法治反腐：腐败治理的必然选择

张 刚

（中共蚌埠市委党校公共管理教研部，安徽 蚌埠 233040）

当前，我国全面从严治党已取得重大成果，反腐败斗争也取得了压倒性胜利。但反腐败斗争还没有取得彻底胜利，反腐败形势依然严峻。在夺取反腐败斗争彻底胜利的过程中，必须采用法治反腐策略，因为法治强调的是社会秩序在一定期限和范围内的连续性、稳定性、确定性，在法治状态下，反腐败会沿着可预期、可持续的道路前进。目前，在全面推进依法治国的进程中，在反腐的高压态势下，将法治和反腐败紧密结合，已具有广泛的群众基础和社会基础，研究腐败治理的法治路径问题，具有较强的理论价值和实践意义。

一、法治反腐是我国当前腐败治理的必选之策

腐败治理是国家和社会治理面临的一项重大课题。新中国成立以来，党和国家在腐败治理方面，始终把反腐败斗争视为关乎党和国家生死存亡的大事来抓，反腐败的决心和意志始终没有动摇过。党的十八大以来，党中央强力反腐，在设定反腐败战略终极目标的前提下，明确了新时期反腐的思路。通过建章立制，逐渐重视用制度管人管事，约束权力。通过国家监察体制改革，将腐败治理的对象从党内扩大为所有行使公权力的公职人员。同时，更加注重法律制度的刚性运行。这些反腐实践，使得我国的腐败治理在一定时期内取得了前所未有的成效，进一步消除了党内存在的隐患和风险。与此同时，人民群众对于党风廉政建设和反腐败斗争的满意度和过去相当长的一段时期相比，也大幅提升。这些反腐成效的取得，是在全面依法治国进程中，将法治和反腐败紧密结合的结果，体现了法治反腐的内在要求和存在价值。

近年来，随着法治中国建设进程的不断推进，民主法治观念逐渐深入人心，人民群众对法治的关注度空前提高，对于党领导下的反腐败斗争充满信心。运用法治方式反腐，有着广泛的群众基础和社会基础。与此同时，法治思维逐渐成为广大党员干部干事创业中的首选思维，法治思维的一个核心要义就是治官治权思维。利用法律制度对党员干部及其权力行使进行有效制约，并形成长效机制，对于有效预防和惩治腐败至关重要。法治反腐的最终目的是通过运用法治方式，从源头上有效预防和惩治腐败，实现系统治理、源头治理、依法治理的有机统一。党的十八大以来，习近平总书记多次提到运用法治思维和法治方式反腐，注重反腐的法治化、规范化。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标和重大任务，这在党的历史上尚属首次。在此治国方略下，法治反腐是必然选择〔1〕。面对当前依然严峻复杂的腐败形势，反腐工作必须沿着法治轨道才能持续深入地推进下去。脱离法治的反腐，腐败治理的成效将很难得到维持和巩固，很难实现从治标到治本的转变，腐败问题还可能反弹。在巩固反腐败斗争压倒性胜利的过程中，必须进一步发挥法治的威力，在全方位、多领域、多个环节持续深入推进。

从世界反腐败的成功经验来看，只有依靠与民众相结合的法治和严格的法律制度，才是从根本上解决腐败问题的主要途径〔2〕。党的十八大以来，我国在反腐败实践中不断加强与世界主要国家的合作，通过“天网”“猎狐”等行动，将一些逃往境外的腐败分子缉拿归案并绳之以法。在国际反腐的话语权方面，我国已逐渐占居主动地位。在推动我国与他国之间的国际反腐合作过程中，我们积累了许多成功的法治反腐经验。通过修改完善国内反腐立法，加强与其他国家的国际刑事司法协助；通过运用法治手段，做到天网恢恢、疏而不漏，从而消除腐败分子最后的侥幸心理。

综上，从法治中国目标实现的未来趋势和腐败治理的现实要求来看，法治反腐不仅能够提高法律制度的动态和刚性运行，而且能从源头上预防和治理腐败，是一种具有系统性、科学性、长期性和稳定性的治本之策，必将成为当前和今后一个时期我国反腐治理的必选之策。

二、当前腐败治理面临的法治问题

腐败治理面临的法治问题主要体现在反腐立法的质量、反腐法律的具体实施、预防和惩治腐败所需的权力制约和监督机制、反腐机构的力量配备等方面还存在与法治反腐要求不相协调之处，具体表现如下：

（一）惩治腐败的立法及法律不健全

1.缺乏统一的反腐败立法。《中华人民共和国监察法》的颁布与实施为今后反腐败工作提供了法律依据，该法主要围绕监察机关的权力运行进行了相关规定。从长远来看，反腐败需要一部集实体法和程序法于一体的综合立法，尤其是在反腐主体权力规范、程序要求、当事人权利保护，以及监察机关与司法机关的沟通协调、相互监督制约等方面，需要一部具有可操作性的法律制度安排，但现有立法尚未完全涵盖上述内容。

2.惩治腐败的刑事法律不健全。第一，非财产性利益尚未成为受贿罪的犯罪对象，如对于通过权色交易的方式为他人牟利的行为在刑法层面并没有规定为犯罪。一些发达国家的受贿罪犯罪对象，并不仅限于财产性利益，对于性贿赂等非财产性利益也都纳入其中。把非财产性利益排除在刑法制裁的范围之外，有违刑法理论关于受贿罪的制度设计。第二，贪污贿赂罪的量刑制度存在不合理之处。对于量刑标准、幅度、数额和情节的认定，虽然最高人民法院出台了相应的司法解释，但一些地方法院并不完全依照这一规定执行，司法实践中存在按照地方法院出台或内部掌握标准量刑的情况，导致同案不同判现象依然存在。第三，资格刑规定缺失。对于腐败分子来说，在判处主刑的同时，应剥夺其从事相应行业的资格，这对于杜绝腐败分子再次犯罪极为重要，但我国刑法对此并无相应规定。

3.民事法律和行政法律在反腐工作中的作用受限。根据国际反腐通行规则，犯罪嫌疑人因贪腐给国家、社会和他人造成经济损失的，应赋予受害一方对腐败行为当事人提起民事诉讼或由检察机关提起公益诉讼的权利，既可以挽回国家和受害人利益损失，也可以增加腐败分子的民事违法成本，但我国现行民法和民事诉讼法并无相关规定。在拥有垄断性或较大权力的行业、部门等重点领域地带，腐败呈现高发态势，尤其是一些重点领域的立法滞后更为凸显〔3〕。在政务公开、官员财产公开、证人保护等配套性行政法律制度方面，也缺乏健全完善的制度设计。此外，行政诉讼案件受理范围的规定依然较窄，一些存在腐败风险的行政违法违规行为原本可以在行政诉讼中被发现和及时纠正，但因缺乏相关制度设计，导致一些腐败风险和腐败行为得不到有效预防和治理。

（二）惩处腐败犯罪工作创新不够

1.基层惩处腐败思路不宽。党的十八大以来，基层反腐成效明显，但基层反腐的实效和上级要求及群众期待相比仍有较大差距。一些地方存在的微腐败及发生在群众身边的腐败问题比较突出，基层在推进反腐过程中，缺乏主动查案办案的动力，在主动发现问题线索方面工作思路不宽、创新不够，进而影响着反腐治理的实效。

2.在遏制腐败增量方面，我国坚持全覆盖、无禁区、零容忍，体现了腐败治理的普遍性执法原则。但在减少腐败存量过程中，对于发生在党的十八大之前甚至更久远的案件，按照目前的惩处标准加以治理，必须解决法律适用和追溯时效问题。在当前的反腐态势下，是否能严格依法处置，一些地方的办案实践仍然面临挑战。

3.缺乏对行贿者的有效惩治与监管。一是行贿罪入罪门槛较高。《刑法》规定，为牟取不正当利益贿赂国家工作人员财物的才是行贿，但何为不正当利益，很难界定清楚，在一定程度上增加了行贿罪的入罪难度。二是行贿犯罪的入罪率和惩处率相对较低。《刑法》规定行贿人在被追诉前主动交代行贿行为的，可以从轻、减轻处罚或者免除处罚。这一规定使得行贿罪的查处率、判刑率及量刑幅度，与受贿罪相比明显偏低。三是全社会对于行贿犯罪的容忍度偏高，没有充分认识到行贿罪的危害后果。四是司法实践中，存在着重视受贿罪而轻视行贿罪的问题。在腐败案件办理中，办案机关为了能够取得证据突破，往往要求行贿人作为污点证人，并以此作为对其从轻、减轻处罚的立功表现〔4〕，这样的制度设计在实践中已经产生了负面效果〔5〕。

（三）权力运行的监督机制不完善

具体表现在：一是有些权力和责任不统一。有权必有责的要求尚未完全落到实处。实践中，有权无责、有责无权的情况时有发生，由此导致一些权力的行使无法通过有效的责任追究机制加以制约。二是有些权力配置不太合理。决策权、执行权、监督权配置不科学，实践中，由同一主体行使这三项权力的情形在个别地方依然存在，由此导致权力之间不能形成有效的制约和监督，尤其是对单位关键少数的监督力度相对薄弱。三是有些决策机制不合法。个别单位的民主决策机制成为摆设，上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督没有充分调动起来。尽管重大行政决策法定程序及合法性审查程序已有相关规定，但在具体执行方面还是有偏差。四是有些权力运行不透明。个别部门对该依法公开的事项，有选择性地公开或者不公开，导致权力行使暗箱操作的情况时有发生，给腐败提供了土壤。五是有些监督过程不全面。只重视事后监督，日常监督机制尚不健全。事前、事中、事后监督三位一体的监督体系尚未有效形成，只把查办案件作为权力监督的最主要方式，监督效果将大打折扣。

（四）基层反腐工作力量有些不足

1.基层纪检监察力量相对薄弱。一些县（区）纪检监察部门，在现有的人、财、物保障方面存在不足。按照办案权限，本应由乡镇纪检监察组织办理的案件大部分集中到县区纪检监察机关，原因是一些基层群众对乡镇纪检监察组织不了解，在表达诉求和信访举报时，倾向于向县级以上纪检监察机关提出，这就使得县级纪检监察机关压力加大，对其具体的反腐工作将产生一定的影响。

2.少数办案人员的法治能力较低。监察体制改革后，纪检监察机关办案人员的法治素养总体上得到了提升，但少数办案人员尚未完全适应改革要求，在办案过程中倾向于采用传统思维办理案件，标准把握不准、办案方法不当、工作程序欠妥的问题依然存在。具体到腐败案件的办理中，一些办案人员在依法保障当事人基本权利、非法证据排除、自由裁量权的行使等方面，尚未完全实现专业化、法治化、规范化、制度化。对于纪检监察机构及其工作人员的外部监督渠道相对较窄，其内部监督实效还需增强。

3.未能充分发挥司法反腐的职能作用。少数司法机关和司法官员在办理腐败案件时存在办关系案、人情案现象，司法腐败问题在一些领域依然存在。一些司法官员的法治素养、专业能力和道德修养不足，影响着司法公信力的提升。此外，一些腐败案件办理中，司法机关在依法维护当事人合法权益、保障律师辩护权的有效行使、排除非法证据等方面，依然存在一些问题和不足，这些问题和不足影响着腐败案件办理的社会效果和法律效果的统一。

三、腐败治理的法治路径选择

腐败治理法治化，应从反腐立法着手，实现腐败治理中的良法善治。在惩治腐败方面，进一步增强腐败犯罪行为的曝光率，提升惩处腐败实效。在权力监督方面，进一步健全完善权力制约监督机制，减少权力滥用空间，同时按照法治化的要求，进一步强化反腐力量。

（一）健全法治反腐的立法机制

1.出台统一的反腐败法。反腐败法主要内容应包括如下几个方面：一是反腐机构及其职责权限。进一步明确监察机关的专门反腐机构地位，细化其职责权限、办案程序、监察官员的任职条件、法律责任等。二是监察机关和司法机关的协调配合和相互制约机制。如果监察机关办案中存在不当行为，检察机关可以适当介入。监察机关对于检察机关在案件起诉阶段出现的程序不当，可依法定程序提出法律意见。三是当事人权利保障制度。进一步严格办案程序、办案期限，规定监察机关办案过程中的非法证据排除规则，规定当事人及其亲属、单位的知情权、会见权。四是律师介入制度。就律师介入监委调查阶段相关问题进行明确界定，规定可以有律师介入的具体情形。

2.健全完善惩治腐败的刑事法律制度。第一，把非财产性利益确定为受贿罪的犯罪对象。对于腐败官员接受金钱和财物贿赂以外的贿赂，尤其是权色交易式的贿赂，应根据具体情况，确定为犯罪行为或作为受贿犯罪从重处罚的情形之一。第二，统一量刑标准。严格限制地方法院在腐败案件的量刑方面出台地方标准或采用司法解释之外的内部标准，最大程度地减少类似案件处理结果明显不一的情况。第三，增加腐败犯罪的资格刑种类。对于贪腐类职务犯罪，在适用主刑的同时，依法剥夺其担任相关职务或从事相关行业的资格，从而杜绝腐败分子继续获取潜在腐败收益的可能。

3.强化民事法律和行政法律制度的反腐作用。第一，拓宽民事诉讼和行政诉讼案件的受案范围。对于因他人腐败行为遭受经济损失的公民个人和社会组织，应赋予其提起民事诉讼的权利。进一步拓宽行政诉讼受案范围，使得人民法院可以通过行政诉讼方式发现行政机关及其工作人员的腐败行为和廉政风险，并依法予以纠正。第二，对于因腐败行为给国家利益或社会公众利益造成损失的，应赋予有关机构、组织和个人对相关当事人提起公益诉讼的权利。第三，健全完善政务公开和官员财产公开、公务员工资保障、证人保护等配套性行政法律制度。依法拓宽公开主体，明确公开财产的类型及不公开的法律后果；进一步完善公务员工资增长机制，拓宽其晋升渠道；明确证人范围、保护方式、保护环节、保护机制及其启动情形等。

（二）增强惩处腐败犯罪的实效

一方面，在腐败犯罪案件办理中应坚持以下原则：一是有罪必罚原则。意大利刑法学家贝卡利亚认为，对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性〔6〕。这就要增加案件的曝光率、发现率，在发现案件线索后，对于构成腐败犯罪的，应做到发现一起处罚一起，杜绝案件办理中的选择性惩处现象，避免增加腐败犯罪的风险，真正起到教育震慑的作用。二是罚当其罪原则。要让腐败分子承担的法律责任和其犯罪行为成正比，且一概剥夺通过犯罪行为得到的任何利益。

另一方面，加大对行贿人员的处罚力度。具体可采用以下几个步骤：一是有贿必查。只要追究了受贿犯罪，那么，对于案件中涉及的行贿人员必然要立案调查。二是有罪必罚。构成行贿犯罪的，必然依法追究其刑事责任。三是罚当其罪。根据行贿人员的犯罪事实和情节，判处相应刑罚。四是公开查询。对于普通公民提出查询行贿人员犯罪信息要求的，依法予以保障和支持。五是纳入失信人员名单。对于多次行贿、向多人行贿、犯罪后再次行贿，以及因行贿犯罪导致国家、人民财产遭到重大损失的人员，人民法院及征信部门可将其纳入失信人员名单。六是剥夺非法所得。因行贿犯罪所得的非法利益，应依法予以剥夺。七是经济赔偿。对于因行贿犯罪给国家、社会组织和公民个人造成经济损失的，应赋予受损一方当事人对腐败行为当事人提起民事诉讼的权利。

（三）完善权力运行的监督制约机制

1.健全依法决策机制。重大决策须健全民主程序和合法性审查机制，可以有效降低腐败风险，对于权力的行使可以起到有效的制约监督作用。但在依法决策的具体实施环节，单位一把手的作用至关重要，因此应重点加强对一把手的权力监督与制约，为此可以采用如下制度设计：一是赋予单位一把手对重大决策的上会提交权。对于应通过集体决策而非个人决定的重大事项，单位主要负责人有权决定履行民主决策程序。对于该履行决策程序而没有履行的，依法追究单位一把手相应的法律责任。二是赋予单位一把手对不正确决策的上会否决权。对于实践中明显违法的决策，单位一把手应否决该事项进入集体决策程序。如果采用集体决议规避法律责任的，应追究一把手的法律责任，这对于推进民主集中制、促进决策法治化、有效规范制约权力使用等将起到积极的作用。

2.优化党内监督机制。第一，充分用好监督执纪四种形态，按照党纪严于国法的要求，通过监督执纪抓早抓小，防患于未然，最大程度地防范重大贪污腐败案件的发生。第二，充分发挥党组在反腐监督方面的作用。党的十九大新修订的《党章》，明确赋予了有干部管理权限的党组相应的纪律处分权限。对此，应进一步细化相关规定，使得党组的纪律处分权落到实处。第三，进一步强化巡视利剑作用。健全完善巡视巡查工作条例，强化巡视巡查工作的程序要求，完善巡视巡查工作方式。进一步加强巡视巡查反馈意见的运用，确保巡视巡查到的腐败问题及时得到纠正，腐败风险及时予以避免。

3.强化制度的具体性和制度执行的刚性。在出台权力监管相应制度规范时，应重视制度的具体性，尽可能细致地规定触犯制度应受处罚的具体情形和承担的法律责任，从而缩减权力滥用的空间。在完善制度具体性的基础上，还要加强制度执行的刚性，将纪律和法律的红线牢牢把握住。进一步扎牢不能腐的制度笼子，把“当下改”和“长久立”结合起来，形成靠制度管权、管事、管人的长效机制〔7〕，进而让制度的威力真正发挥作用，以强化对权力运行的监督和制约。

（四）加大法治反腐的工作力量

1.加强基层纪检监察干部队伍建设。一是在增加县（区）纪检监察机关人财物保障的基础上，进一步明确其信访事项受理范围，对于不属于纪检监察机关受理范围的信访事项，建立依法移交机制，将纪检监察机关的力量更多地集中在预防和惩治腐败方面。二是进一步深化国家监察体制改革，配齐配强乡镇（街道）纪检监察干部队伍，依法明确乡镇（街道）纪检监察组织在预防和惩治腐败方面的职责权限，建设一支专业化、法治化的基层纪检监察干部队伍。

2.提升相关人员依法办案能力。一是注重权利保护。监察机关在对犯罪嫌疑人采取留置措施后，应按照《中华人民共和国监察法》规定，向其家属和单位及时履行告知义务，保障其人格尊严、人身安全、个人隐私等基本权利。二是注重程序正当。办案机关及人员应依法严格遵循法定程序、方式、期限等规定，杜绝重实体、轻程序的不当做法。三是注重证据合法。在收集腐败犯罪案件证据时，应符合法定程序和证据规则要求，在对被留置当事人询问时，依法同步录音录像，杜绝刑讯逼供，排除非法证据。

3.加强对纪检监察机关的监督。一是加强内部监督。纪检监察机关应出台内部监督细则，规定监督主体、监督程序、监督范围、监督权限、法律责任等。二是加强司法机关的监督。2018年10月新修订的《刑事诉讼法》明确规定，“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查”。这一规定明确了司法工作人员实施侵害公民权利、损害司法公正的几类犯罪，将再次由检察机关立案侦查，而非监察机关立案调查。因为监察机关工作人员不属于司法工作人员，在实践中如果监察机关工作人员实施了上述犯罪，按照上述规定则不由检察机关立案侦查，仍由监察机关立案调查。有学者认为，从促进监察机关依法办案、对监察权力进行有效监督的角度来看，应把监察机关人员实施上述犯罪纳入检察机关侦查范围，笔者对此持赞同态度。具体操作中，可以在今后的法条修改中明确规定，“国家监察机关工作人员实施以上犯罪的，以司法工作人员论”，这样有利于实现检察权对监察权的依法监督。三是加强社会监督。目前，国家级的人民监督员制度已经建立，相应地地方监察系统也应建立此制度，实现监察系统人民监督员制度的全覆盖。除加强对人民监督员选任管理外，对于其任职条件、选任程序、职责权限、监督程序、监督方式、反馈机制、法律责任等应进行详细规定，以更好地实现对监察机关的外部监督。

4.进一步提升司法反腐的权威。第一，依法公正办理腐败案件。司法人员在办理贪污腐败案件时，确保办案过程有痕迹可寻，防止冤假错案的发生。具体操作中，可由人大、政法部门联合出台相关规定办法，明确办案质量评定方法并与办案人员的个人年度考核相结合，明确冤假错案的认定标准、启动程序、追责方法，以确保此项制度落到实处〔8〕。第二，依法保障当事人权利。坚决杜绝刑讯逼供，完善律师制度，发挥律师在非法证据排除方面的职能作用。第三，依法严惩司法腐败。对于司法机关工作人员实施的腐败犯罪，依法从重处罚。第四，保障司法机关依法独立行使反腐职权。人民检察院认为证据需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。人民检察院对不符合起诉条件的，依法作出不起诉决定。在今后的腐败犯罪案件办理中，应依法继续保障司法机关依法独立行使司法权，实现司法机关和监察机关的相互配合、相互制约。