从司法行政视域看法治化营商环境打造

解维俊（山东省司法厅厅长）

习近平总书记指出，法治是最好的营商环境。今年的《政府工作报告》提出：“打造法治化、国际化、便利化的营商环境，让各类市场主体更加活跃。”其中，法治化是居于首位的。用法治保障的营商环境，提升的是营商环境的透明度、开放度和预期度。十三届全国人大二次会议审议通过《中华人民共和国外商投资法》，国务院办公厅印发《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。这一系列举措，表明党和国家持续改善和优化营商环境的决心和意志，凸显了以法治化思维促进营商环境改善的思路和理念。笔者作为十三届全国人大代表，对此有切身感受，现结合山东工作实际，谈一粗浅认识。

一、山东省优化营商法治环境的做法和成效

2018年，山东省新旧动能转换重大工程全面展开以来，特别是山东代表团赴苏浙粤三省考察归来、“双招双引”启动之后，全省在制度创新、优化服务等方面接续出招，营商环境法治化、国际化、便利化水平不断提升。

一是加强制度创新，法治环境进一步优化。有关营商环境法律政策立改废工作力度不断加大，全国第一部促进新旧动能转换的地方性法规即将出台，《山东省优化营商环境条例》立法全面启动，《山东省台湾同胞投资保护条例》《山东省公共信用信息管理办法》等法规规章颁布施行。不利于新旧动能转换、民营企业发展的法规规章和规范性文件清理工作深入推进，去年修订、废止有关省政府规章55部、规范性文件923件。省委、省政府明确将优化营商环境作为制度创新的重点领域，纳入全面深化改革考核重要内容，相继推出支持非公有制经济健康发展10条、实体经济高质量发展45条、扩内需补短板促发展42条及15项制度创新项目，优化营商环境的有效制度供给持续增加。省政府出台《山东省营商环境评价实施方案》，从6个方面、17个子项目，确立了营商环境量化评价指标体系。

二是开展减证便民，政务服务环境进一步优化。省级政务服务中心建成运行，10个优化营商环境专项行动全面展开，基本实现3个工作日内完成新开办企业登记、5个工作日内完成不动产登记、45个工作日内完成工程建设项目审批全过程的“3545”专项改革目标。全省日均登记市场主体4669户，占全国日均登记量的8%。全省16个市28个功能区成功复制上海浦东新区“证照分离”改革经验。省司法厅牵头开展证明事项清理，形成清理意见建议1382条，取消了山东省自行设定的证明事项526项，省市县三级梳理公布“一次办好”事项5366项，有效简化了办事流程、压减了办事时限。

三是加大监督力度，执法司法环境进一步优化。省委政法委出台推进新旧动能转换重大工程20条意见，召开座谈会对依法保障服务民营企业健康发展、优化营商环境作出一系列部署。深入开展扫黑除恶专项斗争，一批市场“黑恶势力”及其“保护伞”得到整治，有力维护了市场秩序和市场主体的合法权益。省法院、省检察院分别制定出台了优化司法营商环境的政策措施。省公安厅与省工商联建立了服务民营经济发展协作机制。省司法厅积极推动在全省推开行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，会同省委编办加快推进综合行政执法体制改革，推动市、县普遍建立行政审批服务局，实现了“一枚印章管审批”；与省市场监管局联合启动不利于民营企业发展的法规规章和政策文件清理工作，废止892件、修改31件。

四是坚持多措并举，法律服务环境进一步优化。省政府出台《山东省法律服务业转型升级实施方案》，加快推进全省法律服务业提质增效，为优化营商环境提供法律服务。省司法厅先后出台司法行政服务保障新旧动能转换、民营企业发展、惠企便民“二十条”等一系列文件，部署开展打造最佳营商环境法律服务专项行动，组织律师开展民营企业“法治体检”专项活动，组建了200多个民营经济律师服务团队，去年全省律师办理知识产权保护、破产重组类案件近6000件。出台《关于发展涉外法律服务业的意见》，成立涉外律师领军人才库和涉外法律团，推动在青岛上合组织地方经贸合作示范区设立全国首批法律服务交流合作基地，服务打造对外开放法治高地。

二、法治营商依然面临堵点痛点难点

今年《政府工作报告》指出，营商环境与市场主体期待还有较大差距。这一问题在山东省也较为突出。

集中体现在政策制定和实施中的“堵点”。一些地方依然把重点放在为投资者提供各种优惠政策、资金支持、政府补贴上，而在如何打造良好的营商软环境方面，缺乏应有的保障机制与政策安排，致使所提供的优惠政策有时难以落实或有效发挥作用。制定法规政策的目标导向不够明确，缺乏国际权威部门制定的评价指标体系，出台的一些营商环境改革措施针对性不强，含金量不高，在服务企业上存在“隔靴搔痒”的情况；有的法规政策缺乏落地配套措施，没有打通惠企便民的“最后一公里”。

集中体现在偏离市场主体期待的“痛点”。有的政府工作人员素质能力不足，担当意识不强，对审批服务中遇到的疑难问题，不能在法律框架内创造性解决，造成“门好进、脸好看、话好听、事难办”；有的执法人员法治意识不强，执法规范化、精细化程度不够，执法过程中存在“层层加码”“宁严勿宽”，看似执法严明实则有违法治精神；个别领导干部政绩观跑偏，“新官不理旧事”，有的“勤于摘果，懒于种树”，项目落地即要成果；有的地方在招商中给予法律禁止范围或超出自身能力范围的优惠承诺，客观造成政府部门“有诺不践”。

集中体现在政府自身改革中的“难点”。推进行政审批制度改革，各地普遍建立了政府服务中心，实现一个窗口对外，但内部需要部门协作处理业务多，流程再造不够，环节多、耗时长，影响了审批效能；初步建立了多样化的政府部门联络和政企沟通渠道，但由于职能保护原因，信息壁垒仍未破除，部门沟通仍有障碍，企业仍需多次跑腿；对因政府产业政策调整受到影响的企业，合法有效的补偿机制不够健全完善；司法保护力度不够，企业维权成本高，特别对知识产权侵权案件，由于诉讼时间长、证据固定难，企业合法权益有时难以得到及时保护。

三、优化营商法治环境急需构筑五个体系

加快打造法治化、国际化、便利化的营商环境，要以企业需求为导向，运用法治思维、法治方式，统筹政府、市场、社会等多元因素，在构筑五个体系上下大力气。

一要聚力法治政府建设，构建精简高效的政务服务体系。政府职能部门的服务管理伴随企业生命周期的各节点、全过程。打造精简高效政府生态是打造营商法治环境的重点内容。在市场经济中，重点是要厘定政府和市场边界，依托法治政府建设，促进政府依法行政，管住政府的有形之手，既做到法无授权不可为，又要做到法定职责必须为，推动政府在法律授权范围内积极作为、依法作为，当好服务企业发展的“店小二”。

二要聚力制度供给增加，构建健全完善的法律政策体系。围绕优化营商环境制定实施的法律政策，是地方政府各类服务举措的制度性安排和权威性表达，具有稳定性和可预期性，是企业投资生产的主要参考和决策依据，集中体现了一级政府执政理念和能力水平。要把完善法律政策作为改善营商环境的核心要素来抓。

三要聚力执法司法公正，构建公平竞争的市场运行体系。良好的市场秩序是企业生产经营的前提条件，是市场主体评价营商环境的首要指标，既要求执法机关规范执法、依法监管，有效规范市场主体生产经营行为，也需要司法机关公正司法，注重完善救济机制，平等保护市场主体的合法权益，特别是事关企业核心竞争力的知识产权。今年3月，上海市发布了全国首个省级跨领域轻微违法行为免罚清单，进一步细化完善行政处罚裁量权，为各类企业特别是中小企业及新业态、创新型企业在发展初期提供更加宽容的制度环境，这一创新举措值得我们学习借鉴。

四要聚力资源手段整合，构建精准普惠的法律服务体系。法律服务在优化营商环境中发挥着基础性、保障性作用。要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络，搭建纠纷解决综合平台，为市场主体提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共法律服务。加大普法和依法治理工作力度，引导市场主体和广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，形成涵养良好营商环境的浓厚法治氛围。

五要聚力工作责任落实，构建科学严谨的考核评估体系。健全营商环境监测评估体系，从企业全生命周期出发，更多融入法治化要求，系统测评分析，深入查找症结，进一步减环节、优流程、压时限、提效率。将法治建设情况纳入对各市营商环境量化评价指标体系，作为考核重点内容。明确各类损害营商环境行为的问责情形，使全省各级行使公权力的单位和人员心中有诫、令行禁止，推动构建亲清新型政商关系，保障企业合法权益。

四、山东省司法行政机关服务打造法治化营商环境的路径思考

紧紧围绕打造营商法治环境中的堵点痛点难点，立足司法行政职能作用，突出十项重点，充分履职尽责，深度参与、全面保障山东省法治化营商环境打造。

一是加快推进立法，将优化营商环境纳入法治化轨道。推动尽快出台《山东省优化营商环境条例》，对全省现行有效的规定、经验等予以总结归纳提升，借鉴先进地区经验，广泛吸纳意见建议，坚持平等保护、尊重市场规律等原则，用法治手段调整各类市场主体的利益关系，为全省打造公平公正透明、可预期的营商环境提供法律保障和法治动力。

二是开展“扯腿政策文件”清理，破除无效制度约束。以工作积极性、主动性消减法规规章修改、废止的被动性和滞后性，对照《中华人民共和国外商投资法》《山东省优化营商环境条例》等规定，加大对不符合上位法要求、妨碍统一市场和公平竞争的地方性法规、规章和政策文件的清理，为各类市场主体提供无差别的制度支持。

三是开展法治政府示范创建活动，倒逼政府当好“店小二”。紧紧抓住法治政府建设这一重点任务和主体工程，完善全省法治政府建设标准，全面启动法治政府示范创建活动，开展法治政府建设综合性督察，推动把政府活动全面纳入法治轨道。将营商法治环境要求有机融入法治政府示范创建活动，体现到标准设定、督察检查、评估验收等各个环节，使优化营商环境乘上法治政府建设的“快车”。

四是推进深化“一次办好”改革，持续提升政务服务效能。按照“应办尽办、一次办结”要求，推动“减证便民”工作不断深化，为全省“证照分离”改革全面推开做好合法性审查。持续推进证明事项清理，加大清理减并力度，推进证明事项清单管理，开展证明事项告知承诺制试点。推进一体化在线政务服务平台建设，加快实现一网通办、异地可办，使更多事项不见面办理，确需到现场办的要“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”。

五是加强行政执法监督，严防“任性”权力危害营商环境。机构改革到位后，组织对行政执法主体和执法人员进行重新梳理、确认、公布并换发执法证件。全面落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，实现对执法行为和执法环节的全覆盖。制定行政处罚和行政强制权力事项网上运行标准，推进省、市、县三级行政处罚和行政强制事项网上处理，构建线上线下一体化监督模式。充分发挥行政复议应诉杠杆效应、倒逼作用，促进严格规范文明公正执法。

六是规范涉企司法执法，依法保护市场主体合法权益。组织开展保护民营企业执法司法和食品药品监管执法等专项督察，规范涉企行政执法活动，最大限度减少行政执法对市场活动的负面影响。指导法律服务、法律援助等机构积极做好司法辅助事务工作，配合打击破坏市场秩序的行为，支持依法办理侵犯市场主体合法权益的案件和解决生效判决执行难问题，维护公平公正的市场环境，保障市场主体合法权益。

七是助力信用体系建设，服务打造诚信社会生态。加快《山东省社会信用条例》立法进程，填补山东省信用体系建设地方性法规空白，通过立法对信用激励与约束、信息主体权益保护以及社会信用环境建设等作出明确规定，进一步规范社会信用信息的归集、采集、共享和使用等活动，为构建信用激励、惩戒大格局提供法治保障，用法治方式打造诚信守诺的社会生态，促进市场环境不断净化，支撑营商环境持续优化。

八是培育企业法治文化，引导企业依法参与市场活动。注重发挥市场主体在打造法治营商环境中的积极作用，紧紧围绕生产经营活动中面临的法律问题、法律风险，有针对性地开展普法宣传教育、法治体检活动，推动建立企业经营管理决策层及管理人员法治培训制度，建立企业法律顾问制度，建设法治宣传员（志愿者）队伍，帮助企业培育法治文化，增强企业依法治企、守法经营、公平竞争的意识、理念和能力。

九是做优法律服务工作，为市场主体发展保驾护航。围绕高质量发展和对外开放对法律服务工作提出的新要求，深入推进山东省法律服务业转型升级工程，积极拓展涉外法律服务领域，为市场主体加快发展、走出国门、开拓市场保驾护航。加强民商事纠纷预防和化解能力建设，鼓励和引导市场主体通过协商、调解、仲裁等方式解决纠纷。健全听取市场主体和行业协会意见建议的工作机制，积极消化吸收，有效融入工作，不断改进服务。

十是统筹推进法治建设，用良好法治环境涵养营商环境。抓住全面依法治省迈入新征程的重大机遇，聚焦打造法治山东金招牌，在省委全面依法治省委员会的领导下，科学制定法治山东建设规划，出台山东省法治社会建设实施纲要，建立法治山东建设指标体系，使依法治省工作有规划、有标准、易度量、能落实，培育营商环境的法治土壤。