黄浦区法治化营商环境建设的路径和内容

上海市黄浦区依法治区办、区司法局党委中心组联合课题组

一、营商环境指标体系的分析

世界银行的营商环境报告通过对全球190个经济体的数据收集，形成了10项一级指标，可大体从便利化、法治化和国际化的维度分为三类：一类侧重于衡量企业在创设、发展等生命全周期的复杂程度和费用支出；另一类侧重于反映对于企业的法治保障程度；还有一类侧重于反映国际化的程度。

（一）营商环境指标体系的便利化属性

世界银行对于营商环境便利化的衡量主要体现在手续、时间及成本三个方面。世界银行不仅会公布各个国家相应指标的手续数，还会公布每个国家手续的具体内容。对于时间计算的起止点，世界银行都有严格的规定，例如办理破产，所测量的时间段就是从公司违约之时开始，直至其拖欠银行的款项部分或全部偿付之时结束。各方可能采取的拖延战术，比如提出拖延时间的申诉或延期申请等，均被考虑在内。此外，从交易成本理论来看，任何制度的运行都需要成本。成本的大小对于企业的运营起到关键性作用，因此合理控制制度成本是营商环境便利化的重要方面。

（二）营商环境指标体系的法治化属性

推进改善监管法规是营商环境报告的宗旨。良好的监管法规，一方面要有完备的制度，建立起透明、可执行的规则，另一方面要有高效的监管程序。需要注意的是，监管法规的数量少并不意味着监管实施的质量好。以办理施工许可证为例，如果经济体缺乏相关法规或者有法规而不执行，那么得分就不高。就某些指标而言，更好、更完善的监管意味着会得到更高的分数，例如在保护少数投资者中，对关联方交易的披露要求越严格，得分就越高。因此，法治化的营商环境，一方面需要建立推动市场交往和保护公众利益的法律法规，另一方面需要具备低交易成本的监管程序。

（三）营商环境指标体系的国际化属性

营商环境指标体系的国际化，主要体现在指标的对比借鉴性以及便于各国贸易的对接性。对比借鉴性是指营商环境指标体系的指标选择来自企业生命周期的必备阶段，全球经济体的企业实际运营中都会经历指标阶段，因此选取的指标经过量化后，在各个国家具有可比性。便于各国贸易的对接性主要体现在指标体系相关数据的公开透明性上，从跨境贸易指标来看，任何商品的跨国交易都需要首先在国内获取单证（以电子或者书面方式呈现的与货物相关的所有信息），并在港口或边界装卸以及报关报检过程中提交单证，以完成商品的跨境交易。世界银行对于相关程序时间和成本的数据公开，有利于提高跨国交易效率，减少双方贸易摩擦，推进经济全球化进程。

二、黄浦区法治化营商环境建设的经验与问题

（一）主要做法

1.持续推进审批改革，提升政府服务质量。

上海市黄浦区在打造营商环境的过程中，以打造自由、平等、效率的竞争环境为目标，率先推出了“黄浦版负面清单管理模式”，使企业门槛进一步降低，市场开放程度进一步提升。按照“放彻底、管到位、服务好”的目标，深化“放管服”改革。加强行政权力库动态管理，编制出台《黄浦区行政审批目录（2018年版）》，继续取消调整104个行政审批事项，推进“两集中、两到位”改革，探索投资项目审批改革。在全市率先设立外资综合受理窗口，实施“协同办理、同步审批、一窗发证”。针对企业开办环节的痛点和堵点，集中推出一批便利化措施，公布当场办结事项清单，推行审批时限承诺制；全力推进“一网通办”，328项可上网审批事项全部实现“最多跑一次”，163项事项开通全程网上办理。主动对标世界银行营商环境评价国际标准，聚焦企业开办事前事中事后全过程中的需求，配套市政府已上线的“开办企业一窗通”系统平台，推出整合政府行政资源和社会服务资源的“政务服务淘宝式”APP帮办软件，实现了企业“开门七件事”的“一指”导办（场地资源、营业执照、CA认证、公章刻制、银行开户、税务发票、政策信息）。

此外，优化办税环节和机制，提高办税质效。建立企业办税联动服务团队，联手解决内部办税服务中的工作堵点和难点。积极推动网上掌上办税，实现线上线下办税同步。在办税服务厅开设网上办税体验室，配备网上办税指导员，引导纳税人积极运用个人网上办税服务厅；实行发票申领“网上办理+线下配送”工作模式，拓展发票申领渠道，实现纳税人全程自助领票，提高办税便捷性。

2.强化市场监管力度，优化市场监管方式。

黄浦区严格实施“双随机、一公开”监管，扩大跨部门联合“双随机”抽查范围。按照“该管的要管得更科学、更高效”的要求，利用物联网、视频识别等信息技术，推进实施智能化监管，促进监管方式由传统模式向智能化、精准化转变。完善市场监管网格化平台，探索信用信息平台和事中事后综合监管平台数据对接。制定《黄浦区事中事后综合监管平台运行管理暂行办法》，进一步明确部门职责，加强督查考核。

此外，以“互联网+监管服务”工作为突破点，探索建立基层网格化监管新模式。围绕构建“履职工作法治化、监管责任网格化、监管流程标准化、监管手段信息化”的新型综合监管模式的目标，在现有城区网格化综合管理和目前“分组划块、责任到人”的基层监管模式的基础上，深化网格化管理理念，着手建立融网格管理、申投诉举报处置、应急指挥为一体的“黄浦区市场监管网格指挥中心”，并建立电子监管地图，结合重点食品生产经营单位远程视频监控，同步整合区事中事后监管系统数据，实行系统间数据实时交换，初步实现重点单位、关键环节监管实时化、可视化。

3.丰富多层次法律服务，严格知识产权保护。

黄浦区积极构建中小企业法律服务框架体系，成立中小企业法律服务中心、企业家法律服务工作站。健全完善多元化纠纷解决机制，成立基层商会民商事调解工作站、劳动争议调解中心等实体化服务阵地。与上海仲裁委员会共同推动建立上海外滩金融仲裁中心，与区域内的各金融平台和监管机构紧密合作，建立起科学、高效、务实的运作机制，就近提供公正、专业、高效的仲裁法律服务，努力为外滩金融集聚带建设提供高效专业的纠纷调处法治保障。

黄浦区成立全市首个“商标品牌创新发展指导中心”，按照“梯次培育、分类指导、整体推进”的指导思路，推动商标品牌指导服务向辖区内各产业园区、各产业集聚地、各企业集团等主体延伸。通过整合服务资源，提供全方位指导，促进品牌集聚、厚植品牌优势，进一步提升区域品牌竞争力。重点加强知识产权保护，大力扶持科技创新。针对上海老凤祥公司的注册商标“老凤祥”专用权在外省市受侵犯的情况，黄浦区助推区、市、国家三个层面协同联动，在全国范围内查处“老凤祥”商标侵权行为，开创了区域老字号商标全国性保护的先例。围绕五大重点发展领域，加强对“四新”产业和众创空间企业商标、名牌的培育和服务。

（二）存在的主要问题

1.制度红利的内涵亟待进一步转变。当前，上海企业的注册地和经营地存在严重的分离现象。据统计，在上海市的所有存续企业中，大概2/3的企业的注册地和经营地不一致；而在这2/3的企业中，跨行政区分离的又占了大约一半。既然决定了要在市区经营，那这些企业为什么都要去数十公里外的郊区注册呢？很明显，郊区的政策扶持在吸引企业注册上起到了重要的作用。

2.政府服务获得感有待进一步提升。国家、市和区三个层面都出台了不少惠企政策，黄浦区更是在提升政府服务效能方面进行了很多有益的实践。但是，部分企业的获得感仍然不高。原因在于政策措施制定中的碎片化问题和政策措施实施中的局部化问题。

3.政府监管的理念与方式需要进一步优化。政府当好“店小二”，需要平衡好政府监管与服务的关系。不能过分强调社会安全与秩序，忽略企业发展初期无法避免的一些风险，管得过多、统得过死；也不能完全放松管制，对企业运行过程中的风险、挑战与威胁估计不足，从而影响到城市安全防控措施的实施。

三、黄浦区法治化营商环境建设的总体思路与具体建议

优化营商环境，是顺应政府改革需求的重要目标，承载着行政体制改革的新责任与新使命。对世界银行营商环境指标体系的研究，为我们科学定位政府与市场关系的改革提供了重要的参考维度。但是，在区一级层面，推进营商环境法治化的命题必定与国家或者省市层面的有所不同。因此，有必要厘清黄浦区营商环境法治化的总体思路，进而提出具体的建设路径。

（一）总体思路

1.建设竞争有序的市场环境。竞争有序的市场环境为企业家提供平等竞争的舞台。黄浦区应首先处理好政府与市场的关系，在释放市场活力的同时，优化市场准入机制，健全市场监管体系。首先，尊重市场本身的内在规律。政府在发挥好宏观调控作用的同时，在国际或国内贸易中不能滥用政府权力以保护特定群体利益，发挥市场在资源配置中的决定性作用。其次，优化市场准入机制。对法律法规未禁止的领域，允许各类市场主体进入。关键在于不能设置隐形门槛，在操作中给市场主体设置准入条件。最后，健全市场监管体系。制定市场监管规则、流程和标准，强化市场监管的科学化、规范化。健全市场监管责任制，使监管责任到部门，必要时责任到人。创新监管方式，结合互联网和大数据分析技术，实现智能监管，及时发现企业违法违规行为。

2.建设透明高效的政务环境。政府作为优化营商环境的主体，其自身革命是改善营商环境的关键。黄浦区政府应继续深化行政审批制度改革，推进简政放权，同时提高政务服务水平，建设透明高效的政务环境。一方面在本区率先深化行政审批制度改革，从行政职权体系的合理分工出发，精简事项，优化流程。继续推进“互联网+审批”建设，打造大数据横纵贯通的全系统审批平台。在横向上，实现审批数据在各部门之间的互联互通；在纵向上，实现市政府与区政府之间审批数据的交换、共享，逐步推进所有审批事项网上办理。另一方面，实现管理过程向社会公开，提高政府工作透明度和公众参与度。强调政府的“用户视角”，做好“店小二”，使行政管理互动性获得提升，促进行政管理现代化。

3.强化公平正义的法律服务和纠纷解决机制。优良的营商环境需要公平正义的法治环境和纠纷解决机制。一方面应加强知识产权保护。习近平总书记强调，“产权保护特别是知识产权保护是塑造良好营商环境的重要方面”。因为知识产权不具有排他性和独占性，如果不采取强制的方式即通过知识产权制度来保护企业研发主体对研发成果的占有权，研发成果很容易成为公共产品，任何经济主体都可以同等的享有研发成果，这样将极大降低企业创新的积极性。另一方面应完善商事纠纷解决制度。健全商事纠纷非诉讼解决机制，如协商、调解、商事仲裁等形式。培育多元包容的社会文化，通过双方谈判的方式以最小成本解决纠纷，同时提高解决商事纠纷诉讼效率。

（二）具体建议

1.优化企业发展的制度环境。

第一，加强制度先行先试。虽然，区级层面没有立法权，但是其作为相关法律制度的实施者，又是本市区域经济最为活跃的地方之一，要把握其在上海改革发展中的重要战略定位，深入研究并加快引入国际通行营商规则、惯例，先行先试，积累经验并予以推广，不断促进市场规则、惯例与国际接轨。对于探索试点较为成功的经验，应当及时总结，进而提出立法、修法的建议。

第二，深化行政审批制度改革。依托“行政权力库及信息化管理平台”实行行政权力增加、取消和调整的登记备案制度，同步更新、颁布办事指南，不断夯实清单基础数据。全面推进“两集中两到位”改革，强化流程再造，增加并联、减少串联，探索形成“一窗受理、内部流转、同步审批、统一发证”的服务模式。大力推行部门间并联审批，探索“多评合一”“多图联审”“联合踏勘”等方式，通过材料内部流转，有效缩短审批时间。加快实施“证照分离、照后减证”工作，不断拓展“当场办结事项、提前服务事项、当年落地项目”三个一批清单。深化外商投资项目备案制改革，加快外资项目落地速度。探索建立行政审批监督检查和后评估制度。

第三，增强涉企政策的实效性。由区发改委牵头联动各部门，一方面对区级层面涉企政策进行梳理整合，确保相关政策的公平性和合理性，强化区内政策的统一性，避免政策叠加；另一方面对市级层面以及本市其他区相关政策进行梳理分析，及时更新、调整不符合发展要求的政策，确保区内不存在政策“洼地”。在建立完善招商引资企业信息库和楼宇服务信息库的基础上，拓展企业需求数据分析和管理服务功能，强化涉企政策宣贯和解读的针对性。建立以企业反馈和政策效果为主要指标的政策评估机制，随时了解相关涉企政策的实施情况。

第四，完善公共信息服务制度。围绕市场主体开设经营所需了解的区域经济发展、城市建设、社会事业、民生保障、公共服务和安全以及政府重大行政决策等方面信息，整合部门资源，建立政务大数据资源库，强化信息数据归集。充分利用政府信息优势，加强经济社会运行大数据分析，制作发布推送区域内重点产业、行业、企业发展所需的各类政务商务信息，提高信息发布的及时性。拓展企业获取信息的渠道，推动政务数据共享开放，鼓励社会各方对政务数据资源进行深度挖掘和增值利用，提高政府行政透明度和企业对黄浦市场环境的可预期性。

2.营造公平竞争的市场环境。

第一，加强标准化、智能化监管。实施符合市场规律的有效监管机制，探索标准化、“互联网+”的智能监管服务新模式。建立以执法人员网格化为基础、执法监管流程标准化为支撑、手段科学信息化为保障的新型市场监管体系。通过大数据、云计算等智能化监管手段，及时发现和防范违法行为可能引发的社会风险，提升执法的预判性和及时性，有效分配执法资源。应用标准化、智能化执法系统规范全区的行政执法工作，为跨部门综合执法、联合监管提供制度保障。

第二，大力推动知识产权保护。实行严格的知识产权保护，加强行政执法与司法有机衔接,建立知识产权侵权查处快速反应机制，健全知识产权信用管理,加大知识产权侵权违法行为惩治力度。建立和完善知识产权快速审查、快速确权、快速维权工作机制。探索互联网、电子商务、大数据等新兴领域和业态的知识产权保护规则和制度建设。创新发展知识产权金融服务，简化知识产权质押融资流程，拓展专利保险业务。

第三，强化信用管理。贯彻落实《上海市社会信用条例》，制定完善配套管理制度。各委办局按照各自职责明确各领域的失信信息范围，推进公共信用信息的归集、共享和使用。建立完善跨部门、跨行业的信用联合奖惩机制，重点推进在食品药品、产品质量、环境保护等领域的联动奖惩。推进公共信用信息与金融、市场信用信息融合互补，扩大信用报告覆盖范围，提升公共信用信息系统对外服务水平。

3.进一步健全法律服务体系。

第一，构建多元化纠纷解决机制。构建由司法诉讼、机构仲裁、人民调解、行政调处等共同组成的多渠道商事纠纷解决体系，降低企业维权成本，全方位有效保护市场主体合法权益。推进司法执行体制改革试点，开展企业关注的“执行难”专项治理。建立“外滩金融仲裁中心”，完善新金融法治环境。搭建“科创中心法律服务平台”，优化小微企业和初创企业法律服务环境。进一步发挥民商事调解工作在就地协商、快速解决民商事纠纷方面的优势。

第二，充分发挥律师专业优势。一方面推进实施律师事务所聘请外籍律师担任法律顾问试点，加大本市涉外、金融、航运、国际贸易、知识产权等领域高端法律服务人才和机构引进力度，加强涉外法律服务业务培训，提升本市涉外法律服务能力。另一方面鼓励律师参与商事、金融等专业领域调解工作，并挑选执业3年以上，具有良好政治素质、职业道德素养和相关领域丰富法律服务工作经验的律师，成立律师调解队伍。发挥律师专业优势，提升市场主体通过非诉讼方式解决纠纷的便利度，助力黄浦区法治营商环境再优化。

第三，探索服务优化法治营商环境的新型公证业务领域。加强和改进公证服务，为市场主体提供合同协议、赋予强制执行效力债权文书、保全证据、资金提存、现场监督、营业执照、公司章程、法定代表人证明等公证事项，积极推进市场主体常年公证顾问制度。

第四，建立投诉快速反应机制。了解企业发展情况，及时呼应企业需求，协调解决企业问题，不断提升服务能级快速反应机制。建立由相关部门以及街道组成的服务企业联席会议制度，梳理汇总企业发展中碰到的困难和问题，将企业需要帮助解决的困难和问题清单化、项目化，通过联席会议这一平台快速回复和解决，形成快速反应、处置、反馈、评估的运行机制，做到“事事有回复，件件有回音”。

4.制定营商环境法治化评价指标。世界银行营商环境评价指标体系的对象是国家，而且，为了在更多的经济体内收集数据进行横向比较，其指标体系忽视了对于不同经济体内部差异的考量。因此，黄浦区提出“探索建立黄浦区综合营商环境评价指标体系”。在该体系中，建议应包含部分法治化评价指标，具体如下：

第一，企业审批事项全程网上办理率（上网事项数/涉企审批事项数）。通过该项指标，推动网络端、手机端审批，逐步实现与企业密切相关的政务服务事项“零上门全程网上办理”。

第二，涉企政策解读率（专业解读政策数/涉企政策数）。通过该项指标，推动涉企政策的公开与解读工作，不仅让企业知道有相关政策，还要知晓如何操作。

第三，事中事后监管制度健全率（建立事中事后监管制度的执法事项/执法事项总数）。通过该项指标，推动政府职能转变，强化日常监管，维护市场秩序。

第四，信用管理健全率（建立信用管理制度的部门/执法部门总数）。通过该项指标，推动信用管理的全覆盖，转变政府管理方式。

第五，纠纷投诉处置率（依法处置数/涉企投诉数）。通过该项指标，保护企业合法权益。

第六，商事调解成功率（调解成功数/申请调解数）。通过该项指标，促进涉企纠纷的快速化解。