行政规范性文件内部监督机制探究——以《重庆市行政规范性文件管理办法》的修订为视角

熊世明（重庆市司法局副局长）

白忠菊 蒲 嘉 马有芳（重庆市司法局）

行政规范性文件是行政主体为实施法律和执行政策，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的除行政法规、规章以外的决定、命令等行为规则的总称，俗称“红头文件”。实践中，行政规范性文件存在多发滥用、认定困难、规范事项乱、责任落实不到位等问题。面对这些“红头乱象”，健全行政规范性文件内部监督机制显得尤为必要。

2015年，重庆市政府制定了《重庆市行政规范性文件管理办法》（市政府第290号令）（以下简称《管理办法》），该办法对合法性审核、备案审查、定期清理、有效期制度等内部监督机制进行了详细论述，进一步提升了行政规范性文件管理水平与管理质量。但随着法治政府建设的推进，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）（以下简称《通知》），对内部监督制度提出了新的要求，例如对行政规范性文件管理的统筹协调、监督检查机制还不够健全，有关行政规范性文件备案、动态管理、监督等环节的制度安排还需进一步优化等。为认真贯彻落实《通知》内容，进一步推进行政规范性文件管理工作，实现行政规范性文件精细化监管，亟需对《管理办法》的内部监督机制进行修改完善。

一、行政规范性文件内部监督机制分析

在我国，行政机关的监督分为两种：一为专门监督，即由监察、审计部门实施的专门性监督；二为层级监督，即上级行政机关对其所属部门及下级行政机关按照层级关系实施的监督。在行政规范性文件管理方面，最直接、最具体、最行之有效的监督形式是行政机关内部监督。重庆市行政规范性文件的内部监督机制是集层级监督与自我监督为一体，以各级政府及部门的审查机构为运行主体，以法律、法规、规章及相关政府文件为基本依据，以合法性审核、备案审查、定期清理、有效期设定、行政复议附带审查等为制度构成。鉴于本文研究视角为《管理办法》的修订，行政复议附带审查规定于《行政复议法》中，故对这一制度不予论述。

（一）合法性审核制度

合法性审核属于对文件制定过程的监督，是制定机关开展的自我监督。起草单位起草的行政规范性文件应当由行政办公会议审议后形成送审稿，报送制定机关的合法性审核机构进行合法性审核。通过审查行政规范性文件的制定主体及权限是否合法、是否违背上位法，促使制定机关把好内容合法的第一道关口；通过审查在制定过程中是否经过公开征求意见，不断增加制发的民主性；更为重要的是，通过事前的合法性审核制度，可提升行政规范性文件的科学性。众所周知，行政事务专业性极强，各行政领域的行政规范性文件更需要由专业领域的法律工作者事前把关，以进一步增强其专业理性。总之，从防患于未然的角度看，通过建立行政规范性文件合法性审核机制，一定程度上可以在事前破解合法性危机，减少事后违法给行政相对人造成的权益损害。

（二）备案审查制度

备案审查制度是制定机关在行政规范性文件公布后按照法定的报备时限与途径将文件文本及有关说明材料向备案审查部门报送备案，接受备案审查部门合法性、合理性审查的监督制度，重在排查可能存在的违法及不当风险。该制度是层级监督在行政规范性文件管理方面的体现。但备案并非行政规范性文件生效的前置条件，备案只是一种事后监督制度，备案审查部门以一定的标准对报备文件从合法性、合理性等方面进行审查，并通过法定方式对问题文件予以纠正。由于监督的事后性，审查结果影响的利益相关者范围较广，因而对审查的程序性要求较高。

（三）定期清理制度

定期清理制度是指有关行政机关在职权范围内，每隔一定时间，按照一定的方法对纳入清理范围的行政规范性文件进行审查，确定其是否继续适用及是否修改、废止、重新制定，并将清理结果向社会公布的专门活动。所谓“清”即按照一定的方式对现行有效的行政规范性文件进行梳理，摸清底数,明确清理对象及范围。“理”即按照特定标准对清理对象进行审查处理，使得内容合法、适当，符合经济社会发展需要的文件继续存续；内容与法律、法规、规章和上级规范性文件不一致或者不适当的文件，重新制定公布或者修改；调整对象消失，不需要继续施行的文件，予以废止。定期清理从本质上属于立、改、废范畴，是一种抽象行政行为，如果说合法性审核、备案审查是静态监督，那么定期清理则是动态监督。由于上位法及经济社会情况时有调整，定期清理的动态性使得行政规范性文件更能适用经济社会发展，也利于维护法制统一。

（四）有效期制度

制定有效期制度源于对美国“日落条款”原则的吸收，即为某个规则设定存续期限，期限届满自动失效，如需继续施行，则要启动评估制度以决定是否存续。这种动态监督方式一定程度上可以倒逼行政机关定期对行政规范性文件进行清理。目前，全国范围内有十多个省份对行政规范性文件有效期制度作了明确规定。从内容层面，大体包括：只规定最长有效期，有效期届满前一定时间评估决定文件是否继续施行；不仅规定有效期及如何继续保持效力，而且明确有效期届满文件自行失效。有效期制度与定期清理制度功能类似，有效期制度亦具有文件定期清理的属性，都是为了确保文件效力的接续性，为行政相对人保护自身合法权益提供便利，实现及时更替。

行政规范性文件合法性审核、备案审查、定期清理、有效期设定构成了《管理办法》内部监督机制的主要内容。从目前实践情况看，合法性审核、备案审查制度是核心，定期清理及有效期制度是重要补充。

二、行政规范性文件内部监督机制存在的问题及原因分析

（一）内部监督机制的天然局限

内部监督机制有其高效率、低成本优势，但由于同处于一个行政系统，相互之间业务往来频繁，沟通渠道畅通，容易陷入“自己充当自己案件法官”的窠臼，也可能被社会公众诟病为监督效果不明显，这是内部监督机制的内在不足。这点在备案审查制度中表现比较明显，备案审查制度为事后监督，目的在于纠错，但如果过度强调备案审查的作用，容易导致行政规范性文件的质量把关责任很大程度地落到位于管理末端的备案审查环节，对于备案审查部门而言，审查难度极大、审查责任极重，而且容易使制定机关在文件审查方面放松警惕，弱化制定机关的主体责任。因而在备案审查机制的把握上，要注重监督效果及内部机制之间的制衡。此外，《管理办法》中关于行政规范性文件内部监督机制的监督检查规定过于笼统，不具备可操作性，实践中对于合法性审核、备案审查制度的督查不到位，导致内部监督机制作用发挥有限。

（二）定期清理与有效期制度存在功能重叠

《管理办法》既规定了定期清理制度，也设置了有效期制度，二者具有高度的同质性，容易导致行政成本的增加。而一项好的制度既应实现既定效果，又应实现资源有效配置。按照行政规范性文件两年清理一次的规定，一个文件在五年有效期内最多可能经过两次清理，如果经过第一次或第二次清理，文件即被修改或者废止，那么即使不设置有效期制度，同样可以达到修废目的。如果经过两次清理，文件有存续必要，那么一年有效期届满前的评估，仍然有很大可能认为文件有存续必要，因而预先设定的五年有效期的必要性便存疑。从有效期制度本原看，只有经过评估才能确定文件有无继续施行的必要，才能避免出现行政机关未察觉文件已失效的情形。有效期制度本质上属于文件清理的范畴，只是有些省市附加了到期不清理即失效的清理规则。两项制度都是根据一定的标准、方式，按照上位法规定及现实情况，决定文件的存、修、废，无论是制定初衷还是施行效果，都具有高度重叠性。此外，定期清理制度也有其局限性。定期清理的“定期”实践中难以把握。一份文件经过多长时间才需要被清理，只能根据上位法规定及现实情况予以确定，预先无法估计，硬性规定一定期间不仅可能增加行政成本，还可能与实际情况不相符合。行政规范性文件与公众联系最为紧密，实践中行政机关以文件行使职权的情形屡见不鲜，这就要求行政规范性文件管理应当具备适时性与动态性，随上位法变动及社会变迁及时修废。

（三）薄弱力量配备与繁重任务之间存在矛盾

好的制度设计需要有高素质的人员落实执行，才能实际发挥功效，行政规范性文件内部监督机制也不例外。行政规范性文件数量庞杂，管理任务极为繁重，这就需要有完备的机构设置及精干的业务人员与之相匹配。实践中，行政规范性文件内部监督工作主要由各级政府及部门审查机构承担，业务人员针对某些专业性较强的行政规范性文件，例如规划、医疗、环保等领域，往往存在审查困难及工作量超负荷的问题。以重庆市2017年行政规范性文件备案审查工作为例，4名专职工作人员当年审查1332件行政规范性文件。实践中，各地区备案审查力量配备强弱不同，省级力量较强，设置有专门的处室和人员，基层机构及人员配置则较弱，这与日益繁重的备案审查工作任务不相匹配。根据《管理办法》规定，业务人员需要对行政规范性文件的合法性及合理性进行全面审查，因而对相关工作人员法律理论及实务功底要求非常严格，同时对于文件所涉领域的政策规定及专业知识也必须熟知，否则在审查过程中会困难重重。

三、行政规范性文件内部监督管理要求与经验借鉴

（一）严格合法性审核与备案审查

国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）（以下简称《通知》）中明确规定要求建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制。《通知》将《管理办法》中法制机构进行的合法性审查改为由制定机关的办公机构及合法性审核机构进行合法性审核。制定机关的办公机构对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。制定机关合法性审核机构对文件的制定主体、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定及时进行合法性审核。也就是说将单一合法性审核改为由办公机构及合法性审核机构双重审核。这种分开审核的做法减轻了合法性审核机构的负担，使合法性审核机构能够将更多的经历投入到内容合法性审核中，同时也利于增强行政规范性文件事前合法性审核的力度，严把程序关与实体关，真正将文件责任落实到制定机关。此外，《通知》还明确提及应强化备案监督，健全行政规范性文件备案监督制度。《法规规章备案条例》中明确规定了备案登记制，全国三十四个省、自治区、直辖市，有三分之二的地区均规定了这一制度。从立法用意考量，备案登记类似于法院立案登记制度，主要是对备案材料、报备时限及途径进行初步审查，不符合规定的暂缓登记，要求制定机关予以补正。这一制度有其积极意义，一方面可以督促制定机关严格按照备案程序规定提供材料，另一方面也使备案审查部门能在之后工作中集中力量对文件进行全面审查，提高审查效率。

（二）加强监督检查，严格责任追究

《通知》对行政规范性文件监督检查环节作了详细规定，任何制度的设定都不是完美无缺的，合法性审核、备案审查制度也一样，都需要辅之以一定的监督检查及责任追究制度，才能保证相关制度真正发挥实效。上级政府对下级政府、地方各级政府对所属部门、各部门对本部门制发的行政规范性文件要加强监督检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的文件，要加大查处力度；充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督查内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系；建立督查情况通报制度，对工作落实好的予以通报表扬，对工作落实不力的予以通报批评，对直接责任人员依纪依法追究责任。对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。这些具体的督查措施及责任追究机制一定程度上可以倒逼相关部门严格落实行政规范性文件管理制度，加强行政规范性文件管理。此外，其他省市的做法也值得借鉴，例如上海市在规范性文件监督制度中首创了府院衔接机制，即与上海市高级人民法院、上海市人民检察院建立行政规范性文件审查衔接工作机制，具体在意见征询、会商通报、涉诉文件材料共享、协同配合、数据平台对接等方面加强协作，进一步加大司法机关对文件的监督。

（三）强化审查机构及人员力量

为解决审查力量不足难题，江苏省、浙江省一改以往增加编制的思维，创造性地通过借助外援，发挥第三方主体力量，协助审查机构完成文件审理。浙江省建立了专家参与合法性审核和备案审查机制，邀请高校法学研究生、专家、法律顾问参与集中审查。每年确定若干行政规范性文件管理的相关课题与专题清理评估，交由法律顾问承办，并将承办情况作为法律顾问履职表现的重要评判依据。此外，还委托高校对报备文件进行评估，由受托单位针对每份行政规范性文件出具详实的评估报告，交由审查机构审核后出具审查意见，以此解决人员配置不足问题。江苏省则主要是依托法律顾问力量，按照“有件必备，有错必纠”的要求，对报备规范性文件逐一审查，并出具审查报告。无论是借助法律顾问，还是高校专家、学者，一定程度上均可以缓解机构配置及人员不足问题，但这并不能成为审查机构不作为、推卸责任的理由，第三方力量参与审查后，最终严格把关的责任仍然要归于审查机构，相关审查机构应充分发挥好专家及法律顾问作用，使其真正成为助手，而非决定者。

四、完善行政规范性文件内部监督机制的若干思考

（一）完善合法性审核与备案审查机制

针对实践中合法性审核把关不严、备案审查制度不完善、备案审查部门责任过重等问题，在《重庆市行政规范性文件管理办法》修订工作中，我们应严格贯彻《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》要求，按照《法规规章备案条例》等相关规定，借鉴其他省市做法，对行政规范性文件内部监督制度予以完善：第一，建立制定机关办公机构与合法性审核机构双重审核模式。行政规范性文件应当由起草单位集体审议后形成送审稿，送制定机关合法性审核机构进行合法性审核。经制定机关合法性审核机构合法性审核后，再送制定机关办公机构进行程序性审核。合法性审核机构重点对相关事项是否应由行政规范性文件规定，文件是否符合法定权限，是否符合法律、法规、规章、上级行政规范性文件规定，是否存在与国家和本市政策相抵触情形等几方面的内容进行重点审核；办公机构则侧重对送审稿程序方面的事项进行审核，例如文件是否纳入年度制定计划或者是否启动了立项审批、是否广泛征求意见、是否进行合法性审核、是否与有关行政规范性文件相重复或者基本重复等。第二，探索建立行政规范性文件备案审查登记制度。备案审查部门对于符合报备时限、途径，报备材料齐全的申请应当予以登记；对不符合行政规范性文件定义的申请，不予备案登记；对符合行政规范性文件定义但不符合报备时限、途径及备案材料的申请，暂缓办理登记，由备案审查部门通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案，补充或者重新报送备案符合规定的，应当予以备案登记。第三，备案审查部门在事后备案审查过程中，应当有所侧重。对于重点类型的行政规范性文件应当重点审查，例如对于公民、法人、其他组织反映的问题，提出审查建议的文件、上级行政机关提出监督检查建议的文件、司法机关提出处理建议的文件等，备案审查部门应着重审查。

（二）建立系统的监督检查机制

鉴于《管理办法》对于行政规范性文件的监督检查规定过于笼统，实践中对于合法性审核、备案审查等规定督查不到位，在《管理办法》修订过程中，应注重制定系统的督查制度。第一，建立监督检查机制。由政府司法行政部门负责对下级人民政府、本级人民政府所属部门和所管理单位行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。第二，细化监督检查内容。政府司法行政部门对监督检查对象的督查内容应当包括：是否按照规定建立完善的行政规范性文件管理机制、制度；是否按照法定权限履行职责，依法制定行政规范性文件；是否严格执行行政规范性文件制定和管理的有关要求等。第三，规定监督检查方式。政府司法行政部门进行监督检查可以采取听取汇报、询问有关情况、调阅有关会议记录等档案资料、召开座谈会、列席有关会议、问卷调查、开展专项检查、抽查行政规范性文件等方式，也可以委托高校、专家学者、法律顾问等第三方对行政规范性文件的制定施行情况进行评估。第四，明确监督检查结果。政府司法行政部门如果发现制定机关未按规定对行政规范性文件进行管理或者管理不力的，应当出具监督检查建议，督促制定机关完善行政规范性文件管理工作；如果发现行政规范性文件存在合法性问题或者存在明显不适当规定的，应当责令制定机关立即停止执行并限期纠正，逾期拒不纠正的，报请本级人民政府予以撤销；对问题频发、造成严重后果的制定机关，政府司法行政部门应当通过约谈或者专门督导等方式督促其整改，必要时可以向社会曝光。此外，还应当加强党委、人大、政府等系统备案工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制，并且加强与人民法院、人民检察院的工作衔接，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法文件。

（三）取消有效期及定期清理制度

定期清理、有效期及后评估制度在前一阶段发挥了积极的作用，但这些制度系特殊时期采取的临时性措施，旨在解决当时行政规范性文件底数不清、情况不明的问题。目前该问题已经不存在，且在实际操作中难以保证有效期满后行政规范性文件的效力衔接问题，容易造成管理真空，因而有进一步修订的必要。我们可以借鉴《通知》做法，建立行政规范性文件动态清理工作机制，根据全面深化改革、全面依法治国要求，经济社会发展需要，以及上位法和上级文件的制定、修改、废止情况，及时对本地区、本部门行政规范性文件进行修改。在具体制度设计方面，当法律、法规、规章以及国家和本市政策发生变化时，制定机关应当组织起草单位，对本机关制定的行政规范性文件及时进行修改或者废止。经清理发现文件部分内容与法律、法规、规章和上级行政规范性文件不一致或者不适当，需要继续施行的，应当修改后重新制定公布；如果文件主要内容与法律、法规、规章和上级行政规范性文件不一致、不适当，或者已被新的法律、法规、规章、行政规范性文件代替，调整对象消失，不需要继续施行的应当予以废止。

（四）建立集中审查、交叉审查、专家会审机制

为解决繁重的审查任务与人员配备不足之间的矛盾，江苏省、浙江省的做法是探索建立第三方参与审查机制，委托高校、法律顾问等第三方参与文件评估与审查。但目前重庆市行政规范性文件管理还处于加强阶段，引入第三方参与机制的时机尚不成熟，为此我们不能照抄照搬江苏与浙江模式。在《管理办法》修订工作中，我们可以探索建立集中审查、交叉审查、专家会审制度。第一，针对报备文件比较多的区县及部门，备案审查部门可以专赴这些区县及部门集中审件，也可以由这些区县及部门派员赴备案审查部门接受集中审件。这种方式可以方便报备机关和备案审查部门之间纵向交流，有助于提升行政规范性文件审查效率。第二，建立区县之间以及部门之间交叉审查文件制度。通过横向交流方式，一方面可以学习兄弟区县及兄弟部门行政规范性文件管理的有益经验，另一方面也有助于得出规律性认知，及时发现本区县及部门文件问题，互相纠错，共同促进行政规范性文件质量的提升。第三，建立专家会审制，在集中审查、交叉审查以及日常的审件工作中，我们可以积极发挥相关领域专家的作用，尤其是备案审查部门业务人员不熟知、专业性较强的问题，应当组织专家参与审查，提升审查的专业度与精准度。但需强调的是，无论是集中审查、交叉审查还是专家会审，都只是行政规范性文件审查的重要力量支持，备案审查部门仍需发挥主体作用，进一步严格审查并出具审查意见。

行政规范性文件内部监督机制是一个既有明确分工又联系紧密的有机整体。各监督制度在制度设计上是否完善，各监督制度之间能否协调配合、共同发力，与“红头乱象”能否得以解决息息相关，也直接影响行政规范性文件的管理效果。国务院办公厅为加强行政规范性文件制定和监督管理制定了专门文件，提出了新的要求，这是自建国以来首次从国家层面对行政规范性文件的监督管理作出全面、系统规定，无疑为重庆市《管理办法》的修订提供了有力指引。因而我们应当抓住这次修订机会，及时贯彻落实中央规定，通过完善行政规范性文件内部监督制度，不断改进行政规范性文件管理工作，为切实保护人民群众合法权益、维护政府公信力提供制度保障。