我国教育公平评价指标体系的构建与应用①

■ 高丙成

一、我国教育公平评价指标体系的构建

（一）我国教育公平评价指标体系构建的依据

第一，分析我国教育发展目标和督导标准。扩大和保障公平受教育机会、促进区域城乡教育办学条件协调发展、提高教师队伍和教育质量均衡发展既是我国教育事业发展的主要目标和重点工作，也是我国教育督导评估的主要标准和重要要求。

第二，参考我国教育监测与评价统计指标体系。《中国教育监测与评价统计指标体系（试行）》分为综合教育程度、国民接受学校教育状况、学校办学条件和教育科学研究等四个维度。《中国教育统计年鉴》包括了全国各级各类学校关于全国及分城乡、分省份的教育机会、教育条件、教育质量方面的内容。《中国教育经费统计年鉴》比较全面、系统地反映了全国教育经费来源和使用的情况。因此教育机会、教育条件、教育质量的城乡和区域差异等是我国教育监测与评价统计指标体系的重要内容。

第三，借鉴国内外教育公平测评指数的相关研究成果。目前国内外许多国际组织和研究者都设计了教育公平指标体系。世界教育指标项目指出，教育系统的不平等主要体现在入学机会、受教育年限和受教育质量等方面。报告还指出，差距通常建立在性别、收入水平和居住地区（如城镇和农村）等基础之上[1]。翟博认为，教育均衡发展指数包括教育机会均衡指数、教育资源配置均衡指数、教育质量均衡指数和教育成就均衡指数等四个维度[2]。王善迈提出中国教育公平的具体评价指标包括受教育权和入学机会公平、公共教育资源配置公平、教育质量公平、群体间教育公平等四个方面[3]。国内外已有相关研究的基本共识是教育公平，主要包括机会公平、过程公平和结果公平，主要体现在性别公平、城乡公平、地区公平、阶层公平和校际公平等方面，教育公平指标体系应该包括教育机会、教育条件、教育质量等方面差异的内容。

（二）我国教育公平评价指标体系的设计

基于以上考量，我们认为衡量我国教育公平状况的一级指标有三个：教育机会公平、教育条件公平、教育质量公平，每个一级指标由若干个二级指标组成，每个二级指标下包含若干个具体项目，共计7个二级指标13个三级指标和42个具体项目（表1）。

第一，教育机会公平。《教育规划纲要》提出要基本普及学前教育；巩固提高九年义务教育水平；普及高中阶段教育，毛入学率达到90%；高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40%，实现更高水平普及教育的目标。在本研究中，根据现有可得数据，选择各级教育入学率和升学率的差异两个二级指标反映教育机会公平。

第二，教育条件公平。现行的教育统计一般把教育条件分为办学硬件设施和教育经费投入两部分[4]。为了使教育条件公平指标的选择具有代表性和典型性，并使指标尽量简洁、清晰并易于理解，本研究选择教育经费、办学条件和信息化水平的差异三个二级指标反映教育条件公平。

第三，教育质量公平。根据我国现有的统计数据，难以准确获得我国各地区学生学业成绩、身心健康发展水平、学校特色发展情况等指标的统计数据。为了使教育质量公平的数据能够真实准确、客观可靠且具有可比性，本研究选择教师队伍、人才培养的差异两个二级指标反映教育质量公平程度。

表1 中国教育公平状况测评指数方案

二、我国教育公平指数得分的计算方法

（一）数据来源

本研究各具体项目的数据主要来源于《中国教育统计年鉴》 《中国教育经费统计年鉴》 《全国教育事业发展简明统计分析》 《中国统计年鉴》。其中，入学率的差异、生均计算机台数的城乡差异、建网学校比例的城乡差异等数据来源于《全国教育事业发展简明统计分析》；生均教育经费支出的城乡差异、生均财政性教育经费支出的城乡差异等数据来源于《中国教育经费统计年鉴》；人力资源的性别差异数据来源于《中国统计年鉴》；其他数据均来源于《中国教育统计年鉴》。

（二）标准化处理

教育公平评价指标体系中的各个具体项目，由于其量纲、意义各不相同，无法进行直接比较。本研究采用功效函数法对监测点进行标准化处理，从而消除量纲的影响。

对于正向指标，标准化处理方法是各观测值与最小值的差除以最大值与最小值的差，计算公式为：

对于逆向指标，标准化处理方法是最大值与各观测值的差除以最大值与最小值的差，计算公式为：

本研究中除了生师比、文盲比例为逆向指标外，其他均为正向指标。

（三）指标权重的确定

本研究采用德尔菲法确定指标权重，根据专家的意见，分别赋予每个监测点以适当的权重。

（四）指数合成

本研究对教育公平指数的合成采用加权算术平均模型进行，也就是对各项指标的标准化值求加权和。首先计算二级指标的指数得分，再计算一级指标的指数得分，最后计算总指数得分。计算公式为：

以上各级指标的指数得分越高，说明教育公平发展水平越高。

通过咨询专家意见，本研究认为机会公平、条件公平和质量公平三个一级指标对于教育公平来说同等重要，因此赋予这3个一级指标同等的权重，即分别为三分之一。因此，我国教育公平指数可以按照下列公式计算出来：

教育公平指数=1/3×（机会公平指数+条件公平指数+质量公平指数）。

其中：机会公平指数=1/2×（教育入学率+升学率）

条件公平指数=1/3×（投入水平+办学条件+信息化）

质量公平指数=1/2×（教师队伍+人才培养）

三、我国教育公平发展状况分析

（一）我国教育公平状况逐渐提高

根据构建的教育公平状况的评价体系，使用目前能够获得的最新数据对我国2010-2016年教育公平状况总指数及一级指标指数进行了计算。结果显示，2010-2016年我国教育公平指数及3个一级指标指数均呈现逐年递增的趋势（图1）。从一级指标的指数增长来看，教育条件公平指数年均增长2.4个百分点，增长幅度最大；教育质量公平指数年均增长分别为1.4个百分点，增长幅度最小。说明近年来随着我国深入实施营养改善计划、校舍安全工程、农村薄弱学校基本办学条件改善计划、农村教师特岗计划、学生资助等重大举措，城乡和区域教育发展差距进一步缩小，进城务工人员随迁子女、农村留守儿童、残疾学生受教育权益得到更好保障，我国教育公平状况取得重要进展。

图1 2010-2016年我国教育公平指数

（二）我国教育公平存在明显的区域差距

1.各省份教育公平状况有所差异，京浙沪最高而桂藏滇最低

依据2016年数据，对我国31个省份教育公平状况进行了比较分析。研究发现，2016年我国各省份教育公平指数从高到低依次排列如下（图2）：北京、浙江、上海、江苏、天津、内蒙古、黑龙江、辽宁、广东、陕西、海南、福建、吉林、重庆、山东、湖北、山西、宁夏、青海、河北、四川、安徽、新疆、甘肃、江西、贵州、湖南、河南、云南、西藏、广西。教育公平指数最高的北京（0.917）比最低的广西（0.740）高0.177。

图2 31个省份教育公平指数排名

2.我国各省份教育公平分为三种类型

依据各省份教育公平3个一级指标指数得分情况进行聚类分析。结果显示我国教育公平可以分为 3种类型（图3）。第一种类型的省份包括北京等8个，这些省份的共同特点是机会公平、条件公平和质量公平以及总公平的指数得分都是最高的，说明这些省份在教育机会、教育条件及教育质量方面的城乡差异及性别差异等都比较小，命名为教育公平良好型。第二种类型的省份包括内蒙古等10个，这些省份的共同特点是机会公平、条件公平和质量公平以及总公平的指数得分都处在一般水平，命名为教育公平一般型。第三种类型的省份包括青海等13个，这些省份的共同特点是机会公平、条件公平和质量公平以及总公平的指数得分都是最低的，说明这些省份在教育机会、教育条件及教育质量方面的城乡差异及性别差异等都比较大，命名为教育公平滞后型。

图3 不同类型省份在教育公平各指标上的得分均值

3.东部地区教育公平程度较高而西部地区较低

统计分析发现，东部、中部、西部①本研究对东中西部的划分标准根据国家统计局（2011）的划分标准：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省（市）；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（市、自治区）。教育公平状况具有明显的差别和不同的特点。东部地区的教育公平状况明显高于全国平均水平，中部地区的教育公平状况接近全国平均水平，而西部地区则在全国平均线以下（图4）。从3项具体指数来看，东部3项公平指数均明显高于中西部和全国平均线；中部地区的条件公平高于平均水平；而西部地区的机会公平、条件公平和质量公平均是最低的。

图4 东中西部教育公平指数情况

可见，由于自然、历史、社会等多方面原因，我国城乡、区域教育发展不平衡等问题仍然较为突出，贫困地区教育发展仍然滞后，难以满足中西部地区人民群众接受良好教育的需求，难以适应经济社会发展对各类人才的需要。为此，各级政府要加大对农村、边远、贫困地区的支持力度。

（三）经济发展与教育公平相辅相成

1.经济发展水平与教育公平水平显著相关

从各省份人均 GDP与教育公平指数的关系来看，人均GDP最高的上海、北京、天津等地，教育公平指数也较高；人均GDP最低的贵州等地，教育公平指数也较低（图5）。进一步相关分析发现，人均GDP与教育公平指数的相关系数为0.774 （t = 6.589, P ＜ 0.01），说明经济发展水平与教育公平水平显著相关。

经济发展是社会发展的基础，教育作为培养人的活动，是社会发展的重要组成部分，它的发展也必然以经济发展为前提[5]。经济发展水平的高低直接决定了政府的财政能力，并进一步影响其教育资源投入的多少，进而影响到教育规模的提高、教育资源的扩大、办学条件的改善以及师资队伍的待遇和配置等，因此，经济发展水平决定着教育的规模、质量、结构和速度。

图5 各省教育公平指数与人均GDP的关系

2.教育公平水平与经济发展水平的协调性尚待提高

经济发展为教育提供物质基础和转化平台，教育发展为经济发展提供智力支持和人才支撑。当教育发展水平超越经济发展水平过多时，就会出现“教育过度”现象，造成社会资源的浪费；当经济发展水平超越教育发展水平过多时，经济的发展将会受制于人力资源短缺的“瓶颈”之中，难以可持续发展[6]。因此，教育与经济协调发展十分重要。只有教育发展与经济发展之间保持宏观协调的状态时，一个地区才能实现可持续性的经济增长和教育公平的不断改善，才可以互相促进、健康发展[7]。但现实情况是，一方面我国区域经济发展水平很不平衡，另一方面，我国各地区教育公平状况也差异很大。本研究将各省份教育公平指数排名与经济发展水平排名进行比较，从两者排名的一致性分析教育公平与经济发展的协调性。

从教育公平指数排名与经济发展排名的差异来看（图6），北京、江苏、新疆的经济发展排名和教育公平指数排名一致；经济发展排名靠前而教育公平排名靠后的省份有上海等16个省份；而教育公平排名靠前而经济发展排名靠后的省份有云南等12个省份。对于经济发展超前于教育公平的省份，应该充分利用既有的经济资源，树立教育优先发展的战略理念，合理配置教育资源，加大教育资源在农村地区和贫困的支持力度，着力缩小城乡教育差异，加强人力资源开发力度，为经济发展提供更多智力支持与知识动力，提升经济发展的稳定性和可持续性。

图6 各省份教育公平指数排名与经济发展水平排名比较

一个成熟的指标体系必须经过长时间“研究—测试—修正”不断循环的发展过程才能成熟完善[8]，教育公平评价指标体系本身是一个不断完善的过程。本研究所构建的教育公平评价指标体系仅是学术研究的一种尝试，旨在为研究教育公平发展的区域差异和发展趋势等提供一种新的视角和实证依据。由于受到数据可获得性和代表性的限制，教育公平评价指标体系中所包含的维度和指标还比较有限，只能使用现有可得的2016年及以前的统计数据。在未来的研究中，需要不断寻求改进，以期获得更加成熟的评价指标体系，更加科学地进行测量和评估，为各地教育公平工作的改进提供借鉴参考。