利作为立法重点，实现公民权利保障法治化。对尚在发展过程中的新产业新业态新模式，应实行包容审慎原则，通过加大研究力度、强化动态监管等措施，待制度成型后，认真研判立法时机，再通过立法进行固化，对立法条件不成熟、条件不具备、需求不迫切的问题，坚持能缓立的就缓立。二是要运用多种方式，广泛汇集民意。主动及时了解人民所需、困难所在，注重征集社会公众的意见，有效发挥人大代表建议、政协委员提案等的作用，充分利用网上政务平台、移动客户端、政务服务中心等线上线下载体，全面了解社会公众在政府立法方面的相关诉求。探索建立政府立法基层联系点等制度。加大对政府立法意见建议的收集整理力度，增强政府立法的针对性、有效性、可操作性。三是要注重长远规划和年度计划相结合，长远规划要进行预测和顶层设计，注重前瞻性、战略性，注重法律法规体系的科学性和完整性。年度计划要以问题为导向，注重解决社会生活中的实际问题。聚焦当前我国政府立法短板、突出问题，将一批现实有需要、人民有需求、时间紧迫的立法事项纳入政府立法年度计划。

2.扩大公众参与。法律规范制定的过程就是对各种社会预期整合的过程。在政府立法起草过程中，一是要扩大公众参与的范围，提升参与的广泛性，寻求最大公约数。要做到多元利益主体全覆盖，特别是要保护那些参与能力不足的社会弱势群体，做到参与机会平等。二是要扩充公众参与的环节，做到公众可以有效参与立法的主要程序。三是要拓宽公众参与的途径，提升参与的便捷性、精准性。将传统形式与现代化手段有机结合起来，要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，在政府或者政府部门门户网站上搭建公开征求意见平台，同时积极探索与知名商业网站、影响力较大的网站建立链接，对特定人群可采取专门推送征求意见通知的方式征求意见。采取召开听证会、座谈会、论证会方式听取意见的，要提供制度设计的背景、目的、适用范围以及对相关人员或群体可能产生的影响等资料。采取问卷调查、书面发函方式听取意见的，要围绕直接利害关系人切身利益、各方面分歧较大的问题，科学设计问卷、调查提纲等，积极探索委托专业机构进行调查。采取实地走访方式听取意见的，要找准问题和切入点，开诚布公、平等交流，认真倾听利益各方的意见建议，深入了解其诉求。四是要确保足够的参与时间，提升参与的有效性。要保证公开征求意见的期限，杜绝走形式、走过场。五是保证参与的中立性。对争议较大的事项，可以引入第三方评估，全面充分听取利益相关方的意见。

3.创新审查方式。在法律规范审议过程中，应当重点考察立法的必要性、可行性、公正性、合法性、规范性。有效发挥政府法律顾问、专家学者的作用，提高审查的科学性。同时，为提高立法效率，避免资源浪费，要把握好审议重点，可以探索重要条款单独表决等制度。

4.加强立法后评估及清理。对政府立法具体实施现状要及时进行立法后评估，并把评估结果作为修改、废止有关行政法规、规章的重要参考。同时，通过建章立制，加强对清理工作的规范化管理。进一步加强法律、行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章、规范性文件清理工作的协调，做到有序衔接，避免出现上位法已经清理修改而下位法未及时跟上造成不一致及规范性文件变相设立许可、证明事项等情形的出现，确保法律体系的严肃性，切实维护法治统一。